青島大學(xué) 楊德芹

早在2002年8月，我國(guó)財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，在國(guó)家部屬的五所重點(diǎn)高校中試行國(guó)庫(kù)集中支付制度，經(jīng)過(guò)三年的探索與實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，三年后開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)的高校推廣執(zhí)行。此次制度改革，對(duì)于當(dāng)前的各大高等院校的財(cái)務(wù)管理工作造成了重大影響。各高校必須打破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理理念，增強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的管理力度，建立健全與國(guó)庫(kù)集中支付相適應(yīng)的內(nèi)部管理制度，改進(jìn)零余額賬戶使用規(guī)定，并抓好財(cái)務(wù)工作人員的職業(yè)素質(zhì)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度概述

（一）國(guó)庫(kù)集中支付制度的內(nèi)容 國(guó)庫(kù)集中支付制度是指以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)政性資金從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行結(jié)算，直到資金到達(dá)商品或勞務(wù)提供者賬戶實(shí)施直接監(jiān)控的一種管理制度。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付制度的作用 主要包括：

（1）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是依托于社會(huì)主義公共財(cái)政體系來(lái)制定的一項(xiàng)改革目標(biāo)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，建立社會(huì)主義公共財(cái)政體系是改革的必由方向。在這一進(jìn)程當(dāng)中，加強(qiáng)對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)換以及事權(quán)范圍的調(diào)整是改革的重點(diǎn)，這其中又以政府財(cái)政支出改革為主要問(wèn)題，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革正是建立在這一歷史條件下形成的。參考國(guó)外諸多在財(cái)政改革進(jìn)程中積極的歷史經(jīng)驗(yàn)可以得出，這一改革方向是正確的，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是可行且必行的。

（2）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是改善地方財(cái)政不透明，財(cái)務(wù)腐敗諸問(wèn)題的一件利器。當(dāng)前，由于我國(guó)地方稅收、財(cái)政大權(quán)一定程度上由當(dāng)?shù)卣芾恚胤焦賳T的貪污腐敗在很大程度上使國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到巨大損失。另外，官員及財(cái)務(wù)管理人員私自設(shè)立“小金庫(kù)”等貪污腐敗問(wèn)題屢屢發(fā)生，在社會(huì)上形成了很惡劣的影響。實(shí)行新的國(guó)庫(kù)集中支付制度后，我國(guó)財(cái)政以財(cái)政性資金上繳和下?lián)転橹黧w，形成財(cái)政資金“直通車”制度，所有資金劃撥必須經(jīng)過(guò)層層審核，做到有效的監(jiān)督管理，最大限度的提高財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，提高資金使用效率，使貪污腐敗在諸多環(huán)節(jié)上扼殺于源頭之上，強(qiáng)化制度的威懾力和效用。

（3）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革有利于新財(cái)政管理制度施行。我國(guó)財(cái)政管理制度落后，效率低下，資金使用效率不高。我國(guó)財(cái)政管理特點(diǎn)主要有：首先，財(cái)務(wù)預(yù)算單位存在著虛開(kāi)虛報(bào)，以分散上報(bào)和支付的方式“隱蔽作案”。另外，很多資金下?lián)苤筮t遲不能產(chǎn)生效益，多在一定時(shí)間內(nèi)處于閑置狀態(tài)，這對(duì)國(guó)有資金是一項(xiàng)巨大的損失；其次，財(cái)政管理部門(mén)通常層層套，一個(gè)基層科室要申請(qǐng)資金需要層層上報(bào)，每個(gè)上級(jí)部門(mén)都有一定程度上的推諉塞責(zé)問(wèn)題，資金流轉(zhuǎn)效率低下，而且很多情況下資金難以保證全部到位，有些情況下常被上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作管理費(fèi)用或其他急用扣下。最后，財(cái)政管理部門(mén)工作流程不透明，很多時(shí)候資金無(wú)法按時(shí)按預(yù)算額度到位等情況，需要向上級(jí)管理部門(mén)反映的時(shí)候，通常很難得到有效回復(fù)。為了解決這些復(fù)雜棘手的問(wèn)題，實(shí)行新的財(cái)政管理制度勢(shì)在必行。日益快速的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)腳步催促著財(cái)政管理工作效率和質(zhì)量的更新，只有從根本上改革我國(guó)財(cái)政管理工作局面，調(diào)整各地方財(cái)政資源配置職能，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理力度，逐步在國(guó)有大中型企事業(yè)單位形成全社會(huì)范圍內(nèi)的國(guó)庫(kù)集中支付制度，有力的推進(jìn)執(zhí)行下去，唯有此才是我國(guó)財(cái)政管理的良策。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校財(cái)務(wù)管理實(shí)行內(nèi)容與影響

（一）高校實(shí)行新財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容 實(shí)行新的國(guó)庫(kù)集中支付制度后，高校財(cái)務(wù)管理部門(mén)要建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將所有財(cái)政性資金的收入和支出，全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系核算。財(cái)政性資金包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金，納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金，其他財(cái)政性資金等。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由國(guó)庫(kù)單一賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、特設(shè)專戶等五類銀行賬戶構(gòu)成。

（二）高校實(shí)行新財(cái)務(wù)管理制度的影響 主要有：（1）高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付方式的變化。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以前，上級(jí)財(cái)政部門(mén)是高校資金的主要來(lái)源之一，它可以直接將資金劃到學(xué)校專門(mén)的銀行賬戶中，高校對(duì)這部分資金可以自由進(jìn)行分配和使用；在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，國(guó)庫(kù)就成為高校資金來(lái)源的直接渠道，國(guó)庫(kù)根據(jù)已審核批復(fù)后的部門(mén)預(yù)算和用款計(jì)劃，直接向高校專設(shè)的零余額賬戶下達(dá)用款額度。（2）高校內(nèi)部資金轉(zhuǎn)撥權(quán)限的變化。以前的高校財(cái)務(wù)部門(mén)可以自由管理資金，可以將資金分撥給其他校區(qū)、校衛(wèi)生所等一些單位；當(dāng)實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付以后，這樣的直接撥款方式就被取消了，這樣一來(lái)，學(xué)校的利益也會(huì)受到一定的影響，很多部門(mén)的工作人員還會(huì)出現(xiàn)心理和情緒上的抵觸，高校國(guó)庫(kù)集中支付制度在這樣的情況下是很難實(shí)施的。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

（一）高校自主辦學(xué)削弱 高校由于辦學(xué)需求會(huì)擴(kuò)建、新建校區(qū)、增添新設(shè)備，或者提升教師待遇，都需要國(guó)家下?lián)茏銐虻慕逃?jīng)費(fèi)。但是一些高校所花費(fèi)的資金并不是國(guó)家下?lián)芙?jīng)費(fèi)就能滿足的，這樣銀行貸款成為高校選擇的另一種建設(shè)資金。同時(shí)，高校產(chǎn)生一切費(fèi)用都應(yīng)該上繳國(guó)庫(kù)，進(jìn)行統(tǒng)一管理，而預(yù)算管理中就存在高校的預(yù)算外資金，且已經(jīng)開(kāi)始將學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的不足進(jìn)行補(bǔ)充，造成高校對(duì)于資金的調(diào)度受到嚴(yán)重限制。而高校之前已經(jīng)支出的部分只能向銀行貸款進(jìn)行上繳，高校銀行貸款利息就會(huì)越來(lái)越高，高校自主辦學(xué)權(quán)就會(huì)出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。

（二）高校預(yù)算管理相對(duì)滯后 在高校預(yù)算管理中，國(guó)庫(kù)集中支付制度起著決定性的重要作用。財(cái)政資金不會(huì)再直接面向?qū)W校，而是需要財(cái)政部門(mén)對(duì)需要經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí)，進(jìn)行資金下?lián)埽褂觅Y金的方式有兩種即國(guó)庫(kù)直接支付和國(guó)庫(kù)授權(quán)支付。財(cái)政部門(mén)對(duì)高校的預(yù)算資金由事后監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督和事中監(jiān)督。這樣的改革方式使高校對(duì)預(yù)算的編制更有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。但是要怎么樣才能做好部門(mén)預(yù)算，這個(gè)問(wèn)題一直被重視，高校預(yù)算管理還不夠先進(jìn)，在不斷進(jìn)行改革的過(guò)程中，它已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)。

（三）現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付信息化系統(tǒng)建設(shè)不完善 現(xiàn)代化信息系統(tǒng)對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付改革來(lái)講起著尤為重要的作用，只有這樣，財(cái)政資金支付的安全性才能得到最大的保障。而現(xiàn)在我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付體系中，電子化信息系統(tǒng)在財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行之間還不是很完善，各個(gè)系統(tǒng)之間沒(méi)能完全實(shí)現(xiàn)橫行的聯(lián)網(wǎng)，或者即使聯(lián)網(wǎng)，其效率也不高；系統(tǒng)內(nèi)部各級(jí)之間的縱向聯(lián)網(wǎng)雖然可以實(shí)現(xiàn)，但是，實(shí)效性很差，常常表現(xiàn)出監(jiān)督的滯后性。該系統(tǒng)表現(xiàn)出來(lái)的滯后性嚴(yán)重的阻礙了相關(guān)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)資源共享，從而其相互監(jiān)督的效果也就無(wú)從談起。

四、國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校財(cái)務(wù)管理改革措施

（一）提高高校自主支配的資金比例 高校從自身發(fā)展出發(fā)，融合授權(quán)支付制度的改進(jìn)。很多高校在辦學(xué)的過(guò)程中，發(fā)展了一批校辦企業(yè)，這樣就使得高校的資金來(lái)源呈現(xiàn)出多樣化的局面，這一情況，促使相關(guān)的財(cái)政部門(mén)，必須對(duì)原有資金管理方式進(jìn)行改進(jìn)，需要將一些資金與授權(quán)支付相結(jié)合，將一定額度的收費(fèi)中產(chǎn)業(yè)與利息收入等劃入授權(quán)支付，并擴(kuò)大每筆授權(quán)支付額度，保證高校自主辦學(xué)權(quán)的落實(shí)。

（二）強(qiáng)化高校預(yù)算管理，細(xì)化部門(mén)預(yù)算，完善預(yù)算編制制度部門(mén)預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)預(yù)算管理提出更高要求。預(yù)算編制的好壞，直接影響到預(yù)算的執(zhí)行。首先，在進(jìn)行預(yù)算的編制過(guò)程中個(gè)，高校的財(cái)務(wù)工作人員要充分考慮到實(shí)際發(fā)生的收入與支出情況，建立起科學(xué)的預(yù)算編制體系，盡量做到對(duì)每一項(xiàng)支出的預(yù)算工作細(xì)化，并且，保證準(zhǔn)確、科學(xué)。其次，高校應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算金額來(lái)安排其具體的工作內(nèi)容，如果需要額外的增加資金，必須給出詳細(xì)的項(xiàng)目申請(qǐng)說(shuō)明。

（三）健全教育財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度 現(xiàn)在針對(duì)財(cái)政改革的要求已經(jīng)較為明確，在這樣的情況下，部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和政府收支分類都應(yīng)該進(jìn)行改革和完善，使財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度發(fā)揮有效的作用，針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核辦法要進(jìn)行深入細(xì)致地研究，使教育經(jīng)費(fèi)在根本上發(fā)揮最大的利用效果。對(duì)于各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)都應(yīng)該嚴(yán)格地遵守和履行，只有這樣，學(xué)校會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理工作才能得到進(jìn)步和提升，高校財(cái)務(wù)管理責(zé)任制才能得以實(shí)現(xiàn)，而且還要在學(xué)校財(cái)務(wù)工作中貫穿責(zé)任制。財(cái)務(wù)公開(kāi)制是應(yīng)該積極進(jìn)行推行的，使財(cái)務(wù)工作受到大家的監(jiān)督，提高遵守財(cái)務(wù)制度、支持配合財(cái)務(wù)工作的自覺(jué)性。進(jìn)一步調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)處室參與財(cái)務(wù)管理的積極性，切實(shí)推進(jìn)教育財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、精細(xì)化進(jìn)程。

（四）開(kāi)展培訓(xùn)與調(diào)研工作 切實(shí)加強(qiáng)教育財(cái)會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，加大學(xué)校財(cái)會(huì)人員的繼續(xù)教育力度，全面提升學(xué)校財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)。要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，組織有關(guān)人員就教育投入和教育經(jīng)費(fèi)管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有價(jià)值的信息。鼓勵(lì)和支持高校、廳直屬單位的財(cái)務(wù)人員結(jié)合工作實(shí)際，開(kāi)展專項(xiàng)課題研究。要及時(shí)掌握和了解高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，積極推動(dòng)省屬高校貸款化解工作。

［1］黃愛(ài)華：《國(guó)庫(kù)集中支付下的高校財(cái)務(wù)管理》，《財(cái)會(huì)通訊》2006年第10期。