陳維青，馬 林

(1.新疆財經(jīng)大學會計學院，新疆烏魯木齊830012;2.大連民族學院經(jīng)濟管理學院，遼寧大連116605)

中國牧區(qū)多分布在邊疆或少數(shù)民族地區(qū)，承擔著維護民族團結和邊疆穩(wěn)定的重要任務。新疆牧區(qū)在新疆經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。由于自然、地理、歷史等原因，新疆牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨不少特殊的困難和問題，欠發(fā)達地區(qū)的狀況仍然亟需改變，也是新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

一、新疆牧區(qū)現(xiàn)狀

新疆是中國第二大牧區(qū)，新牧區(qū)建設是新疆社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部分。新疆牧區(qū)主要由22個牧業(yè)縣、市和15個半農(nóng)半牧縣、市及287個牧業(yè)鄉(xiāng)、183個地方國營牧場組成，占全疆縣、市總數(shù)的42.5%。牧區(qū)總面積64.95萬平方公里，占全疆的39.1%;人口447.44萬人，占全疆的23.85%;可利用天然草地面積為4.75億畝，占全疆的65.9%;耕地1340.2萬畝，占全疆的25.98%;牲畜年末頭數(shù)1 976.49萬頭，占全疆的39.32%。新疆邊境線長達5 400公里，大部分都在牧區(qū)，有33個邊境縣，其中有17個牧業(yè)縣。

二、新疆牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式的歷史沿革與現(xiàn)狀

1.自上世紀80年代，新疆牧區(qū)全面實行了牲畜“作價歸戶、戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責任制，國有牧場也相應地實行了“鐵畜制”“折價歸戶”等生產(chǎn)管理制度。1984年，37個縣實現(xiàn)牲畜作價歸戶牧民10.6萬戶，作價歸戶牲畜698.2萬頭(只)。1989年起牧區(qū)開始落實草場使用權。1989—1992年，根據(jù)《草原法》的要求，新疆將草原使用權以縣級人民政府的名義直接確定給牧民，并頒發(fā)了草原使用證。

2.為進一步明確草原的責權利關系，1994年全面開展了草原有償承包工作，37個縣牧民共承包草場3.17億畝，占可利用草場面積的76.9%，落實草原承包的牧戶達到10.59萬戶，戶均承包草場面積2997.7畝。目前，冬草場、打草場、春秋草場以家庭承包經(jīng)營為主，夏牧場以聯(lián)戶承包為主，村集體經(jīng)濟組織預留的調劑或抗災使用的草場則以集體承包為主。

3.2006年農(nóng)村稅費改革，免除了牧區(qū)牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅，三提五統(tǒng)等政策收費項目，據(jù)測算，牧區(qū)牧民每戶每年平均減負近2 000元。2009年，又免除了農(nóng)牧民動物防疫費，牧區(qū)牧民平均每戶每年減少負擔500元左右。這些政策的實施，大大激發(fā)了牧民群眾的生產(chǎn)積極性，有效推動了新疆牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

4.目前新疆省采取多種措施保護草原生態(tài)和提升畜牧業(yè)生產(chǎn)能力，畜牧業(yè)得到持續(xù)健康發(fā)展。在實施“富民安居”、“定居興牧”兩大民生工程中，大力推廣“人畜分離、人草分離、人機分離”，使天山南北的新農(nóng)村、新牧村舊貌換新顏。截至2010年，全區(qū)牲畜存欄量3 722.2萬頭(只)，出欄量3 498.5萬頭(只)，畜產(chǎn)品供給能力大幅度提高?，F(xiàn)有牧民32萬戶，116萬人，已有12.43萬戶牧民定居。

當然，與其他省區(qū)相比，新疆牧區(qū)發(fā)展增速緩慢、結構調整滯后、收入差距不斷擴大。牧民定居整體水平還比較低，草原牧區(qū)傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式還沒有根本變化。目前，新疆還有60%、近80萬牧民仍然沒有徹底擺脫靠天養(yǎng)畜、四季游牧的傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。牧區(qū)和牧民生產(chǎn)生活條件比較艱苦，距離“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風文明、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設目標差距較大。

三、新疆牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展存在的主要問題

1.人畜增加過快致使草原環(huán)境遭到嚴重破壞

新疆牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展在很大程度上是以犧牲草地生態(tài)為代價的，長期以來，受農(nóng)畜產(chǎn)品 絕對短缺時期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，強調草原的生產(chǎn)功能，忽視生態(tài)功能，由此造成草原長期超載過牧和人畜草關系持續(xù)失衡，這是導致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因。目前新疆牧區(qū)天然草地牲畜超載率均在80%以上，退化面積已達80%，草原退化、沙化嚴重，草原火災、旱災、鼠災等自然災害也頻繁發(fā)生，草原生態(tài)惡化形勢嚴峻。目前天然草地正以每年0.5%的速度退化，其中嚴重退化草場面積達到37%，草地退化對生態(tài)環(huán)境的最大影響就是加劇了土地沙化、荒漠化進程，危及畜牧業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此從根本上解決草原牧區(qū)人、草、畜平衡發(fā)展問題日益迫切。

2.新疆牧區(qū)基礎設施建設水平有待提高

新疆牧區(qū)基礎設施建設雖有較大發(fā)展，但由于牧區(qū)山高地廣，人口居住分散，水利、交通、通信、能源等基礎設施依然十分薄弱，成為制約牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。牧區(qū)鄉(xiāng)村盡管大多通了公路，但公路質量往往很差，一般是晴通雨雪阻，使商品輸出、輸入大受限制。例如，新疆塔城地區(qū)953個村(隊)中，只有20%的村(隊)通柏油路，近50%的村級公路未硬化，只有30%的農(nóng)牧民住房符合抗震設防標準。尚未通郵、通話、通電、通公路的村，基本上都是山區(qū)和沙漠戈壁深處的牧業(yè)村。由于歷史的、社會的和民族的原因，草原牧區(qū)長期處于半自然經(jīng)濟狀態(tài)，商品經(jīng)濟發(fā)展水平低下。牧區(qū)地處邊遠，地域遼闊，交通不便，通訊相對落后［1］。

3.牧區(qū)各項社會、文化教育事業(yè)發(fā)展落后

牧區(qū)文化設施少，牧民文化生活貧乏。據(jù)伊犁哈薩克自治州調查，2009年州直縣、市141個鄉(xiāng)、(鎮(zhèn))、550個村中，僅有22個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設有文化站，占總數(shù)的15.6%，僅有203個村設有文化室，占總數(shù)的36.9%。已有的文化站房屋破爛，圖書陳舊。在牧區(qū)，上學難、看病貴的程度甚至比農(nóng)區(qū)更嚴重，文化生活比農(nóng)區(qū)更缺乏，牧區(qū)的社會事業(yè)建設欠賬更多。由于牧民居住分散，條件限制，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有小學和中學，牧民子女上學一般都要住校(小學三年級開始)，雖然免收一些學雜費，但學生住校生活費支出要高于農(nóng)區(qū)的學生，加重了牧民負擔。牧區(qū)學齡兒童入學率在小學階段達到90%以上，但升至初中階段的僅占30%，高中階段就更少了。牧區(qū)小學、中學教育一般采用哈薩克語、維吾爾族等少數(shù)民族語言教學，雙語教學剛起步，加上牧區(qū)地處邊遠、交通不便，難以聘到優(yōu)秀的教師，教學質量難以與農(nóng)區(qū)相比。

4.牧區(qū)經(jīng)濟結構單一，剩余勞動力轉移難

新疆牧區(qū)發(fā)展緩慢的另重要原因是經(jīng)濟結構不合理，突出表現(xiàn)為二、三產(chǎn)業(yè)，特別是第二產(chǎn)業(yè)的比重過低。2010年新疆牧區(qū)GDP中第一產(chǎn)業(yè)比重比全疆高15.17%;第二產(chǎn)業(yè)的比重比全疆低18.54%，其中工業(yè)增加值占GDP比重低于10%的縣有15個，占牧區(qū)縣、市總數(shù)的2/5。在大農(nóng)業(yè)中畜牧業(yè)占有較高比例。2010年新疆牧區(qū)畜牧業(yè)產(chǎn)值為149.88億元，占牧區(qū)農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的35%，比同年全疆畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值比重高11.11個百分點。有的牧業(yè)縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的比重超過70%。如塔什庫爾干塔吉克自治縣2010年畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值比重高達78.87%。在新疆牧區(qū)，畜牧業(yè)有關的工業(yè)(龍頭)企業(yè)很少，并且絕大部分相關企業(yè)停留于毛、肉、乳、絨的初級加工水平。除了少數(shù)幾個縫制氈房、加工奶制品、接待旅游和販賣畜產(chǎn)品的個體牧戶之外，草原牧民沒有實現(xiàn)多種經(jīng)營，更談不上參與和實現(xiàn)牧區(qū)工業(yè)化。從勞動力分布來看，牧區(qū)從業(yè)人員的結構單一，牧民習慣于天然草場四季游牧，主要靠出售未經(jīng)育肥的活畜和畜產(chǎn)品為生。2010年阿勒泰地區(qū)260戶農(nóng)牧戶調查資料顯示，農(nóng)牧民家庭收入中第一產(chǎn)業(yè)收入占85.47%，第二產(chǎn)業(yè)收入僅占3.88%，第三產(chǎn)業(yè)收入占8.79%。這種單一的產(chǎn)業(yè)結構和過于偏向畜牧業(yè)的就業(yè)結構，加上牧區(qū)勞動生產(chǎn)率低下的畜牧業(yè)生產(chǎn)情況，不利于改變牧區(qū)貧困落后狀況，更不利于畜牧業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?］。

5.水利設施滯后，牧區(qū)未擺脫靠天養(yǎng)畜

長期以來，新疆只注重農(nóng)區(qū)水利建設，對牧區(qū)水利卻重視不夠，基本上處于靠天養(yǎng)畜狀況。近年來，牧區(qū)興建了一批塘壩、灌區(qū)、供水等工程，抗御自然災害能力有所提高。但與當前草原保護和建設的需要相比還有很大差距。目前，新疆灌溉草場面積不足可利用草場面積的1%。塔城地區(qū)953個村(隊)中，60%村(隊)需要實施改水。新疆阿勒泰地區(qū)牧區(qū)中48座水庫有近30座需要維修加固或提高標準，全區(qū)177.3萬畝耕地中旱澇保收面積91.8萬畝，有近一半耕地得不到水資源的有效保障。節(jié)水灌溉面積僅占全部耕地面積的10.9%，定額用水量高達853立方米。水利建設滯后已成為制約牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。同時水利設施滯后，牧區(qū)還沒有擺脫靠天養(yǎng)畜的局面［2］。

四、加快新疆牧區(qū)建設，改善牧民生活水平，提高牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力

2012年2月召開的新疆維吾爾自治區(qū)牧區(qū)工作電視電話會議提出了今后一個時期新疆維吾爾自治區(qū)牧區(qū)發(fā)展的主要目標，到2015年，基本完成基本草原劃定工作草原保護的法制化建設取得積極成效;1.5億畝草原實行禁牧，5.4億畝草原基本實現(xiàn)草畜平衡;按照“三通、四有、五配套”標準累積定居牧民20.4萬戶以上，定居率達到65%。到2020年，牧區(qū)退化草原將全部得到治理，生態(tài)環(huán)境顯著改善，全面實現(xiàn)草畜平衡。牧民全部實現(xiàn)定居，人均純收入達到新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)民平均水平。

1.調優(yōu)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，推進畜牧業(yè)增長方式轉變

突出畜牧業(yè)在牧區(qū)的主導地位，按照“擴牛羊、興家禽，培育特色養(yǎng)殖”的畜牧業(yè)發(fā)展思路，構建現(xiàn)代畜牧產(chǎn)業(yè)體系，拓展畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，調整優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)結構，轉變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，切實提高農(nóng)牧業(yè)效益，調整畜牧業(yè)增長方式，重視集約化飼養(yǎng)，龍頭帶動。加快推進品種改良工作，以發(fā)展規(guī)?；藴驶B(yǎng)殖小區(qū)為載體，提高牲畜舍飼率和精飼料補飼率，依靠科技創(chuàng)新，提高防疫科技水平，促進傳統(tǒng)畜牧業(yè)向優(yōu)質、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代畜牧業(yè)轉變，實現(xiàn)規(guī)模化、模式化、專業(yè)化飼養(yǎng)，集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。立足區(qū)域優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，立足發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)、特色林果業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)，重點給予項目及資金支持不斷擴大農(nóng)牧民增收渠道。

2.以保障牧民合法權益為目標，完善草原承包制和流轉制度，加強新疆牧區(qū)草原生態(tài)保護建設，提高可持續(xù)發(fā)展能力

一是深入落實草原家庭承包責任制，對于已承包到戶的草原，要認真開展摸底調查，規(guī)范、完善和充實承包合同;對于沒有承包到戶或聯(lián)戶的草原，要在尊重牧民意愿的前提下，進一步明確權屬，劃清界限，減少糾紛。二是加強草原承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全草原承包經(jīng)營權流轉市場，引導牧民按照依法、自愿、有償原則流轉草原承包經(jīng)營權，鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。三是建立基本草場保護制度。將人工草場、改良草場、重要放牧場、打草場及草原自然保護區(qū)等具有特殊生態(tài)作用的草場，劃定為基本草場，實行嚴格的保護制度，防止擅自征占用或改變用途，將草原納入法制化、規(guī)范化管理軌道，加強生態(tài)監(jiān)管。四是在牧區(qū)進行工業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)礦產(chǎn)資源一定要特別注意和重視不合理的開礦、辦廠造成的草原資源破壞與環(huán)境污染問題，支持有條件在牧區(qū)發(fā)展的清潔能源和不破壞生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)利用項目優(yōu)先布局建設并審批核準，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟、生產(chǎn)與環(huán)保協(xié)調持續(xù)健康發(fā)展［3］。

3.以促進牧民增收為核心，著力保障和改善民生

(1)進一步加大對牧民定居工程的支持力度。改變牧民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式，需要加大牧民定居工程建設力度，擴大實施范圍，提高補助標準，完善相關配套設施，幫助牧民實現(xiàn)暖季放牧、冷季舍飼和農(nóng)牧并舉，真正讓牧民定得下、穩(wěn)得住、富得起。

(2)進一步加大以水利工程建設為重點的牧區(qū)基礎設施建設。增加水利控制性工程，推廣滴灌等節(jié)水技術和設施，解決牧區(qū)發(fā)展的瓶頸制約。改善通訊、照明等基礎設施，讓牧民在游牧中用得上水電、通得上電話、看得上電視。

(3)進一步完善牧區(qū)學前教育、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等制度。落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，要在牧區(qū)逐步建立覆蓋學齡前兒童的雙語教育流動站，提高牧區(qū)住宿生生活費補助標準，完善貧困生救助制度，保證不讓學生因家庭貧困而失學。改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，建設適合牧區(qū)特點的流動衛(wèi)生站，健全畜牧防疫體系，保障人畜安全。要從師范、農(nóng)業(yè)、醫(yī)學院等大學畢業(yè)生中，通過擇優(yōu)考試選擇一批優(yōu)秀人才到牧區(qū)流動學校、衛(wèi)生站和畜牧防疫站工作。

(4)加強職業(yè)技能培訓和就業(yè)服務，提高牧民自身素質和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，擴大就業(yè)門路和創(chuàng)收渠道。提高畜產(chǎn)品附加值。鼓勵發(fā)展各種類型專業(yè)合作組織，引導龍頭企業(yè)與基地、牧戶建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷協(xié)作關系和多種形式的利益聯(lián)結機制，促進龍頭企業(yè)與牧戶結成更緊密的利益共同體，延長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高畜產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)牧民多環(huán)節(jié)增收。

4.以金融創(chuàng)新為動力，加大金融對牧區(qū)的支持力度

運用貨幣政策工具加大對畜牧業(yè)的信貸支持力度，發(fā)揮支農(nóng)再貸款和差別存款準備金率的政策導向作用，根據(jù)牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的有效資金需求，靈活調劑支農(nóng)再貸款限額，增強農(nóng)村信用社資金實力。各類金融機構增加牧區(qū)服務網(wǎng)點，制定實施對牧區(qū)新設金融機構費用補貼等辦法，逐步消除基礎金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大力培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型金融機構。建立完善政策性農(nóng)業(yè)保險體系。發(fā)展多種形式、多種渠道的畜牧業(yè)保險，加快畜牧業(yè)政策性保險試點工作，探索建立適合不同地區(qū)、不同畜禽品種的政策性保險制度。建立草原生態(tài)建設貸款和畜牧業(yè)貸款風險基金，通過提供貼息和彌補呆賬損失或減免稅費等，進一步增強金融機構對牧區(qū)信貸投入的信心。

［1］國務院.關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見［Z］.(國發(fā)〔2011〕17 號)，2011，6.

［2］阿德力汗·葉斯汗.新農(nóng)村建設中的新牧區(qū)建設問題研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2010(8):142-146.

［3］新疆:“三牧”問題調查組.新疆三牧問題調查及扶持政策建議［J］.農(nóng)村財政與財務，2011(9):24-25.