許紹定，劉文龍

（合肥財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 會計(jì)系，安徽 合肥230601）

民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境現(xiàn)狀及優(yōu)化探究

許紹定，劉文龍

（合肥財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 會計(jì)系，安徽 合肥230601）

民辦普通高校已走過二十多年的輝煌歷程，但時(shí)下也出現(xiàn)了一些問題，如生源緊張、財(cái)務(wù)困難等，如何繼續(xù)保持其旺盛的生命力，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，提高內(nèi)部控制水平，無疑是一個重要的助力器。重點(diǎn)解剖了民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的六個對策。

內(nèi)部控制；內(nèi)部控制環(huán)境；民辦高校

民辦高等學(xué)校作為中國高等教育的有機(jī)組成部分，三十年來，在政府與社會各界的高度關(guān)注與支持下，走過了一段輝煌的發(fā)展歷程，為普及高等教育，推動我國高等教育辦學(xué)體制和管理體制的改革，作出了巨大貢獻(xiàn)。時(shí)下，對民辦普通高校發(fā)展而言，面臨生源緊張、財(cái)務(wù)困難、風(fēng)險(xiǎn)加大等諸多挑戰(zhàn)。如曾經(jīng)被譽(yù)為“中國民辦教育第一品牌”——山西南洋教育集團(tuán)的民辦教育集團(tuán)，就因無力償還數(shù)億元的教育儲備金而崩盤。因此，如何繼續(xù)保持民辦普通高校強(qiáng)大的生命力，持續(xù)而又健康地生存與發(fā)展，就擺在了主管部門、理論研究者、民辦高校舉辦者及辦學(xué)者面前亟待解決的問題。誠然，這是一個復(fù)雜的問題，也不可能一蹴而就。就筆者多年民辦高校管理的經(jīng)驗(yàn)來看，民辦普通高?？梢韵葟膬?nèi)功練起，著手對內(nèi)部控制環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，推動學(xué)校內(nèi)部控制制度上層次，上水平，進(jìn)而保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公益服務(wù)水平，獲取合理回報(bào)。

一、內(nèi)部控制與內(nèi)部控制環(huán)境的內(nèi)涵

按《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程［1］。按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）所述，內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施與程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動態(tài)過程［2］。事實(shí)上，內(nèi)部控制作為單位管理的一種機(jī)制和措施，它是為單位提供財(cái)務(wù)信息的可靠性、經(jīng)營活動的效率和效果，以及單位經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的管控過程。民辦普通高校作為一個民間非營利組織，盡管其性質(zhì)有一定的特殊性，但仍然有必要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制。民辦普通高校各種活動，特別是經(jīng)濟(jì)活動，同樣需要有管控，以保證其合理、合規(guī)、合法及有效。

內(nèi)部控制環(huán)境包括單位經(jīng)營管理的理念、方式和風(fēng)格，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、授權(quán)和分配責(zé)任的方法，管理控制方法，人力資源管理政策，外部環(huán)境等。它是內(nèi)部控制諸要素（如控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等）之一，是單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。它的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，不僅會影響單位整體活動方式，而且對單位目標(biāo)的制定與風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、資訊與溝通，以及監(jiān)督活動，均會產(chǎn)生重大影響［3］（P71）。單位實(shí)施內(nèi)部控制的過程，事實(shí)上就是與內(nèi)部控制環(huán)境相互作用的過程，控制環(huán)境不但影響內(nèi)部控制的建立，還直接決定到內(nèi)部控制實(shí)施的效果，并最終影響到內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的現(xiàn)狀

客觀上講，我國民辦普通高校的內(nèi)部控制環(huán)境尚欠完善，至少存在以下明顯欠缺，需要認(rèn)真面對。

（一）舉辦者對內(nèi)部控制的認(rèn)識與重視不夠。據(jù)我們觀察了解，多數(shù)民辦普通高校的舉辦者大都不能很好地看待或重視內(nèi)部控制，更無法以身作則帶頭遵守。在他們心中，學(xué)校是他出錢辦的，他擁有資源，他就是學(xué)校的老大，擁有絕對的話語權(quán)。舉辦者天生就有一種優(yōu)越感，并處于強(qiáng)勢地位，他可以游離于制度之外，不按常理出牌。當(dāng)然，出現(xiàn)這種狀況或許也與舉辦者對內(nèi)部控制的了解及認(rèn)知程度有關(guān)。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺少權(quán)力制衡。民辦普通高校法人治理結(jié)構(gòu)不盡完善，已是不爭的事實(shí)。即便絕大多數(shù)學(xué)校設(shè)立了董事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，但也都是形式而已。從頻繁見諸于報(bào)端的信息來看，多數(shù)民辦高校的董事會都帶有明顯的“家族式”、“朋友式”、“老鄉(xiāng)式”等特色，成員中大多聽命于舉辦者，出資人一人說了算的現(xiàn)象比較普遍，且鮮有完善的監(jiān)督機(jī)制。更何況我國民辦高校大多是一股獨(dú)大，客觀上也給內(nèi)部控制及制衡機(jī)制建立設(shè)置了難以逾越的障礙。

（三）舉辦者辦學(xué)及管理理念存在偏差。相當(dāng)一部分民辦高校的舉辦者背離了辦學(xué)初衷，將學(xué)校視同企業(yè)，把企業(yè)的管理思想、管理目標(biāo)、管理方法等照搬到學(xué)校，片面追求盈余或回報(bào)，急功近利，缺少對民辦高校教育教學(xué)規(guī)律的認(rèn)識，忽略對知識分子應(yīng)有的尊重，外行支配內(nèi)行。此外，作為辦學(xué)者及校內(nèi)管理人員等，往往都持有臨時(shí)觀念，把工作院校作為臨時(shí)跳板，鮮有將民辦普通高校作為自己的久留之地，且唯老板是從，不講責(zé)任及不負(fù)責(zé)任者甚多。因此，作為打工者，他們一是無力改變舉辦者的辦學(xué)及管理理念，二是無心去作改變的努力。

（四）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大。民辦普通高校機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活是其辦學(xué)機(jī)制的一大優(yōu)勢，本無可厚非。但是，相當(dāng)多的民辦普通高校的舉辦者，甚至包括辦學(xué)者，未能正確利用它，玩權(quán)力游戲似乎成為一些人樂此不疲的追求。機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，分合過于頻繁，感情用事成份頗多，理性處理的偏少。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置缺少應(yīng)有的穩(wěn)定性與合理性，嚴(yán)重影響了工作及制度執(zhí)行的連續(xù)性及嚴(yán)肅性。

（五）部門及人員職責(zé)不甚清晰。民辦普通高校部門職責(zé)不清，各自為政、互相推諉等，已不是個別現(xiàn)象。職責(zé)重疊、缺失，都會嚴(yán)重影響工作的正常開展。亂指揮、瞎指揮、越權(quán)行事等現(xiàn)象在民辦普通高校并不少見。

（六）人力資源管理落后。從公開的資料可知，多數(shù)民辦高校都設(shè)立了相應(yīng)的人力資源管理機(jī)構(gòu)，相比過去的稱謂（人事處），應(yīng)算作是一種很大的進(jìn)步。但究其工作內(nèi)容而言，卻難以恭維，幾乎是穿新鞋，走老路。一些院校或舉辦者仍然把員工當(dāng)作掙錢的工具，功利色彩明顯，“以人為本”也只是說說或作秀而已，對學(xué)校普通員工缺少應(yīng)有的尊重。

（七）單位文化氛圍不濃。民辦普通高校辦學(xué)歷史短，單位文化建設(shè)還不完全到位，大多沒有形成一個能為廣大員工共同遵守與追求的價(jià)值觀念、道德規(guī)范、制度，以及人文與自然環(huán)境等。還無法擁有像清華、北大那樣的百年老校所擁有的那種無形的向上力量以及凝聚力。

（八）外部環(huán)境待優(yōu)化。就外部環(huán)境而言，目前表現(xiàn)比較突出的問題是：第一，某些與民辦普通高校相關(guān)的法律、法規(guī)執(zhí)行不力；第二，某些法律條文不夠清晰、明確，不利于民辦高等教育的健康發(fā)展，如民辦學(xué)校的“合理回報(bào)”如何計(jì)算問題等；第三，還缺少一些必備的法律、法規(guī)。如民間非營利組織的內(nèi)部控制規(guī)范暫缺；第四，外部監(jiān)管力度不夠等。

三、民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化對策

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是單位有效實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。有鑒于此，筆者認(rèn)為民辦普通高?？芍攸c(diǎn)著手從以下六個方面優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，以期達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)。

（一）舉辦者應(yīng)率先改變管理理念，重視內(nèi)控。舉辦者作為學(xué)校的投資者，因其身份特殊，有著不同于常人的地位及影響力。只要舉辦者能正確認(rèn)識到學(xué)校的性質(zhì)，辦學(xué)定位準(zhǔn)確，辦學(xué)目標(biāo)明確，辦學(xué)思路清晰，妥善處理好民辦高校公益性與盈利性的關(guān)系，具備正確的風(fēng)險(xiǎn)觀與管理觀，相信會帶動整個學(xué)校觀念的積極轉(zhuǎn)變。試想，如舉辦者能放下身段，敞開胸懷，改變老大觀念，率先垂范，重視內(nèi)控，嚴(yán)格遵守內(nèi)控規(guī)則與規(guī)章，校內(nèi)的其他管理者及普通員工肯定會效仿并自覺遵守。正所謂上行下效。民辦高校如同現(xiàn)代企業(yè)，得控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂［4］（P184）。

（二）盡快依法完善法人治理結(jié)構(gòu)，充分實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。民辦普通高校建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，不僅是單位科學(xué)管理的需要，也是《民辦教育促進(jìn)法》等法律、法規(guī)的要求所在。民辦普通高校應(yīng)完善董事會制，按有關(guān)法律、法規(guī)要求，配備一定比例的獨(dú)立董事，以增強(qiáng)董事會的獨(dú)立性與公正性。進(jìn)一步建立健全董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，確保所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及監(jiān)督權(quán)的有效分離及相互制衡。在可能的條件下，建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)或配備內(nèi)審人員，以此加強(qiáng)對單位內(nèi)部的獨(dú)立公正評價(jià)，協(xié)助促成單位內(nèi)部控制政策及程序更為科學(xué)與有效［5］。

（三）建立優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)和高效的運(yùn)作程序。民辦普通高校應(yīng)根據(jù)工作任務(wù)、辦學(xué)規(guī)模、效率效益等多個因素，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，并保持一定的穩(wěn)定性。民辦普通高校如一味強(qiáng)調(diào)減員增效，機(jī)構(gòu)過于集中與重疊，會嚴(yán)重影響適度授權(quán)及責(zé)任的清晰劃分。此外，還應(yīng)科學(xué)明確各項(xiàng)工作的辦事流程及各機(jī)構(gòu)各崗位的責(zé)權(quán)所在，避免出現(xiàn)忙亂無序，有職無責(zé)，有責(zé)無權(quán)，有責(zé)無利的不良狀況，特別應(yīng)該杜絕的是授權(quán)不清，任意越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生［6］。

（四）切實(shí)改進(jìn)人力資源管理政策。人力資源是單位發(fā)展的最為重要的要素。一個單位的控制要想有效，必須致力于使用高素質(zhì)的員工，學(xué)校亦是如此。因此，民辦普通高校要切實(shí)重視各類人才（有操守、道德高尚、能力強(qiáng)、有敬業(yè)精神等）的引進(jìn)工作，建立長效用人機(jī)制，做好必要的人力資源儲備，加強(qiáng)員工培訓(xùn)，關(guān)心員工生活，強(qiáng)化業(yè)績考評，建立有效的獎懲激勵機(jī)制。以人為本，視員工為兄弟，平等相處，尊重他，愛護(hù)他，關(guān)心他，真正做到事業(yè)留人，感情留人，待遇留人，以此提高員工的向心力和凝聚力。

（五）盡力提升學(xué)校的文化品位。學(xué)校文化具有很強(qiáng)的凝聚力，先進(jìn)文化則可促進(jìn)學(xué)校的良性發(fā)展，反之，則會制約學(xué)校正確前行。一個學(xué)校能否形成一個為大家所共同遵守的價(jià)值觀、辦學(xué)理念以及職業(yè)精神，事關(guān)學(xué)校的凝聚力、向心力及約束力，事關(guān)學(xué)校有無一個精神靈魂，事關(guān)學(xué)校有無長期發(fā)展的精神力量。盡管其形成需要一個漫長的過程，但是認(rèn)識到、重視到、實(shí)踐到，將會為學(xué)校內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化提供長久的動力。為此，需要民辦高校的舉辦者及辦學(xué)者具有遠(yuǎn)見卓識，從長計(jì)議，重視并加強(qiáng)校園文化建設(shè)，用嚴(yán)格的制度促進(jìn)文化建設(shè)，制定并遵循健康嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓餐袨闇?zhǔn)則及道德規(guī)范，培育積極向上的校園文化。

（六）加強(qiáng)外部監(jiān)管。民辦高校內(nèi)部控制外部環(huán)境優(yōu)化的確有大量工作要做。筆者認(rèn)為，當(dāng)下最為緊迫及有效的就是要嚴(yán)格遵照執(zhí)行《民辦教育促進(jìn)法》以及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，特別是民辦普通高校的登記機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，一定要嚴(yán)格履行監(jiān)管責(zé)任，多種渠道自外而內(nèi)施加影響，使民辦普通高校完善內(nèi)控由“外壓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)需”。對違反相關(guān)規(guī)定者，應(yīng)堅(jiān)決予以糾正，直至采取相應(yīng)的行政及經(jīng)濟(jì)處罰。如民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部控制制度嚴(yán)重缺失等，應(yīng)予強(qiáng)力干預(yù)，切勿聽之任之。

中國古有“孟母三遷”的故事，講述的就是對人的教育環(huán)境的優(yōu)化。民辦普通高校若能按上述六個方面進(jìn)行內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化，相信其內(nèi)部控制水平也將會有較大提升，并將最終促進(jìn)其更為健康地發(fā)展。

［1］財(cái)政部，證監(jiān)會，審計(jì)署，等.關(guān)于印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的通知［Z］.2008.

［2］財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）［Z］.2011.

［3］李鳳鳴.內(nèi)部控制學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002.

［4］劉兆明，陳繼林.審計(jì)學(xué)基礎(chǔ)與實(shí)務(wù)［M］.合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2010.

［5］馮淑娟.民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善［J］.教育發(fā)展研究，2008，（15-16）：96-98.

［6］張磊，王正軍，李玉泉.民辦高校建立內(nèi)部會計(jì)控制制度淺議［J］.淮海工學(xué)院學(xué)院（社會科學(xué)版），2009，（1）：79-81.

Exploration of the Current Situation and Optimization of Internal Control Environment in Private Colleges

XU Shao-ding，LIU Wen-long
（Accounting Department，Hefei College of Finance ＆ Economics，Hefei 230601，China）

Private colleges have gone through 20years’glorious history，but there are some problems nowadays，for example，the shortages of students，financial difficulties and etc.How to maintain the private colleges’vitality，optimize the internal control environment and raise the internal control level is undoubtedly an important booster.This article focused on the current situation of internal control environment，proposed six measures to optimize the internal control environment.

internal environment；internal control environment；private college

G64

A

1009-9735（2012）03-0062-03

2012-03-28

許紹定（1965-），男，安徽肥西人，講師，碩士，研究方向：會計(jì)學(xué)；劉文龍（1989-），男，安徽舒城人，研究方向：審計(jì)學(xué)。