李勁松

(北京鐵路局工程管理所，北京100860)

淺談鐵路局更新改造工程管理*

李勁松

(北京鐵路局工程管理所，北京100860)

隨著鐵路系統(tǒng)大規(guī)?；窘ㄔO(shè)的開展，規(guī)范建設(shè)管理的意識也越來越強。更新改造工程是工程建設(shè)項目的重要組成部分，各部門也同時加強了對更新改造工程的管理。在鐵路局更新改造工程管理過程中，對遇到的某些問題進行了分析和探討，供大家參考。

鐵路;更新改造;工程;管理

在我國，工程建設(shè)項目主要包括基本建設(shè)項目和更新改造項目。更新改造項目是指對企業(yè)、事業(yè)單位原有設(shè)施進行技術(shù)改造或固定資產(chǎn)更新的輔助性生產(chǎn)項目和生活福利設(shè)施項目。對于鐵路系統(tǒng)來說，更新改造項目對于既有鐵路挖潛增效，強化基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，保障生產(chǎn)運輸安全有著至關(guān)重要的意義和作用。在鐵路建設(shè)大發(fā)展的前提下，建設(shè)管理由粗放型向精細型過渡，由傳統(tǒng)管理向科學(xué)管理過渡，強調(diào)依法合規(guī)建設(shè)，加強和規(guī)范更新改造工程管理亦是必然。和基本建設(shè)工程不同，更新改造工程有其自身特點，在管理方面相對缺乏完備、具體的管理制度，致使在規(guī)范管理的過程中會遇到更多的問題。更新改造工程一般投資規(guī)模較小，絕大部分以鐵路局作為管理的主體，局屬基層單位為負責(zé)實施的主體。本文對鐵路局在規(guī)范更新改造工程管理過程中遇到的問題進行了簡要的分析和探討。

一、規(guī)范更新改造工程管理的意義

更新改造工程投資規(guī)模相對較小，工期短，見效快，對于鐵路系統(tǒng)技術(shù)改造或裝備更新有著極為重要的現(xiàn)實意義，同時對于改善職工生產(chǎn)、生活條件也有很重要的社會意義。

鐵路系統(tǒng)多年的機構(gòu)調(diào)整，尤其是撤銷分局以后，更新改造工程管理的有關(guān)辦法沒有及時得到完善，管理方式方法相對較為粗放，與當(dāng)前的要求已不相適應(yīng)，規(guī)范更新改造工程管理已勢在必行。在鐵路局更新改造工程管理的過程中，規(guī)范管理兩個重要的方面一是建設(shè)程序，即按程序?qū)嵤└赂脑祉椖?，二是加強資金的監(jiān)管，更新改造資金有限，工程投資規(guī)模較小，在資金使用的管理方面容易忽視。

二、鐵路局更新改造工程的特點

1．投資規(guī)模較小，且項目投資規(guī)模相差懸殊。納入路局更新改造計劃中的項目，十幾萬至數(shù)千萬不等。

2．涉及工程類別多，不僅包括鐵路線上各專業(yè)設(shè)備改造、還涉及和運輸生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)、生活各方面的內(nèi)容。

3．建設(shè)工期短，因其投產(chǎn)后見效快，一般對工期要求比較高。

4．工程項目數(shù)量多，由于鐵路局下屬單位較多，每年需完成的更新改造工程的數(shù)量較多，可達數(shù)百項。

5．工程管理涉及部門多。建設(shè)單位眾多、工程參與配合單位較多。

上述特點體現(xiàn)了鐵路局更新改造工程管理的復(fù)雜性和規(guī)范管理的難度。

三、更新改造工程管理的問題及分析

鐵路局更新改造工程較多，多以基層站段作為建設(shè)單位，而基層站段的主要職能是運輸、生產(chǎn)管理，在工程項目管理上缺乏培訓(xùn)和相關(guān)經(jīng)驗，也必然存在一些問題。在更新改造工程的實施納入建設(shè)系統(tǒng)管理，推行建管分開的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我們在實踐中不斷探索。下面僅就工作中遇到的問題總結(jié)分析如下:

(一)規(guī)范前期工作至關(guān)重要

鐵路局層面的管理一般是計劃部門負責(zé)更新改造的前期工作管理，即立項決策和勘察設(shè)計階段的管理，建設(shè)管理部門負責(zé)工程實施和竣工驗收階段的管理。如果前期階段的管理不到位、不規(guī)范或者滯后于實施，將給實施階段的管理帶來諸多問題。前期工作的質(zhì)量對工程實施階段至關(guān)重要。前期工作不到位，如調(diào)研不充分、設(shè)計深度不足，設(shè)計審查不嚴(yán)等，將給工程建設(shè)實施帶來很多問題和難度。要搞好更新改造工程管理計劃部門和建設(shè)管理部門應(yīng)統(tǒng)一思想、步調(diào)一致，方能達到良好的管理效果。

(二)不按程序?qū)嵤┑膯栴}

程序是指工程項目實施過程中各項工作必須遵循的先后順序，體現(xiàn)在立項決策、勘察設(shè)計、工程實施、竣工驗等各個階段，各個階段內(nèi)又有相應(yīng)的具體程序。程序是依法合規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是工程安全、質(zhì)量有力的保障。更新改造工程因投資小、工期短、需求迫切等特點，存在程序意識不強的現(xiàn)象。在現(xiàn)實工作中，存在可行性研究或設(shè)計概(預(yù))算尚未批復(fù)、未簽訂施工合同即行開工的現(xiàn)象，存在變更設(shè)計先實施后審批的現(xiàn)象，這些都是違反程序的做法。一方面有工期緊、相關(guān)批復(fù)工作滯后的原因，一方面是程序意識不強的原因。另外，還存在由于應(yīng)急等特殊情況導(dǎo)致部分項目無法按程序?qū)嵤┑膯栴}，可行性研究、設(shè)計審查等相關(guān)批復(fù)無法及時下達，致使項目的招投標(biāo)等建設(shè)管理程序難于實施，項目管理和過程控制難度加大。

更新改造工程管理程序與工作實際不適應(yīng)也是程序執(zhí)行難的原因之一?；窘ㄔO(shè)的程序在更新改造工程方面并不完全適用，鑒于鐵路局管理的更新改造工程的特點，要制定與之相適應(yīng)的管理程序，可行才能做到可控。

(三)招投標(biāo)的法制意識須強化

各相關(guān)管理部門須共同強化招投標(biāo)的法制意識，更新改造項目涉及范圍廣、部門多，一些單位招投標(biāo)法制意識不強，易發(fā)生應(yīng)招標(biāo)的項目未履行招標(biāo)程序的情況。長期以來，鐵路更新改造工程項目自建、自用、自管的情況較多，應(yīng)急性質(zhì)的工程較多，具體哪些項目必須履行公開招標(biāo)程序，應(yīng)按照國家有關(guān)法律法規(guī)進行確定。2012年2月1日起，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》開始施行。在招投標(biāo)方面，鐵路局相關(guān)管理部門應(yīng)對相關(guān)法律、法規(guī)進行深入研究，依法確定必須招標(biāo)項目的范圍。只有明確了招標(biāo)項目的范圍才能落實好招標(biāo)工作，同時應(yīng)制定工程采用非招標(biāo)方式的審批程序，嚴(yán)格落實審批制度。

(四)工程監(jiān)理制度落實不到位

更新改造工程如何落實監(jiān)理制度，這需要我們根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)結(jié)合鐵路更新改造項目實際情況制定具體辦法?；鶎訂挝粚ΡO(jiān)理制度重視不夠，聘請監(jiān)理的意識不強。概算內(nèi)有監(jiān)理費用，往往挪作他用或不用。鐵路更新改造工程投資規(guī)模從十幾萬元到數(shù)千萬元不等，從實際執(zhí)行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都實行監(jiān)理制落實難度很大，尤其是投資較少、相對簡單的項目。項目投資少，按相關(guān)取費標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)的監(jiān)理費用低，達不到監(jiān)理公司的利潤收益，監(jiān)理公司不予監(jiān)理的現(xiàn)象也較多。按照2001年1月建設(shè)部頒布的《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，項目總投資3000萬元以上及學(xué)校、影劇院、體育場館項目屬必須實行監(jiān)理的項目之列。鐵路局更新改造工程可按照有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身實際制定實行監(jiān)理制的有關(guān)規(guī)定。

(五)合同管理不規(guī)范

合同管理存在的主要問題是:一，拆分合同，規(guī)避上級審批程序;二，合同相對方資質(zhì)審查不嚴(yán)，實施的項目超出相對方資質(zhì)范圍;三，先行實施后補合同;四，三是部分合同條款不完備，如施工合同無具體工程量，無質(zhì)保金約定等。發(fā)生上述問題的主要原因是長期以來的粗放管理導(dǎo)致對合同管理重視程度不夠，相關(guān)管理人員業(yè)務(wù)水平不高。在合同管理方面，應(yīng)推行合同范本，在很大程度上可以減少合同糾紛和風(fēng)險。

(六)概預(yù)算管理不到位

更新改造項目管理方式一直較為粗放，在資金使用方面體現(xiàn)在一些基層單位缺乏按概(預(yù))算批復(fù)管理與使用資金的意識。尤其對于投資規(guī)模相對較小的項目，各章節(jié)費用不清，往往存在通過一份施工合同支出全部投資的現(xiàn)象，如將建設(shè)單位管理費、監(jiān)理費等甲方費用簽入施工合同。同時還存在不按合同約定扣留質(zhì)保金等問題。要做到合理使用資金，必須樹立按概預(yù)算管理與使用資金的意識，?？顚Ｓ?，杜絕違規(guī)挪用、擠占資金。

四、規(guī)范更新改造工程管理的措施

鐵路局更新改造工程管理方面存在的問題既有鐵路局層面的原因，也有基層站段的原因。基層站段作為更新改造工程的建設(shè)單位比較普遍，存在問題也較多。如果由專門的工程項目管理機構(gòu)去實施鐵路局全部的更新改造工程，一是對既有設(shè)備管理單位的協(xié)調(diào)難度大，更主要的是會影響更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程較多的鐵路局。結(jié)合目前實際情況，要規(guī)范工程管理應(yīng)從以下幾個方面著手:

(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依

基本建設(shè)工程，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，從國家到鐵道部有比較完善和全面的管理依據(jù)可循。更新改造工程在管理方面的法規(guī)、制度相對缺乏，而且各個行業(yè)各有其特點，完全按照基本建設(shè)的有關(guān)規(guī)定去管理更新改造項目在很多方面不適應(yīng)實際工作。這就需要鐵路局的管理部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章進行深入的專題研究，在依法合規(guī)的前提下，制定適合鐵路局工作實際的管理制定。更新改造工程管理有其自身特點，有別于基本建設(shè)工程，在制定更新改造工程有關(guān)管理辦法和制度時，應(yīng)充分考慮更新改造工程的特點，管理方面的規(guī)范要和實施效率統(tǒng)籌兼顧。在管理程序、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、驗工計價、竣工驗收等方面應(yīng)結(jié)合實際情況制定切實可行的管理辦法。

(二)規(guī)范更新改造工程建設(shè)程序，嚴(yán)格按程序?qū)嵤?/h3>

程序也就是工程實施的順序、步驟，包括前期階段、實施階段和竣工驗收階段。規(guī)范程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不適應(yīng)實際工作，其執(zhí)行的效果也不會理想。鑒于鐵路局更新改造工程的特點，可按照工程規(guī)模和性質(zhì)分類制定管理程序。明確各個階段的步驟、審批程序，做到環(huán)環(huán)相扣，上一環(huán)節(jié)未結(jié)束不得進入下一環(huán)節(jié)，做到有序?qū)嵤?。對于?yīng)急性質(zhì)的工程應(yīng)有相關(guān)的管理程序。

(三)做好工程前期工作

一是規(guī)范前期工作管理程序，可行性研究、設(shè)計審查等環(huán)節(jié)不缺失，相關(guān)批復(fù)手續(xù)齊全;二是深入細致開展前期工作，避免出現(xiàn)調(diào)研不充分，設(shè)計深度不足等問題，為工程實施階段和驗收階段創(chuàng)造良好的條件。建管分開并不是簡單意義上的前期階段和實施階段管理職能的分開?！敖ā敝饕㈨棝Q策、勘察設(shè)計、工程實施和竣工驗收四個階段;“管”應(yīng)該是四個階段的全面管理，不僅僅是實施階段，包括立項決策和勘察設(shè)計，即前期階段的管理。前期工作不規(guī)范、不到位，將給工程實施帶來諸多問題。另外，前期工作中應(yīng)研究工程后期運營管理模式等問題，包括明確接管使用單位。實際工作中存在接管使用單位不明確、運營管理模式不明確就開工建設(shè)的情況，給竣工驗收和交接工作帶來很大難度。

(四)加強規(guī)范更新改造工程管理的宣傳，樹立依法合規(guī)建設(shè)的意識

鐵路部門的更新改造工程管理是一個系統(tǒng)工程，從前期立項到竣工驗收，需要各個層面各個部門的有機聯(lián)動，各個管理部門和實施單位都必須樹立依法合規(guī)建設(shè)的意識，才能有效落實相關(guān)管理制度。

(五)加強對相關(guān)管理人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)

多年粗放管理模式下形成的習(xí)慣做法，需要通過加強專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)來進行規(guī)范。尤其是基層站段，以運輸、生產(chǎn)管理職能為主，在更新改造工程建設(shè)方面缺乏專業(yè)管理知識，而且也需要其內(nèi)部計劃、合同、工程、財務(wù)等各管理部門之間形成良好的協(xié)作機制。

［1］姜云樓．項目管理在鐵路更新改造工程中的應(yīng)用［EB/OL］．中國工程咨詢網(wǎng)．

［2］譚慧銘．牽引供電工程概預(yù)算［M］．北京:中國鐵道出版社，2009．

2012－03－15

李勁松(1978－)，男，北京人，工程師。