黃佩麗

(鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校治安系，河南鄭州450053)

治安傳喚是指在治安案件查處中要求違反治安管理行為人在指定的時(shí)間到達(dá)指定的地點(diǎn)接受詢(xún)問(wèn)調(diào)查的一種公安行政法律措施［1］。

公安機(jī)關(guān)在調(diào)查違反治安管理案件中經(jīng)常使用治安傳喚，可以說(shuō)治安傳喚是一種逢案必備的措施，即受理案件——治安傳喚——詢(xún)問(wèn)查證——告知處罰——處罰決定。但在執(zhí)法辦案中，一方面，治安傳喚與刑事傳喚有諸多相似之處，易導(dǎo)致使用上的混亂;另一方面，治安傳喚面臨著法定傳喚方式相對(duì)成本高，且難以達(dá)到執(zhí)行目的的困境，是否能將現(xiàn)代化的通信工具引進(jìn)治安傳喚，也是值得探討的新思路;再者，在一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，基層民警對(duì)治安傳喚的對(duì)象、地點(diǎn)和目的等具體問(wèn)題存在一些模糊的認(rèn)識(shí)。在本文中，筆者將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析，提出一些拙見(jiàn)。

一、治安傳喚與刑事傳喚的區(qū)別

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《治安管理處罰法》)第82條規(guī)定:“需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在詢(xún)問(wèn)筆錄中注明。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚?！?/p>

治安傳喚不是一種調(diào)查措施。治安傳喚和詢(xún)問(wèn)查證是兩個(gè)不同的階段，詢(xún)問(wèn)查證才是調(diào)查措施，治安傳喚只是保證詢(xún)問(wèn)查證的一種行政法律措施，它起不到調(diào)查的作用。

《刑事訴訟法》第92條第1款規(guī)定:“對(duì)于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以傳喚到犯罪嫌疑人所在市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)或者到他的住所進(jìn)行訊問(wèn)，但是應(yīng)當(dāng)出示人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的證明文件?！笨梢?jiàn)，刑事傳喚也是一種保障訊問(wèn)的措施，究其性質(zhì)也只是公安機(jī)關(guān)針對(duì)特定的犯罪嫌疑人書(shū)面通知，告訴犯罪嫌疑人訊問(wèn)是合法的，是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的。由此可見(jiàn)，治安傳喚和刑事傳喚確有諸多的相似之處，所以，經(jīng)常引起基層民警理解和運(yùn)用上的錯(cuò)誤。我們可以通過(guò)以下幾個(gè)方面的梳理，將治安傳喚和刑事傳喚更好地區(qū)分開(kāi)來(lái)。

(一)適用目的不同

治安傳喚的目的是為了對(duì)違反治安管理行為人進(jìn)行調(diào)查，而調(diào)查措施有詢(xún)問(wèn)、檢查、鑒定、扣押等。刑事傳喚的目的僅僅是訊問(wèn)犯罪嫌疑人，雖然刑事傳喚與訊問(wèn)二者之間也是手段和目的的關(guān)系，刑事傳喚是手段，訊問(wèn)是目的，但刑事傳喚的目的具有唯一性，即實(shí)施了刑事傳喚必須且只能進(jìn)行訊問(wèn)。

(二)適用對(duì)象不同

治安傳喚適用的對(duì)象是違反治安管理行為人，可以是現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，也可以是通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人。刑事傳喚適用的對(duì)象僅指通過(guò)偵查后發(fā)現(xiàn)的不需逮捕和拘留的犯罪嫌疑人。

(三)審批機(jī)關(guān)不同

治安傳喚中傳喚證傳喚只需公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這里所說(shuō)的辦案部門(mén)相當(dāng)于公安派出所一級(jí)。而口頭傳喚和強(qiáng)制傳喚則無(wú)需審批，辦案民警只要發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為人符合口頭傳喚、強(qiáng)制傳喚的條件就可以傳喚。刑事傳喚則必須經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不能采取口頭傳喚后補(bǔ)辦刑事傳喚通知書(shū)的方式進(jìn)行刑事傳喚。

(四)強(qiáng)制效力不同

治安傳喚具有強(qiáng)制力，而刑事傳喚不具有強(qiáng)制力。刑事傳喚的對(duì)象是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，也就是社會(huì)危險(xiǎn)性較小的犯罪嫌疑人，可見(jiàn)這些人一般情況下都能夠隨傳隨到，自覺(jué)配合偵查的人。如果碰到?jīng)]有正當(dāng)理由不到案的犯罪嫌疑人，辦案民警也不能采取強(qiáng)制傳喚，只能經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后采用拘傳等強(qiáng)制措施。

(五)持續(xù)時(shí)間不同

《治安管理處罰法》對(duì)治安傳喚沒(méi)有規(guī)定其特殊的時(shí)間，所以治安傳喚只是一種即時(shí)性的措施，違反治安管理行為人一到案，治安傳喚的措施就結(jié)束。但是《治安管理處罰法》規(guī)定了對(duì)違反治安管理行為人傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢(xún)問(wèn)查證，詢(xún)問(wèn)查證的時(shí)間不能超過(guò)8個(gè)小時(shí)，對(duì)情況復(fù)雜，依照《治安管理處罰法》規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢(xún)問(wèn)查證時(shí)間不能超過(guò)24個(gè)小時(shí)?！缎淌略V訟法》第92條第2款規(guī)定刑事傳喚持續(xù)的時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)12小時(shí)。

(六)告知、通知不同

依照《治安管理處罰法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將治安傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚的違反治安管理行為人，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)將傳喚的原因和處所通知被傳喚的違反治安管理行為人家屬。而刑事傳喚則無(wú)需將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚的犯罪嫌疑人，也無(wú)需將傳喚的原因和處所通知被傳喚的犯罪嫌疑人家屬。

二、現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)治安傳喚面臨的問(wèn)題

雖然《治安管理處罰法》對(duì)治安傳喚的規(guī)定是明確的，但是，對(duì)傳喚的具體實(shí)施及適用方式，公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)在實(shí)際工作中卻面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

(一)人口流動(dòng)的頻繁性影響傳喚的實(shí)施

從新中國(guó)建國(guó)初期至今，我國(guó)的流動(dòng)人口狀況發(fā)生了重大變化，其根源于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)現(xiàn)有的流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.21億，且上述流動(dòng)人口仍繼續(xù)處于流動(dòng)狀態(tài)中，流動(dòng)人口形成的動(dòng)態(tài)社會(huì)給政府的社會(huì)公共管理服務(wù)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)，也給整個(gè)社會(huì)秩序的控制帶來(lái)空前的壓力。在這種情況下，傳統(tǒng)的傳喚必然存在無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。對(duì)于流動(dòng)人口，如果通過(guò)傳喚證傳喚，由于其居無(wú)定所，成功送達(dá)本人的可能性降低，即使能夠成功送達(dá)本人，也可能會(huì)出現(xiàn)違法嫌疑人逃跑的問(wèn)題，而一旦逃跑，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，一起普通的治安案件如果要得到最終的處理，其辦案成本將很高。

(二)現(xiàn)代通信技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)傳喚的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代通信技術(shù)的廣泛運(yùn)用使人與人之間的交流溝通方式多樣化，不同的交流方式有不同的效果。一個(gè)電話、一條信息、一個(gè)電子郵件或者網(wǎng)絡(luò)聊天也會(huì)達(dá)到相應(yīng)的溝通交流效果。公安機(jī)關(guān)依然絕對(duì)地固守傳統(tǒng)的書(shū)面?zhèn)鲉镜姆绞斤@然是不合時(shí)宜的。這些法定的傳喚方式成本都比現(xiàn)代通信技術(shù)高達(dá)幾十倍甚至上百倍［2］。

三、將現(xiàn)代化通信技術(shù)應(yīng)用于治安傳喚的構(gòu)想

對(duì)于成本低、快捷的現(xiàn)代通信方式能否成為治安傳喚的一種，可以從以下幾個(gè)方面加以分析。

(一)法律的可行性分析

“任何法律都是為回應(yīng)其所在社會(huì)的需要，而不是為了邁向某個(gè)特定的方向”［3］。雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定除了書(shū)面?zhèn)鲉?、口頭傳喚和強(qiáng)制傳喚之外的其他傳喚方式，但這并不意味著采用其他傳喚方式就完全沒(méi)有可行性。通過(guò)現(xiàn)代化的通信技術(shù)進(jìn)行治安傳喚是最快捷、成本最低的傳喚方式。所以，應(yīng)該適時(shí)地對(duì)有關(guān)送達(dá)的規(guī)定做進(jìn)一步修改和補(bǔ)充，或者通過(guò)行政解釋的方法適當(dāng)?shù)胤潘蓪?duì)送達(dá)的某些要求［4］。從法律的角度看，添加和補(bǔ)充運(yùn)用電話等通信工具進(jìn)行治安傳喚是可以行得通的。

(二)技術(shù)的可行性分析

從現(xiàn)代的技術(shù)層面來(lái)看，利用現(xiàn)代的通信工具——手機(jī)或固定電話實(shí)現(xiàn)傳喚功能是可行的。截至2011年7月，中國(guó)移動(dòng)用戶達(dá)到9.3億，聯(lián)通電話用戶2.6億，另外，手機(jī)實(shí)名制也在逐步落實(shí)，這些都在技術(shù)和制度上給電話傳喚提供了基礎(chǔ)的保障。首先，從目前的通信器材來(lái)看，保證被傳喚人的來(lái)電顯示是不成問(wèn)題的，即明確傳喚的主體是公安機(jī)關(guān)。其次，傳喚時(shí)，被傳喚人接聽(tīng)了電話，可以錄音，這種錄音則可以作為傳喚成功的法定證據(jù)。同時(shí)，我們還必須考慮到一些問(wèn)題，比如在被傳喚人根本不接電話或者無(wú)法接聽(tīng)電話時(shí)，還是要考慮傳統(tǒng)的書(shū)面?zhèn)鲉镜姆绞健?/p>

四、治安傳喚的適用

針對(duì)部分基層民警，特別是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的民警，在辦理治安案件運(yùn)用治安傳喚時(shí)可能會(huì)對(duì)一些具體問(wèn)題產(chǎn)生較為模糊的理解，需明確如下。

(一)治安傳喚的對(duì)象是違反治安管理行為人

《治安管理處罰法》第82條規(guī)定傳喚的對(duì)象是違反治安管理行為人。那么公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)能否傳喚被侵害人、證人呢?《治安管理處罰法》第85條明確規(guī)定:“人民警察詢(xún)問(wèn)被侵害人或其他證人，可以到其所在的單位或者住處進(jìn)行;必要時(shí)，也可以通知其到公安機(jī)關(guān)提供證言?！边@里僅是用“通知”二字，辦案部門(mén)當(dāng)然不能超越法律去傳喚被侵害人、證人。因此治安傳喚的對(duì)象只能是違反治安管理行為人，決不能適用于被侵害人和證人。

(二)對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚

治安傳喚是公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)通知違反治安管理行為人到案接受調(diào)查的措施。在實(shí)際辦案中，并不是所有的違反治安管理行為人都能配合辦案部門(mén)傳喚，有的被傳喚人沒(méi)有特殊原因未能按照辦案部門(mén)限定的時(shí)間到指定的地點(diǎn)接受調(diào)查，還有的被傳喚人采取躲避、逃跑等方法故意拒絕接受調(diào)查。故《治安管理處罰法》規(guī)定對(duì)上述兩種被傳喚人可以采取強(qiáng)制的方法進(jìn)行傳喚，必要時(shí)還可以根據(jù)人民警察使用警械條例的規(guī)定使用警械。所以，辦案民警在傳喚違反治安管理行為人前必須考慮到被傳喚人能否自覺(jué)配合，做好強(qiáng)制傳喚的準(zhǔn)備，否則就會(huì)延誤戰(zhàn)機(jī)，造成被傳喚人逃跑。

(三)治安傳喚的目的是調(diào)查

治安傳喚的目的在于確保辦案部門(mén)能夠順利對(duì)違反治安管理行為人進(jìn)行調(diào)查。二者之間是手段和目的的關(guān)系，傳喚是手段，調(diào)查是目的，實(shí)施了傳喚就要對(duì)被傳喚人進(jìn)行調(diào)查，不進(jìn)行調(diào)查的傳喚是隨意傳喚，是侵犯人權(quán)的措施，是違法的。同時(shí)《治安管理處罰法》對(duì)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢(xún)問(wèn)查證及詢(xún)問(wèn)查證的期限均作了規(guī)定。在詢(xún)問(wèn)查證期限內(nèi)，能做出行政拘留決定的，由作出決定的公安機(jī)關(guān)將違反治安管理行為人送拘留所執(zhí)行，否則就應(yīng)該立即放人。不能隨意延長(zhǎng)詢(xún)問(wèn)查證時(shí)間，更不能搞變相拘禁。

(四)治安傳喚的處所應(yīng)該在被傳喚人所在市、縣的指定地點(diǎn)

《治安管理處罰法》沒(méi)有對(duì)傳喚的處所做規(guī)定，但從保護(hù)被傳喚人的合法權(quán)益和有利于辦案民警對(duì)傳喚后詢(xún)問(wèn)查證的角度看，傳喚的處所應(yīng)該被理解為被傳喚人所在的市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)?！八诘氖?、縣”即指違反治安管理行為人在被傳喚時(shí)所居住、暫住或身處的市、縣。“指定地點(diǎn)”即指辦案部門(mén)所指定的詢(xún)問(wèn)查證地點(diǎn)，可以是公安機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所，也可以是公安機(jī)關(guān)以外的地方?？傊?，選擇傳喚處所應(yīng)盡可能少影響到被傳喚人正常工作和生活秩序。

(五)治安傳喚應(yīng)該在受理違反治安管理案件之后進(jìn)行

受理違反治安管理案件是開(kāi)展調(diào)查的標(biāo)志，初查是受案前的審查，認(rèn)為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行調(diào)查。現(xiàn)在初查已在公安機(jī)關(guān)中被廣泛運(yùn)用，一般認(rèn)為初查可以采取詢(xún)問(wèn)知情人等一般性的方法，不能采取對(duì)人身自由有限制的措施。治安傳喚作為一種直接針對(duì)違反治安管理行為人使用的具有約束性的保障調(diào)查的措施，應(yīng)該在受理違反治安管理案件后使用。只有這樣，才能保護(hù)被傳喚人的合法權(quán)利，防止隨意傳喚。

［1］岳光輝.治安管理處罰法適用教程［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005.

［2］王銀勝.解決送達(dá)難的有益探索朝陽(yáng)錄音電話傳喚當(dāng)事人［EB/OL］.http://www.court.gov.cn/news/bulletin/region，2011－11－10.

［3］蘇力.制度是如何形成的［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

［4］余凌云.公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定若干問(wèn)題研究［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007.