方金玲

（銅陵職業(yè)技術(shù)學院，安徽 銅陵 244000）

一、農(nóng)民也有再就業(yè)問題

不少人認為農(nóng)民有承包土地，當然不存在再就業(yè)問題。其實，這是一種誤解。就業(yè)，是指從事一定社會勞動并取得勞動報酬和經(jīng)營收入的經(jīng)濟活動。失業(yè)，是指有就業(yè)意愿和能力的人得不到就業(yè)機會或就業(yè)后又喪失了勞動機會的社現(xiàn)象。再就業(yè)，是指失業(yè)后重新獲得就業(yè)機會。如果農(nóng)民存在失業(yè)現(xiàn)象，那么就一定無法回避再就業(yè)問題。據(jù)有關(guān)專家分析預測，到2010年我國還要新增1 億人口，農(nóng)村勞動力相應增加，而土地對勞動力本來有限的“吞吐能力”越來越小。更為嚴重的是我國耕地后備資源也相當不足，現(xiàn)有宜農(nóng)荒地5億畝，其中可開墾為耕地的只有1.7億畝①。如果這種耕地銳減、人口劇增的勢頭得不到遏制，可以預計，50年以后我國人均耕地將降到0.6畝。由于人口仍在繼續(xù)增加，這種人地矛盾將不斷塑造出土地資源壓迫人口、農(nóng)村勞動力大量剩余的格局，這就是所謂的絕對過剩，即指農(nóng)村勞動力供給總數(shù)相對所經(jīng)營的土地資源及其追加的勞動量而言的過剩，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在總體上絕對排斥的勞動力。農(nóng)村不僅存在勞動力的絕對過剩，而且還有相對過剩。所謂相對過剩，是指由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的徘徊萎縮之勢以及追加勞動量不足、季節(jié)性變化、勞動力素質(zhì)低下等原因而使一些本來需用的勞動力被排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，這是一種暫時而相對的過剩。有些農(nóng)民甚至處于完全失業(yè)狀態(tài)。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊2006年1月4日接受記者采訪時說，上世紀90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民?，F(xiàn)在累計的失地農(nóng)民可能已達4000萬—5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%。②再就業(yè)和失業(yè)是一對相關(guān)聯(lián)的概念，只要有失業(yè)問題，就必然有再就業(yè)問題。農(nóng)民進城務工便是農(nóng)民再就業(yè)的一個十分重要的主要渠道。

二、農(nóng)民再就業(yè)存在嚴重的法律缺位

農(nóng)民再就業(yè)涉及國民經(jīng)濟各個行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中農(nóng)民工已占從業(yè)人員半數(shù)以上。但實現(xiàn)再就業(yè)的農(nóng)民面臨的問題仍然十分突出。主要是：工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業(yè)病和工傷事故多；培訓就業(yè)、子女上學、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟、政治、文化權(quán)益得不到有效保障。這些問題引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛。農(nóng)民再就業(yè)問題嚴重的原因很多，但主要是法律缺位。

1.沒有專門的法律。到目前為止，我國尚沒有一部專門解決農(nóng)民再就業(yè)的法律。有些法律雖然涉及到一點點農(nóng)民再就業(yè)的問題也是不公平的。例如社會保障，有人研究發(fā)現(xiàn)，到城市再就業(yè)的農(nóng)民只有很小部分有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障。③中國目前尚無一部綜合性社會保障法律?，F(xiàn)行的社會保障制度主要由分項目的單行條例組成，以行政性立法為主，很多是經(jīng)濟體制改革中出現(xiàn)問題時的應急產(chǎn)物，不能從根本上解決問題。它們大多以國務院及各部委發(fā)布的“條例”、“決定”、“通知”、“辦法”、“規(guī)定”、“復函”、“意見”等形式出現(xiàn)，更有甚者，在條例、通知、辦法、規(guī)定前又常常貫以“暫行”“試行”字樣，其法律的權(quán)威和穩(wěn)定性無法保證。我國社會保障尚不能實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，進城再就業(yè)農(nóng)民的社會保障僅僅是社會保障的子項目，難以實現(xiàn)全國性立法。

2.沒有專門的行政法規(guī)。我國不僅沒有一部專門解決農(nóng)民再就業(yè)的法律，而且以前也沒有專門解決農(nóng)民再就業(yè)的行政法規(guī)，直到2006年元月農(nóng)歷新春前夕，才在溫總理主持下召開國務院常務會議，原則通過《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，還僅僅是“意見”，而不是“決定”。這個意見對農(nóng)民在中國工業(yè)化、城市化進程中的作用作了高度評價，稱“農(nóng)民工是中國工業(yè)化、城市化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，他們?yōu)槌鞘蟹睒s、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設做出了重大貢獻?！边@是中央政府迄今對農(nóng)民工社會地位和作用所作的最高評價。而且，中央政府專門就農(nóng)民工的社會地位和待遇單獨出臺《意見》則屬前無先例之舉。但這畢竟只是意見，其對農(nóng)民再就業(yè)的保護的力度可能還不夠強，而且僅限于“農(nóng)民工”，還不能囊括整個“農(nóng)民再就業(yè)”。

3.寄望于國家領導人的過問的人治效應。農(nóng)民在再就業(yè)過程中出現(xiàn)的許多問題，往往寄望于國家領導人的過問，其實這是寄望于人治。農(nóng)民在自己的問題得不到解決時便頻繁上訪，上訪后在領導的過問下某一個或某一些農(nóng)民的問題得到解決，但對整個農(nóng)民再就業(yè)問題并沒有得到解決，在這種誰上訪、誰找到領導誰的問題就容易得到解決的效應下，上訪找領導的人越來越多，而領導也越疲于奔命，忙于應付，更沒有時間和精力去研究和制定這方面的法律法規(guī)，以至于往往是個別問題得到解決而整體問題卻未得到解決。

三、加強農(nóng)民再就業(yè)的法律保護

1.加強農(nóng)民再就業(yè)的立法工作。中國要從源頭上徹底解決農(nóng)民再就業(yè)問題，根本的還是要靠制定和完善法律、法規(guī)制度。因此，我們必須加強農(nóng)民再就業(yè)的立法工作。必須要對現(xiàn)有的就業(yè)體制、社會保障、戶籍管理、教育培訓等多個方面的法律、法規(guī)和政策進行調(diào)整。取消對農(nóng)村勞動力再就業(yè)的不合理限制，推動城鄉(xiāng)勞動力市場逐步一體化；改革征地制度，真正區(qū)分不同類型的土地征用，縮小征地范圍，允許農(nóng)民的集體土地在符合國家土地總體利用規(guī)劃的情況下，平等地進入市場流轉(zhuǎn)。由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程應是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利的交易過程。要盡快制定土地征用的專門法律法規(guī)，增強對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的法律保護。要建立社會保障制度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保險?，F(xiàn)在不是錢的問題，土地增值收益那么高，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來，完全可以解決這一問題。同時還要加大地方性法規(guī)的立法力度。我國《立法法》第六十三條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行?！币虼耍弦?guī)定的各地人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本地區(qū)情況制定地方性法律法規(guī)。如，制定建立企業(yè)欠薪報告或欠薪預警制度的具體辦法，將企業(yè)支付農(nóng)民工工資情況作為評價企業(yè)勞動保障誠信等級的主要依據(jù)之一，配合建設行政主管部門建立建筑施工企業(yè)和從業(yè)人員失信懲戒機制，對少數(shù)嚴重或惡意拖欠農(nóng)民工工資的建筑施工企業(yè)，采取了清出當?shù)亟ㄖ袌龅拇胧?。制定相關(guān)的配套法律、法規(guī)，使工商行政管理部門在工商登記、企業(yè)年檢等方面對用人單位拖欠工資的行為進行有效的制約，對長期拖欠農(nóng)民工資的用人單位，可以暫緩企業(yè)年檢直至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在施工企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)年檢時，將是否拖欠農(nóng)民工工資作為年檢條件之一。進一步完善勞動合同制度和勞動保護制度。全面推行勞動合同制度建設，印制適用于農(nóng)民工的勞動合同示范文本，指導推動用人單位制定本單位勞動合同管理制度；在勞動保護制度方面，用人單位應制定本單位勞動保護制度，建立勞動保護用品發(fā)放臺賬和勞動保護設備管理臺賬，明確勞保資金來源，引導用人單位加大對勞動保護和預防事故的投入。

2.加強執(zhí)法工作。從法律的角度講，農(nóng)民再就業(yè)的權(quán)益保障問題不僅是一個立法問題，更是一個執(zhí)法問題，是法律在執(zhí)行中的失靈問題?！秳趧臃ā返膱?zhí)行不力是導致農(nóng)民再就業(yè)權(quán)益問題不斷升級的重要因素。各級政府相關(guān)執(zhí)法部門尤其是勞動監(jiān)察執(zhí)法部門應認真反思自己的工作失職問題，要堅決對形形色色的“行政不作為”說不。各級勞動監(jiān)察執(zhí)法部門應克服“行政不作為”的惰性，切實履行自身的執(zhí)法職責，嚴格執(zhí)行《勞動法》有關(guān)保障勞動者合法權(quán)益的規(guī)定，將保障進城務工人員權(quán)益的工作真正落到實處，真正兌現(xiàn)法律的承諾，讓《勞動法》真正成為捍衛(wèi)包括進城務工人員在內(nèi)的所有勞動者合法權(quán)益的“法寶”。農(nóng)民再就業(yè)權(quán)益保護的法律援助機制在當前“強資本、弱勞工”的市場格局下，政府應站在弱者一方進行干預。同時還要做好對農(nóng)民工的法律服務和法律援助工作。要把農(nóng)民工列為法律援助的重點對象。對農(nóng)民工申請法律援助，要簡化程序，快速辦理。對申請支付勞動報酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經(jīng)濟困難條件。有關(guān)行政機關(guān)和行業(yè)協(xié)會應引導法律服務機構(gòu)和從業(yè)人員積極參與涉及農(nóng)民工的訴訟活動、非訴訟協(xié)調(diào)及調(diào)解活動。鼓勵和支持律師和相關(guān)法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工委托，并對經(jīng)濟確有困難而又達不到法律援助條件的農(nóng)民工適當減少或免除律師費。政府要根據(jù)實際情況安排一定的法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費支持。④

3.提高法律意識。法律意識是人們關(guān)于法的各種現(xiàn)象的感知、情緒和意志的總和，是人們對于各種社會現(xiàn)象，包括生產(chǎn)與生活以及由此發(fā)生的各種社會交往現(xiàn)象，從法律的角度感覺、認知、評價并且用以支配行為方式的意識，是人們將自己置身于法律世界、法律生活和法律秩序中的自覺性。但是，目前我國大多數(shù)社會成員法律意識淡薄，甚至有“法盲”充斥的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為法律知識的欠缺、法律情感的低迷、法律意志的脆弱、法律態(tài)度的扭曲、法律思維方式的感性化、法律意識形態(tài)的畸化等方面。經(jīng)過十多年的全民普法教育，我國廣大民眾的法律意識已有不同程度的提高，但是，與一些發(fā)達國家相比，還是存在著一些明顯的不足和問題，集中表現(xiàn)為程序意識、規(guī)則意識的缺失。

總之，要以科學的態(tài)度對待農(nóng)民再就業(yè)，切實解決好農(nóng)民再就業(yè)的法律保護問題。否則，必將影響整個和諧社會的構(gòu)建。

注：

①《如何解決失地農(nóng)民問題？尊重農(nóng)民的土地權(quán)益很重要———訪國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊》,載《人民日報》2005 年12 月9 日第16 版。

②《人民日報》2005 年12 月9 日第16 版。

③羅遐，《農(nóng)民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調(diào)查》，中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003。

④《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。