胡尤升，岑鳳花，胡海龍

（廣西師范學院 經(jīng)濟管理學院，廣西 南寧 530001）

全面質量管理在食品安全監(jiān)管中的運用探析
——以廣西南寧市為例

胡尤升，岑鳳花，胡海龍

（廣西師范學院 經(jīng)濟管理學院，廣西 南寧 530001）

食品安全對經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展非常重要。南寧市作為中國——東盟貿易區(qū)的中心城市，其食品安全關系到國家的對外形象和外商擴大再投資的信心。缺乏常態(tài)化監(jiān)管、監(jiān)管方式分段不分類、監(jiān)管部門及人員的利益尋租已構成南寧市食品安全監(jiān)管中的主要問題，以全面質量管理理論為分析工具，南寧市食品安全監(jiān)管工作的提升涉及明確顧客導向、鼓勵全員參加和強調全過程監(jiān)管三個方面。

食品安全監(jiān)管；全面質量管理；南寧市

政以民為本，民以食為天，食以安為先。改革開放30年來建立的中國特色社會主義市場經(jīng)濟模式，有效地解決了人民的溫飽問題。然而，三聚氰胺奶粉、地溝油、瘦肉精、牛肉膏、染色饅頭等食品安全事件，一次次考驗著消費者的心理承受力。2011年5月4日，中國社會科學院社會學研究所和社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布了《2011年中國社會心態(tài)研究報告》，對北京、上海、廣州三市市民的調查結果顯示，房地產開發(fā)和中介、食品安全、藥品行業(yè)的嚴重程度得分分別為71.0分、65.4分、64.0分，均屬“嚴重”范圍，凸顯了民眾對房產、食品、藥品行業(yè)的信任危機。廣西首府南寧市作為中國——東盟自由貿易區(qū)的中心地和前沿地區(qū)，要保持經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，發(fā)揮增長極的作用，并帶動泛北部灣經(jīng)濟帶的經(jīng)濟社會發(fā)展，應做好食品安全衛(wèi)生工作，讓各方貿易伙伴都能安心地來廣西投資，促進區(qū)域價值的提升。

一、全面質量管理的涵義

20世紀70年代，西方國家興起的新公共管理運動，掀起了一股向私人管理學習的熱潮，嘗試運用市場競爭機制、流程再造、精益生產、目標管理等手段來提升政府的服務能力，以實現(xiàn)公共部門在社會服務中的高績效，滿足民眾需求，追求高滿意度[1]。全面質量管理就是其中之一。

全面質量管理（Total Quality Management），簡稱TQM，起源于美國，在日本的企業(yè)管理實踐中取得了豐碩的成果。美國聯(lián)邦質量協(xié)會對其的定義是：“全面質量管理是一個綜合性、戰(zhàn)略性的管理系統(tǒng)，它通過全員參與和對組織全過程及資源使用的持續(xù)改造以達到顧客滿意。”[2]310針對人們注意力僅集中在產品和服務質量兩個方面的狀況，美國通用電氣公司前總裁費根堡姆在《全面質量管理》一書中提出，全面質量管理是為了能在最經(jīng)濟的水平上并考慮到充分滿足用戶要求的條件下進行市場研究、設計、生產和服務，以企業(yè)內各部門的研制質量、維持質量和提高質量的活動構成為一種有效的體系[3]。

(一) 顧客導向。顧客導向是企業(yè)根據(jù)顧客的需要組織生產、提供服務，以優(yōu)質、高效的產品和服務贏得客戶的一種企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略[4]187。就是要在企業(yè)內部樹立以顧客為中心、為顧客服務的思想，使產品質量和服務質量盡可能地滿足顧客的要求，產品和服務質量的好壞最終以顧客的滿意度為標準。

(二) 質量第一。TQM 中的質量是廣義的，不僅包括產品質量，也包括工序質量、工作質量；不僅包括服務質量，也包括人員培訓質量。通過改進產品和服務以外相關的各項工作、各個環(huán)節(jié)的質量，有利于達到降低成本、及時提供產品和服務，以便更好地滿足顧客多方面的要求[5]。

(三) 全員參與。提高產品和服務質量需要依靠全體人員的共同努力，費根堡姆認為，質量檢驗的負擔不僅是落在檢驗人員的身上，而且也落在同對零件和產品質量負有責任的人員身上（如設計工程師、銷售計劃人員、經(jīng)理、技師、裝配工人、供應商以及維修工程師等）。同時，顧客對產品和服務的需求實際上也參與整個提高產品和服務質量的過程。因此，TQM主張全員包括企業(yè)內的員工和企業(yè)外的顧客[4]187。

二、南寧市食品安全監(jiān)管工作存在的問題

食品安全在經(jīng)濟社會發(fā)展中至關重要。雖然南寧市衛(wèi)生局、農業(yè)局、水產畜牧局、工商局、食品藥品監(jiān)督管理局、商務局、質量技術監(jiān)督局等部門在南寧市食品安全協(xié)調委員會的綜合協(xié)調下，做出了一些成績，但也存在不容忽視的問題。

(一) 缺乏常態(tài)化監(jiān)管

食品安全標準是食品安全監(jiān)管的技術支撐和依據(jù)，現(xiàn)階段，各監(jiān)管部門可以依據(jù)的有國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準、衛(wèi)生標準和質量標準等，然而多則不治，標準數(shù)量多導致某些條款的交叉無效益，不但增加了檢測人員的工作負荷，也增加了食品在不同標準間出現(xiàn)對立結果的概率。同時新標準總是滯后于新問題，如食源性疾病、農（獸）藥殘留超標、違禁使用添加劑等[6]?！赌蠈幨惺称钒踩D工作實施方案》中強調要保持整頓工作的高壓態(tài)勢，也劃定了各部門的職責范圍，但食品安全監(jiān)管標準的不細致使得地方監(jiān)管部門缺乏常態(tài)化的監(jiān)管。在食品安全宣傳日、3·15世界消費者權益日、5·20世界計量日等活動中，能看到監(jiān)管部門走上街頭介紹食品安全信息，但在這些節(jié)日之外的日常生活中，卻很難見到食品安全監(jiān)管人員經(jīng)常性的深入田間地頭、百貨超市、農貿市場等進行貼近百姓生活的監(jiān)管，一些不法商家可能借此空檔調換貨架上的商品，以假亂真、以次充好，侵害消費者的利益，也給監(jiān)管工作留下漏洞。另外，監(jiān)管工作的相關信息發(fā)布不及時，內容更新慢。

(二) 監(jiān)管方式分段不分類

依照《中華人民共和國食品安全法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)全區(qū)食品安全整頓工作實施方案的通知》，結合南寧市實際和創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市要求，南寧市政府制定了《南寧市食品安全整頓工作實施方案》，規(guī)定打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑工作屬于市衛(wèi)生局，農產品質量安全中種植業(yè)歸市農業(yè)局負責，養(yǎng)殖業(yè)歸市水產畜牧獸醫(yī)局負責，食品生產環(huán)節(jié)和進出口食品安全歸市質量技術監(jiān)督局負責，食品流通環(huán)節(jié)歸市工商行政管理局負責，餐飲消費環(huán)節(jié)和保障食品質量安全歸市食品藥品監(jiān)督管理局負責，家畜屠宰環(huán)節(jié)歸市商務局負責。

這是一種分段監(jiān)管的方式。在此方式下，商品從生產、流通、加工、銷售到食用要經(jīng)過多個部門的監(jiān)管轄區(qū)，極易造成同一產品在不同部門間的信息對接失靈，影響食品安全的及時觀測。同時，在分段監(jiān)管過程中，由于各部門都有一套完整獨立的運作體制，兼之部門利益的存在導致的監(jiān)管碎片化，各監(jiān)管部門的職權難以協(xié)調，可能引發(fā)監(jiān)管職權的沖突，形成監(jiān)管真空。如分段監(jiān)管中職能不明引發(fā)的推諉扯皮導致了沈陽的毒豆芽橫行市場多年。

(三) 某些監(jiān)管人員利益尋租

人的社會性決定了監(jiān)管人員不可能在真空中存在，他們的利益訴求取決于已經(jīng)得到了什么，還缺少什么。雖然改革開放創(chuàng)造了豐富的物質供給，但與此同時的房價、油價等生活成本的提高，也使得監(jiān)管人員傾斜為“經(jīng)濟人”，以獲取實在的經(jīng)濟利益為工作滿足。當某些監(jiān)管人員以“經(jīng)濟人”的身份存在時，金錢就成為他們如何具體監(jiān)管食品安全的標準。一方面某些監(jiān)管人員愿意接受受檢廠商和銷售商的賄賂，對受檢產品的質量問題睜一只眼閉一只眼；另一方面某些監(jiān)管部門的領導與生產廠商和銷售商存在利益共享的情況，基層監(jiān)管人員出于“自我保護”的心態(tài)，也不會認真落實食品安全監(jiān)管工作。

三、提升南寧市食品安全監(jiān)管工作的建議

南寧市十二五規(guī)劃綱要中，要求加快發(fā)展具有地方特色的農產品加工業(yè)，爭取2015年食品產業(yè)產值達到 1100億元以上，這需要食品安全監(jiān)管部門重拳出擊。實現(xiàn)食品監(jiān)管的全面質量管理，就是要求南寧市各食品監(jiān)管部門要以監(jiān)管工作的質量為中心，以組織內外人員的共同參與為基礎，達到市民對食品安全監(jiān)管工作的滿意。

(一) 明確顧客導向，樹立食品安全服務質量觀

在食品安全監(jiān)管工作中，引進“顧客導向”的思想，視食品監(jiān)管的服務對象為“顧客”，監(jiān)管部門不再是高高在上、“自我服務”的管理機構，監(jiān)管人員應該是負責任的“企業(yè)管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的納稅人和享受監(jiān)管部門服務的“顧客”。

“顧客導向”要求科學合理地確定誰是“顧客”。在TQM中，“顧客”已不再單純是行政法中的“相對人”的范疇了，它包括組織外部的顧客（南寧市民）和組織內部的顧客（監(jiān)管人員），即每一個與組織產品和服務打交道的人。從操作上講，就是將“顧客”這一理念根植在監(jiān)管部門的人員心中，一方面，食品安全監(jiān)管部門可以采取問卷調查、走訪現(xiàn)場、熱線電話、電子信箱、行政辦事責任日等形式，與組織外部的顧客進行良好的溝通和合作，積極觀察、了解他們的要求和期望。另一方面，監(jiān)管部門可通過內部訪談的形式，與組織內顧客進行工作經(jīng)驗教訓的交流，匯總食品安全監(jiān)管中所遇到的各種問題，查漏補缺，好的方式要宣傳，錯誤的地方要改正。

(二) 鼓勵全員參加，實現(xiàn)多元共同治理

食品安全監(jiān)管中全面質量管理的有效運行，需要監(jiān)管部門內外所有人的參與，包括監(jiān)管部門內部成員的參與和社會公眾的參與。一方面要放松管制，充分授權員工。由于基層監(jiān)管人員直接同外界環(huán)境打交道，所以他們對問題更為熟悉，能迅速判斷問題癥結所在并提出新思路、新方法，因此，監(jiān)管部門應充分授權下級部門和人員，使其能夠創(chuàng)造性地為社會公眾提供服務。同時，監(jiān)管部門可以通過放松某些管制，如下放審批權、簡化辦事程序等，減少某些人員的利益尋租和侵害顧客的機會。另一方面，保證食品安全監(jiān)管的透明化，開創(chuàng)多種途徑擴大公眾的參與。南寧市各監(jiān)管部門在市食品安全協(xié)調委員會的統(tǒng)一部署下，可分批次到車站、社區(qū)、學校、農貿市場等地方開展食品安全知識宣傳，并對產品銷售方開展食品安全政策講解；舉辦食品監(jiān)管政策聽證會，聽取市民代表意見；食品監(jiān)管措施必須向社會公布，接受社會監(jiān)督，杜絕暗箱操作；幫助成立社會監(jiān)督性組織，派專人聯(lián)系，以物質獎勵的形式擴大公眾舉報假冒產品的積極性；對食品安全監(jiān)管的信息和結果如各類食品的衛(wèi)生狀況、合格率等要及時公布；尤其當發(fā)生重大食品安全事故時，監(jiān)管部門必須及時、準確地將真實情況公諸于世，使市民提前做好準備，避免小道消息惑亂人心。

通過多種渠道鼓勵全員參與食品安全監(jiān)管，充分發(fā)揮食品從業(yè)者與食品行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)管、消費者自我保護和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，改變食品安全監(jiān)管部門獨立支撐的局面，從重內部控制到內外聯(lián)動，形成監(jiān)管部門與社會公眾共同治理。

(三) 建立監(jiān)管全面質量管理體系，強調全過程監(jiān)管

質量管理體系包括靜態(tài)的結構要素（如監(jiān)管機構、職責、權限、資源、工作程序和標準等）和動態(tài)的運作要素（如開發(fā)、設計、業(yè)績分析和改進等）。南寧市食品安全監(jiān)管部門建立全面質量管理體系，一要統(tǒng)一食品安全標準，并根據(jù)市場、社會的需求科學設計監(jiān)管機構和人員構成，編制職位說明書并合理分配權力與義務；二要采取PDCA循環(huán)①，P代表計劃，D代表實施，C代表檢查，A代表處理。即各監(jiān)管部門遵照食品安全協(xié)調委員會的計劃去實施，檢查結果，總結經(jīng)驗教訓，改進不足，把本次循環(huán)沒有解決的問題提出來，轉到下次的PDCA循環(huán)中去解決。

食品在其種植、養(yǎng)殖、加工、儲存、運輸、銷售、餐飲等環(huán)節(jié)，都有可能由于生產技術缺陷、操作不規(guī)范、外部環(huán)境的污染和分段監(jiān)管的漏洞等原因而導致安全問題。因此，可以借鑒國際組織和發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，引入“食物鏈”的概念，試行分類監(jiān)管，對食品安全實行“從農田到餐桌”的全過程監(jiān)管。在減少機構重復設置的前提下，市食品安全協(xié)調委員會組織實施各監(jiān)管部門負責某一種類食品的全過程監(jiān)管工作，即某一類食品從種子制造、施肥、農藥、生產（含添加劑）、包裝、儲存、運輸銷售、餐飲等環(huán)節(jié)實行全過程監(jiān)管，從粗放型到集約型，減少運動式檢查整治，推行“時空化”巡檢和“流程布防”。并將各部門內具體負責抽檢的機構剝離出來，組建大抽檢部，歸入委員會的直接領導，職位與各監(jiān)管部門平行，可減少在食品安全監(jiān)管中的部門利益尋租。

注釋：

① PDCA循環(huán)又叫戴明環(huán)，是美國質量管理專家戴明博士首先提出的，它是全面質量管理所應遵循的科學程序。全面質量管理活動的全部過程，就是質量計劃的制訂和組織實現(xiàn)的過程，這個過程就是按照PDCA循環(huán)，不停頓地周而復始地運轉的。

[1] 盧瓊瑩．論全面質量管理在公共部門中的應用[J]．行政論壇，2003(3)．

[2] 張成福，黨秀云．公共管理學[M]．北京：中國人民大學出版社，2001．

[3] 李元靜．全面質量管理在高校教學管理中的運用[D]．成都：西南交通大學，2005．

[4] 陳振明，等．政府工具導論[M]．北京：北京大學出版社，2009．

[5] 包國憲，孫加獻．政府績效評價中的“顧客導向”探析[J]．中國行政管理，2006(4)．

[6] 田韌．當前食品安全監(jiān)管存在的問題與對策[J]．中國藥品監(jiān)管，2004(4)．

F203

A

1006-5261(2012)03-0076-03

2011-12-13

廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目（2010106031204M21）

胡尤升（1986―），男，河南駐馬店人，碩士研究生。

〔責任編輯 劉小兵〕