紀澤民

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京100191）

社會管理作為政府職能的重要組成部分，是政府通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務進行規(guī)范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護和健全社會內外部環(huán)境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協(xié)調發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。社會性規(guī)制則是政府為控制負外部性和可能影響人身安全健康的風險而采取的行動和設計的措施。當前，加強和創(chuàng)新社會管理已經成為各級黨委和政府工作的重要內容。本文擬從社會性規(guī)制的角度，對創(chuàng)新社會管理問題進行初步研究。

一、政府社會性規(guī)制及其對社會管理的作用

規(guī)制是指政府機構為彌補市場失靈，依據一定的法規(guī)對企業(yè)行為進行的干預，一般包括經濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制。社會性規(guī)制，也稱“社會管制”，日本經濟學家植草益指出：“社會性規(guī)制是以確保國民生命安全、防止災害、防止公害和保護環(huán)境為目的的規(guī)制?！币话阏J為，社會性規(guī)制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生，保護環(huán)境，防止災害為目的，對物品、服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。這種經濟學上的定義是將社會性規(guī)制作為對經濟活動負面影響的控制和補救措施而存在的。如果從公共行政的角度來界定，社會性規(guī)制是指政府為實現(xiàn)經濟社會正常運行，維護社會利益，對相關主體的活動或行為進行的微觀制約，其關注點是社會公益問題。

（一）社會性規(guī)制的理論基礎

1.外部性問題

外部性問題是指一定的經濟行為對外部的影響，造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益相偏離的現(xiàn)象，包括正外部性和負外部性。負外部性是指一種經濟行為造成的消極影響。外部性使市場失靈，需要政府進行管制。

2.信息不對稱問題

信息不完全或信息不對稱可能會引起逆向選擇和道德風險問題，這兩種后果都會嚴重影響公平交易，造成市場的低效率。因此，政府應對存在信息不對稱的行業(yè)進行管制。

3.公共性物品

公共性物品是指社會公眾可以共享的產品、服務或資源，具有消費的非競爭性、效用的不可分割性和受益的非排他性。公共物品的這些特性導致市場配置失靈，公共物品的供給便成為政府的重要職能領域。

4.非價值性物品

所謂非價值性物品是指因為社會道德倫理規(guī)范的原因，不能由競爭性市場機制進行資源配置的物品，典型例子就是毒品和武器。這種非價值性物品會給社會帶來嚴重的危害，因而需要政府進行規(guī)制。

（二）社會性規(guī)制的作用

盡管各國對社會性規(guī)制內涵的認識基本趨同，但對社會性規(guī)制的具體范圍的認識卻不盡相同。社會性規(guī)制的研究先驅植草益依據日本的實踐，提出社會性規(guī)制范圍包括：確保健康和衛(wèi)生；確保安全；防止公害、保護環(huán)境；確保教育、文化、福利。美國社會性規(guī)制的范圍相對比較狹窄，主要包括健康、安全和環(huán)境保護。我國學者以立法和執(zhí)法的內容為標準，將社會性規(guī)制對象分為以下幾個方面：一是對健康衛(wèi)生方面的規(guī)制，包括對食品衛(wèi)生、廣告管理、藥品管理、醫(yī)療機構管理、醫(yī)療事故管理、傳染病預防、檢疫、麻藥、毒品、水道、廢棄物的處理及清掃等方面的立法和行政規(guī)制辦法。二是對環(huán)境污染的規(guī)制，控制大氣、固體、液體等污染排放物，保護環(huán)境。三是在安全方面的規(guī)制，包括防止勞動災害和疾病、保護消費者權益、產品質量及標準化、確保交通安全、礦山安全、勞動安全及消防立法和行政規(guī)制辦法。四是公益性活動的規(guī)制，主要指在教育、文化、福利等方面的立法和行政規(guī)制。社會性規(guī)制所指向的主要是公共安全、衛(wèi)生、環(huán)保、福利等問題，這些是經濟社會轉型期會遇到的社會焦點問題，以及不完善的市場機制不能有效解決的外部性問題和信息不對稱問題，這些都會造成市場失靈和社會福利受損的后果。

自20世紀70年代以來，各國政府規(guī)制的基本趨勢是經濟性規(guī)制逐步放松而社會性規(guī)制日趨加強，這種趨勢也凸顯了社會性規(guī)制在現(xiàn)代社會生活中有著不可替代的作用。概括來講，社會性規(guī)制的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.社會性規(guī)制是一種重要的公共性物品

社會性規(guī)制是一種典型的、需要由政府供給的公共性物品。社會性規(guī)制作為政府向社會輸出的一種規(guī)則、制度、政策或模式，能夠規(guī)范社會主體活動、維持社會秩序、促進社會協(xié)調發(fā)展，從而滿足社會成員的共同需要，實現(xiàn)公共利益。

2.社會性規(guī)制是政府履行社會管理職能的重要方式

社會性規(guī)制是政府進行社會微觀管理和控制的重要形式和手段，是社會管理不可或缺的子系統(tǒng)。運用社會性規(guī)制來規(guī)范和管理社會主體行為，進而引導社會事務的發(fā)展方向，調整社會的利益關系，化解社會矛盾，維護社會公共利益、社會秩序和社會穩(wěn)定，是政府進行社會管理、構建和諧社會的重要方式。

3.社會性規(guī)制是推進法治政府建設的重要環(huán)節(jié)

作為重要的政府管理方式，社會性規(guī)制對推動法治政府建設具有重要意義。社會性規(guī)制對法制的建立和完善提出了更高和更迫切的要求，有力地推動立法工作的開展；社會性規(guī)制具有標準性和可預測性等特點，可以在很大程度上排除管理的主觀性和隨意性，一方面有利于形成依法行政的內部約束力，另一方面也有利于加強公眾對政府執(zhí)法活動的監(jiān)督，形成依法行政的外部壓力。

二、社會性規(guī)制工具及我國社會性規(guī)制存在的主要問題

政府在社會性規(guī)制過程中，選擇何種政策工具能否有效達成既定目標具有重要影響。一般而言，可供選擇和使用的主要社會性規(guī)制工具包括：一是稅收和補貼。稅收和補貼是政府矯正外部效應進行社會性規(guī)制的最常用的政策工具。稅收是針對外部經濟的情形，用稅收彌補私人成本和社會成本之間的不一致性。比較常見的是征收環(huán)境污染稅，這已成為各國政府最普遍采用的控制環(huán)境污染的經濟政策措施。補貼則是政府對外部經濟行為主體給予的優(yōu)惠和鼓勵。例如，教育、醫(yī)療、各類公共設施等是對社會有外部正效應的公共物品，由于其生產規(guī)模比較大，成本一般也高于收益，政府一般應向這些領域提供補貼，促使外部經濟內部化，以增加對社會具有外部正效應的產品和服務的實際供給量。二是排污權交易。排污權交易是指在保證特定區(qū)域的環(huán)境質量的前提下，確定污染權數(shù)量，并可分割為一定標準的單位，在市場上公開標價出售一定數(shù)量的污染權。排污權交易可以有效地挖掘企業(yè)的降污能力，很多國家已經廣泛采取這種措施來治理污染。三是禁止特定行為。即通過法規(guī)直接禁止那些被社會公認有可能引起危害和不良后果的社會行為。四是營業(yè)活動限制。即通過批準、認可制度對提供公共性物品和準公共性物品、非價值性物品有關的事業(yè)者及有可能因外部經濟而產生損害的事業(yè)者進行營業(yè)活動的限制。五是執(zhí)業(yè)資格制度。即國家對于從事與健康、安全、環(huán)境聯(lián)系密切的單位和個人，為了確保消費者利益，而要對其專門知識、經驗、技能等進行認定、證明，并發(fā)給執(zhí)業(yè)資格證明的制度。六是標準認證和檢查制度。即政府從確保產品的安全性、機械設備的安全運轉和操作的目的出發(fā)，對其結構、強度、性能等方面定出安全標準。七是收費補償制度。即對有可能引起火災、環(huán)境損害以及利用自然資源的經濟行為征收定額費用和資源補償費。八是信息公開制度。主要是指規(guī)制機構要求其向消費者盡量詳細地公開與其所提供產品或服務有關的業(yè)務信息；或按照法律規(guī)定，消費者有權向賣方索取自己應該知道的有關產品和服務的信息。

正如戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所言：今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段［1］。從對政府在社會性規(guī)制過程中可供選擇和使用的主要社會性規(guī)制工具的分析來看，當前我國社會性規(guī)制存在的主要問題包括以下幾方面。

（1）總體而言，社會性規(guī)制力度不夠，社會性規(guī)制職能缺乏合理定位，政府在履行社會性規(guī)制職能時還存在一定的缺位情況，即面對市場經濟的發(fā)展帶來的一系列新的社會性問題，社會性規(guī)制的步伐沒有跟上，未能充分發(fā)揮應有的作用。

（2）社會性規(guī)制立法不完善。改革開放以來，我國政府相繼頒布了一系列針對健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領域的社會性規(guī)制法律，已初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產、環(huán)境保護、災害防治、文化教育等各個方面內容的政府社會性規(guī)制法律體系。但無論是與市場經濟發(fā)達國家相比，還是從政府社會性規(guī)制職能的現(xiàn)實需要上看，我國政府社會性規(guī)制的法律體系仍不完善，與社會性規(guī)制的廣泛性、深入性不相適應。另外，有關部門在處理和解決社會性規(guī)制所涉及到的公共衛(wèi)生、安全等問題時，更多的是采取臨時性、應急性的措施，忽視了社會性規(guī)制的法律、法規(guī)建設，因此，有關措施往往缺乏持續(xù)性，也無法起到預防和警示的作用。

（3）目前對社會性規(guī)制的實踐和研究主要存在于勞動安全、環(huán)境保護和食品安全等具體行業(yè)，各具體領域的研究尚未得到有效的整合，無法統(tǒng)一歸結到社會性規(guī)制的理論體系中，這既不利于社會性規(guī)制整體模式的建構，也不利于對規(guī)制過程中的政府行為進行全面規(guī)范。

三、加強社會性規(guī)制是創(chuàng)新社會管理的重要手段

社會問題的出現(xiàn)是不以人的意志為轉移的，是社會發(fā)展與社會治理不同步導致的一種客觀存在。正如胡錦濤總書記2011年初在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話所說：“我國社會管理領域存在的問題，是社會發(fā)展水平和階段性特征的集中體現(xiàn)?！蹦壳爸袊鐣尸F(xiàn)出的“階段性特征”引發(fā)的社會管理問題包括：社會結構發(fā)生變化，階層群體沖突增加；社會狀態(tài)更加活躍，開放性、流動性問題增多；社會訴求不斷提升，維權意識更加強烈；轉型社會價值真空，社會失范引發(fā)風險等等。作為政府職能之一的社會管理，就是國家通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務進行規(guī)范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護和健全社會內外部環(huán)境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協(xié)調發(fā)展。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

社會管理創(chuàng)新，是在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

創(chuàng)新社會管理，包括創(chuàng)新管理內容，厘清管理領域，強化社會公共事務的管理，有效調處社會矛盾，維護各方各類群體的正當權益等方面的工作。從進行社會規(guī)制的角度來考量，加強和創(chuàng)新社會管理的主要內容可歸納為如下幾個方面。

1.合理設置規(guī)制目標

與其他規(guī)制手段一樣，社會性規(guī)制也存在一定的負面因素：一是規(guī)制方法。在社會性規(guī)制中，政府一般是通過命令和控制來直接配置資源，這也導致了社會性規(guī)制極易嚴重干預被管制企業(yè)的運行，乃至影響到企業(yè)的微觀管理。二是規(guī)制成本。實踐中，社會性規(guī)制往往是以具有貨幣價值的產品為代價（成本），來增加不具有貨幣價值的產品（收益）。比如法律強行要求更清潔的空氣和更安全的工作環(huán)境，必然會提高企業(yè)活動的私人成本，或降低生產率的增長速度。除了這些可計算的經濟損益之外，社會性規(guī)制更大的成本來自對企業(yè)自由意志和行為的限制，來自對一般競爭的依法限制。除了被規(guī)制方遵守規(guī)制政策需要付出成本外，政府制定規(guī)制政策需要成本，規(guī)制機構為了監(jiān)督被規(guī)制方是否遵守規(guī)制也需要相應調查成本。因此，在設置規(guī)制目標時必須權衡各種關系，政府規(guī)制的目標并不僅僅是盡可能地降低某一種風險的發(fā)生概率，同時還需要衡量規(guī)制過程中的資源配置效率，在資源有限的前提下，盡可能地達到政府規(guī)制的意圖。

2.實現(xiàn)社會資源合理有效配置

根據我國現(xiàn)階段的特點和部門分工，可以把社會管理部門原則上分為兩大類，第一類負責社會公平，主要手段是提供社會公共服務和公共物品，包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等；第二類負責社會安全和社會穩(wěn)定，主要手段是行政和司法，包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等。當然，二者的分工不是絕對的，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政部門的社區(qū)建設和民間組織，一方面承擔社會公共服務職能，另一方面又承擔社會安全與穩(wěn)定任務。社會公平與社會穩(wěn)定也不是截然分開的，二者互為因果，如果社會公平問題處理不好，社會差距拉大到一定程度，就可能引發(fā)社會動亂。而社會穩(wěn)定又可以為社會公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。因此，必須妥善處理好兩類部門的關系，推進機制和體制創(chuàng)新，保證社會公共服務資源的合理配置。同時，也要處理好兩類系統(tǒng)內部各個部門之間的關系，保證社會目標的有效實現(xiàn)。

3.完善相關制度“規(guī)制”規(guī)制者

由于社會性規(guī)制對象的范圍極為廣泛，因此，在政策手段的選擇和執(zhí)行領域，很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。我國社會性規(guī)制實踐中所暴露出來的一些問題說明，必須通過制度創(chuàng)新和完善，以有效地“規(guī)制”規(guī)制者。一是健全行政程序制度。完善的行政程序可以在相對方權利、稀缺社會資源以及規(guī)制權之間取得平衡，保證政府規(guī)制機構在進行社會性規(guī)制時將公共利益置于優(yōu)先地位。完整、科學的規(guī)制程序制度，必須針對規(guī)制機構的特殊性，為規(guī)制權的形式設置統(tǒng)一的、剛性的準則，以有效地控制政府規(guī)制機構的尋租行為，減少政府規(guī)制中的腐敗現(xiàn)象。二是完善信息公開制度。規(guī)制信息公開，既是政府社會性規(guī)制的準則，也是被規(guī)制企業(yè)和個人了解政府規(guī)制方向、監(jiān)督政府行為并據此維護自身利益的基本路徑。進一步完善規(guī)制信息公開制度，使政府規(guī)制在陽光下運行，可以有效改變政府規(guī)制權力運行的方式，使政府規(guī)制機構的職權、辦事程序、辦事結果、期限、監(jiān)督方式等均為民所知，從而最大限度地抑制政府規(guī)制過程中的行政機會主義，避免暗箱操作和腐敗問題，增進社會成員對政府規(guī)制的信任。

4.健全政府社會性規(guī)制的法律體系

政府社會性規(guī)制職能的實施必須以法律、法規(guī)為基礎，法律體系的健全與否直接決定了政府社會性規(guī)制職能的有效運行。一是應及時清理現(xiàn)行法規(guī)中不合時宜的條款，及時修訂已有的法律規(guī)范，使社會性規(guī)制的目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機構的權限符合現(xiàn)實發(fā)展需要。二是針對我國現(xiàn)時的社會性規(guī)制仍存在的“空白區(qū)”，尤其是社會性規(guī)制領域中的一些行業(yè)基本法，應加快立法進程，抓緊制定一些現(xiàn)實急需的專門法。三是建構系統(tǒng)的法規(guī)群體。在一些重要的社會性規(guī)制領域，應當以基本法律法規(guī)為基礎，形成完整、系統(tǒng)的法規(guī)群體，以更好地實現(xiàn)社會性規(guī)制的目的。逐步健全政府社會性規(guī)制的法規(guī)群體，可以為政府加強社會性規(guī)制奠定良好的基礎。

四、當前我國社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

社會管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，本質上是一種公共政策的創(chuàng)新。但現(xiàn)代社會中的公眾具有動態(tài)性的結構，公眾利益是具有多層性、多元化的特征，要制定實施公共政策，就必須對公眾的構成加以具體分析，對公眾的利益加以具體的區(qū)分。［2］因此，社會管理創(chuàng)新依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環(huán)境，更依賴于相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。

當前，我國正處在政府規(guī)制的改革與轉型期，政府規(guī)制理論，尤其是社會性規(guī)制理論將會對社會管理工作產生深遠影響。政府規(guī)制研究是一種問題導向的政策分析理論，需要整合多學科資源，運用多種法律手段、法律機制。同時，社會性規(guī)制理論廣泛應用于諸如環(huán)境標準、燃油稅、排污權交易、社會保障基金等領域，越來越多的新問題將納入社會管理工作的范疇，同時也將促使社會管理工作與公共決策發(fā)生更密切的聯(lián)系。筆者認為，當前加強和創(chuàng)新社會管理應做好以下工作。

（1）正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關系，明確各方主體在社會管理中的定位。作為公共行政治理的第一個和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各類型的組織和機構。［3］強調黨和政府在社會建設中的中心位置，強調政府公共財政的更多投入，同時要健全和完善社會自治、自律和自我發(fā)展的新機制，充分發(fā)揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監(jiān)督制約作用。

（2）建構和實施以權利為導向的社會政策體系，尊重和保障社會組織和個人的權利和自由，加強社會服務體制建設，提升社會管理和服務水平，消除社會排斥，推動社會融合。

（3）健全社會風險評估機制和應急管理體系建設，提高應對各種風險的能力，并形成維護社會長期穩(wěn)定和有效處理社會公共危機事件的社會穩(wěn)定機制。在群體性事件等危機處理中，要善于做到“情緒疏導”和“情緒管理”，以貼近的感情疏導民情，化解危機，盡量避免機械、簡單地運用“物質滿足”或者“物質誘導”的方式。

（4）加強民生制度建設，確立以政府為主導、社會各方共同參與的民生社會管理發(fā)展新機制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府行政必須優(yōu)先實現(xiàn)的基本職能，也是需要社會和個人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔起直接提供各類服務的職責，又要善于借助其所掌握的權力、權威和信息、資源，調動社會各界的積極性，使其參與解決民生問題。

（5）增強全社會參與社會管理的活力，進一步完善社會管理的運行機制。建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制，倡導參與型行政理念，形成兼顧各方各類利益、維護全體人民的發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益相結合的可持續(xù)發(fā)展管理機制，努力實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著各個部門［M］.周敦仁，譯.上海：譯文出版社，2006：6.

［2］［美］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學出版社，2006：15.

［3］胡寧生.現(xiàn)代公共政策研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2000：149.