張傳春，竇正斌

（南京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)院，江蘇 南京 211106）

增量民主視角下的農(nóng)村基層民主走向

張傳春，竇正斌

（南京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)院，江蘇 南京 211106）

改革開放以來，中國政府和人民堅持從中國實際出發(fā)，在進(jìn)行經(jīng)濟體制改革的同時，大力推進(jìn)我國的民主政治建設(shè)。農(nóng)村基層民主建設(shè)是我國民主政治建設(shè)的重要突破口，農(nóng)村基層民主建設(shè)關(guān)系到我國的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及社會主義和諧社會的建設(shè)。本文以增量民主和改革理論為視角，指出我國農(nóng)村基層民主的未來發(fā)展趨勢是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并且深入分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的必要性及可行性，最后提出了理性構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案。

善治；基層民主；增量民主；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

我國社會正發(fā)生著翻天覆地的變化，社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展促進(jìn)了我國現(xiàn)實政治的進(jìn)步。現(xiàn)實政治的進(jìn)步又不斷地增強著人們的民主意識、權(quán)利意識和法治意識。“農(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！保?］因此，擴大基層民主必將成為大勢所趨且人心所向的潮流。農(nóng)村基層民主建設(shè)不是一蹴而就的，我國的基層民主建設(shè)應(yīng)當(dāng)走增量式發(fā)展之路。即進(jìn)一步完善我國的村民自治制度，并在此基礎(chǔ)上，把基層民主向前推進(jìn)，擴大公民參與，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

一、增量民主理論與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

（一）增量民主理論概述

自改革開放以來，中國正逐漸形成一種別具特色的政治模式。這種模式的最明顯的特征就是通過增量改革來逐步推進(jìn)我國的民主治理，擴大公民的政治權(quán)益，學(xué)者俞可平稱之為“增量民主”?！霸隽棵裰魇峭ㄟ^區(qū)別于漸進(jìn)民主來定義的，漸進(jìn)民主強調(diào)的是過程，增量民主強調(diào)的是目標(biāo)和后果；漸進(jìn)民主強調(diào)過程的漸進(jìn)性和緩慢性，而增量民主則在強調(diào)改革進(jìn)程平穩(wěn)性的同時，也強調(diào)必要時的突破性改革?！保?］

增量民主理論，它包含有以下四層含義：

1.正在進(jìn)行或準(zhǔn)備進(jìn)行的政治上的改革和民主方面的建設(shè)，必須要有充分的經(jīng)濟和政治基礎(chǔ)，必須要有足夠的“存量”，所謂存量，就是業(yè)已取得的政治民主上的成就和經(jīng)驗，改革開放以來，中國民主發(fā)展已經(jīng)積累了可觀的存量。

2.改革和民主建設(shè)，在原有的基礎(chǔ)上，必須要有新的突破，以創(chuàng)造新的增量，而新的增量將會擴大資源儲備，它是對“存量”的增加。

3.從過程上看，改革和發(fā)展是逐步推進(jìn)和緩慢的，它是一種突破但非突變；是演化但不是革命。

4.增量民主它有賴于公民政治興趣的提高，要大力鼓勵公民的政治參與。增量民主的實質(zhì)就是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加他們的政治利益。這不僅僅是指要符合法律，而且是要具有合法性。

增量民主理論不僅是用來分析現(xiàn)代化過程中的民主政治發(fā)展的一種理論，也是對中國民主政治發(fā)展的一種現(xiàn)實的描述。只要稍微觀察一下我國的政治現(xiàn)實，很容易就發(fā)現(xiàn)自新中國成立以來，尤其是進(jìn)行改革開放30多年來，我國的民主大大增加了而不是減少了。農(nóng)村基層民主的進(jìn)步有賴于擴大直接選舉和地方自治的范圍。

（二）增量民主理論下的基層民主走向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

作為農(nóng)村基層民主建設(shè)重要組成部分的村民自治制度，歷經(jīng)30多年，已經(jīng)積累了豐富的基層人民群眾自治經(jīng)驗。在我國鄉(xiāng)村社會，廣大人民群眾的豐富實踐經(jīng)驗是我國農(nóng)村基層民主建設(shè)和農(nóng)村基層民主改革的存量。經(jīng)過多年的民主意識、權(quán)利意識的洗禮以及多年的自治經(jīng)歷，農(nóng)民的民主意識不斷增強，政治參與的積極性不斷提高，農(nóng)民不僅關(guān)心村中的公共事務(wù)，而且開始關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民利益相關(guān)的事務(wù)。增量民主理論的內(nèi)涵就是要在原有存量的基礎(chǔ)上有新的突破，創(chuàng)造新的增量。因此，我國的基層民主增量改革應(yīng)當(dāng)在已有民主成果的條件下，通過循序漸進(jìn)的、穩(wěn)步的基層民主改革和實踐，力求使農(nóng)村基層民主出現(xiàn)新的突破，獲得新的發(fā)展。

筆者認(rèn)為這個在存量基礎(chǔ)上的突破和發(fā)展就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級實行地方自治，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。應(yīng)當(dāng)指出的是，此處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治屬于地方自治的一種。地方自治可以分為兩種：一種是相對于中央政府的地方自治，即在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由地方自主處理本地方的內(nèi)部事務(wù)，如國務(wù)院之下的各省、市、縣等各級地方政府。另一種是社會自治，即國家行政權(quán)力從地方退出，還權(quán)于社會，去行政化，由社會自行處理社會事務(wù)。在農(nóng)村基層地區(qū)則表現(xiàn)為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治的基礎(chǔ)上把民主和自治因素擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。本文中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治屬于后一種，它是在三十多年村民自治實踐的存量基礎(chǔ)上的深化和突破。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的必要性及可行性分析

（一）必要性分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨嚴(yán)重財政危機和負(fù)債黑洞。財是政的基礎(chǔ)，財政收入的多寡決定著政權(quán)的特性和能力。我國自1994年開始實施分稅制財政管理體制，分稅制實施過程中存在著收入向上集中、支出向下轉(zhuǎn)移的制度性缺陷。分稅制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入銳減。而且我國還存在鄉(xiāng)財縣管的現(xiàn)象，雪上加霜的是2001年開始的農(nóng)村稅費改革以及2006年實施的取消農(nóng)業(yè)稅政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了巨大的財政困境，負(fù)債累累。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)供養(yǎng)人員的膨脹，財政問題更加突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)困難，大大削弱了其提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的能力。因此，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可行的目標(biāo)應(yīng)該是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

2.社會主義制度和民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，民主是社會主義的本質(zhì)要求?！吧鐣髁x愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。”民主政治的核心問題就是人民的政治參與，人民的參與過程是實現(xiàn)民主的根本途徑。黨的十一屆六中全會就明確提出：“在基層政權(quán)和基層生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主?！敝苯用裰鞯膶嵸|(zhì)就是一地方的人民在一地方的范圍內(nèi)處理一地方公共事務(wù)的自我管理。而民主它所要達(dá)到的最終目標(biāo)就是人民的自我管理。民主的發(fā)展一定是指向自治，就是說公民掌握政治權(quán)力，民主與自治緊密相連。在村民自治的基礎(chǔ)上，農(nóng)村的基層民主要想深化就必然要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

3.合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式的缺陷日益暴露。對于“鄉(xiāng)政村治”治理模式面臨的治理危機，我國自2000年起大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革的浪潮，這一改革被視為醫(yī)治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制頑疾的靈丹妙藥。但是隨著改革實踐的深入，這一改革方略的缺陷和矛盾日益顯現(xiàn)。本來的目的是為了合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、裁汰冗員、提高效率、節(jié)約行政成本。但是，現(xiàn)實情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少了而行政機構(gòu)數(shù)量卻增加了。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超編富余人員的分流及安置問題矛盾也很突出，分流渠道和程序不夠公平合理，矛盾日益暴露出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中的無序建設(shè)，使得國有以及集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失和浪費。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能缺失，難以成為一級完備的政府。“一級完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對一致的政府，從廣義政府而言，應(yīng)包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能?！保?］但是自從國家政權(quán)下沉到縣級政權(quán)以下后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就一直未能成為一級完備的政府，現(xiàn)實的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多的職能被分離，但是其責(zé)任卻保留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不具備完備的政府功能，如“無相對獨立的決策和司法機構(gòu)，更沒有獨立的財政能力，因而也缺乏相應(yīng)的施政能力?！绷硗?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊分割”體制必然會拆分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，使得其淪為一級不完備的政府組織。由于難以有效地發(fā)揮整合鄉(xiāng)村社會的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名存實亡。

（二）可行性分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治具有悠久的歷史傳統(tǒng)?！爸袊且粋€農(nóng)業(yè)文明古國，傳統(tǒng)社會的政治特征表現(xiàn)為由保甲制度、宗族組織及士紳統(tǒng)治結(jié)合在一起的鄉(xiāng)村自治政治?！保?］古代中國的國家權(quán)力只延伸到縣一級，縣為最基層的行政區(qū)域，國家權(quán)力沒有直接滲透到鄉(xiāng)村社會，即“王權(quán)止于縣政；縣官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)。”國家不以直接的行政命令治理鄉(xiāng)村社會，政府一般不直接干預(yù)鄉(xiāng)村生活。而且，我國幅員遼闊，國家的統(tǒng)治范圍廣大，但是統(tǒng)治資源有限，國家權(quán)力不適宜延伸至鄉(xiāng)村社會。因此，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會一直處于自治狀態(tài)，這為我國實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了很好的歷史文化基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村基層民主實踐經(jīng)驗存量可觀。自1980年廣西宜州市合寨村村民為走出當(dāng)時的鄉(xiāng)村治理困境，率先成立基層群眾性自治組織村民委員會以來，我國政府不斷出臺的法律為村民自治提供了法律基礎(chǔ)，村一級實行了村民自治。按照有關(guān)農(nóng)村村民管理法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村村民委員會的事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預(yù)，原來作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸的村委會現(xiàn)在不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級單位，村委會依照相關(guān)法律實行村民自治。農(nóng)村基層民主已經(jīng)走過了三十多年，為進(jìn)一步推進(jìn)基民民主，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治提供了充分的存量基礎(chǔ)。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)在已有存量的基礎(chǔ)上有所突破，創(chuàng)造新的增量。

3.善治理念的推動。我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展為現(xiàn)實政治的進(jìn)步提供了源源不斷的動力，現(xiàn)實政治的進(jìn)步又不斷地增強著人們的民主意識、權(quán)力意識和法治意識。與此相適應(yīng)，政府的治理理念和價值取向也發(fā)生了重大的變化，正逐漸由統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)樯浦??！吧浦螌嶋H上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治是良好的治理、有效的治理，概括地說就是使公共利益最大化的社會管理過程。”［5］政府與公民互相合作，一同管理社會生活，這是善治的本質(zhì)，它追求的是政府與公民對社會的合作共治。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是在中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下的自治，且自治后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活動受到縣級政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。

4.我國正大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作電視電話會議于2010年10月11日在北京召開，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱強調(diào)：“要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革放到更加突出的位置，堅定不移地向前推進(jìn)?！边@為在農(nóng)村地區(qū)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治方案提供了一個良好的改革環(huán)境。過去也以不同的方式進(jìn)行過多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但是由于沒有從根本上進(jìn)行，因而出現(xiàn)了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)，改革效果成效不大，且耗費了大量的人力物力。而撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就可以走出就個怪圈，實現(xiàn)真正的精兵簡政，能夠從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，人員膨脹問題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的理性思考

（一）充分利用基層民主的現(xiàn)有存量

對于農(nóng)村基層的增量民主建設(shè)，很重要的一環(huán)就是要鞏固現(xiàn)有的成果，在原有存量的基礎(chǔ)上要有所突破?！耙Ｕ洗迕裾螀⑴c的渠道暢通并且高效，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；基層民主是一個合成的過程，包括選舉過程、代議過程、決策過程和問責(zé)制過程，但是長期以來基層民主實踐，更多注重選舉環(huán)節(jié)，而忽視其他環(huán)節(jié)?！保?］如：村民自治中的“自我管理”功能沒有充分得到發(fā)揮。公民“知情”也是只知道小事情，大事情則不知情。即使是直接選舉環(huán)節(jié)，比如選舉縣鄉(xiāng)人大代表，因其參與程度不高等原因使其功能也沒有充分地展現(xiàn)出來。地方人大代表的選舉的規(guī)范性和其履行職責(zé)情況不盡如人意，且由于民意機構(gòu)被政治化了，導(dǎo)致其未能正常地運行。因此，需要通過多種方式充分挖掘現(xiàn)有的基層民主存量。

（二）培育民主的社會基礎(chǔ)

只有具備一定的經(jīng)濟、文化和政治條件之后，民主才有可能實現(xiàn)。如果不從實際情況出發(fā)，而盲目地推行民主，則必定會給國家和社會造成巨大的損失?！懊裰骷仁乔f嚴(yán)的、神圣不可侵犯的抽象面；同時它又是具體的，民主不僅是公民的一種道德訴求，甚至是人們內(nèi)心的一種利益驅(qū)動。”［7］鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治需要人民群眾積極廣泛的政治參與，但是我國缺乏民主的歷史傳統(tǒng)并且公民的民主意識也不強。因此發(fā)展農(nóng)村基層民主不能就民主而談民主，不能光喊喊口號，而是需要培育民主的社會基礎(chǔ)。這個社會基礎(chǔ)就是公民社會，它是一種自治的社會團(tuán)體。在共同關(guān)心的事物中將大家聯(lián)合起來，并通過他們的存在或行動，對公共政策發(fā)生影響。

（三）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治相關(guān)的制度建設(shè)

地方政府的民主建設(shè)要想繼續(xù)發(fā)展，就必須要集中精力搞好制度建設(shè)，為確保農(nóng)村基層的民主政治建設(shè)相關(guān)法律的執(zhí)行，必須要出臺配套的法規(guī)，實施必要的執(zhí)法措施。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案已經(jīng)構(gòu)想好了，但要是想真正在鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，建立鄉(xiāng)公所，還需要進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)來與之匹配，并以法律的形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度予以確定下來。同時，還要構(gòu)建群眾權(quán)利的法律援助體系，創(chuàng)造相關(guān)法律環(huán)境。另外，還要加快程序性法律實施的立法步伐，以法律為后盾在鄉(xiāng)村實現(xiàn)直接選舉。在基層自治組織中，如何實現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的程序性法律，也必須要盡快制定出來并加以完善。

（四）大力推進(jìn)縣政改革

縣級政府自古以來就是我國最穩(wěn)定的行政區(qū)域。在古代傳統(tǒng)社會，縣一直是我國的最基層一級行政區(qū)域，是一個權(quán)、責(zé)、能相對一致的功能完備的政府。進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以后，縣重新成為最基層一級政府，原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的很多職責(zé)都收歸縣級政府，縣級政府的責(zé)任更大了，任務(wù)更重了。因此，必須大力推進(jìn)縣政改革，擴大縣級政府的權(quán)能，增強社會治理能力，強縣擴權(quán)就是一個很好的政策。另外，縣級政府要確保國家的政令暢通；要結(jié)合鄉(xiāng)村社會實際，科學(xué)制定鄉(xiāng)村社會政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村社會全面進(jìn)步；要在財力、物力上要對鄉(xiāng)村給予一定的投入；要幫助鄉(xiāng)民委員會做好鄉(xiāng)村的社會治理工作；最重要的是要尊重、保障，而不得干預(yù)鄉(xiāng)民委員會的鄉(xiāng)級自治權(quán)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后的機構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委機構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域黨的路線方針政策的宣傳貫徹、黨員發(fā)展、教育、管理等黨務(wù)工作，強化紀(jì)檢監(jiān)察工作和農(nóng)村的精神文明建設(shè)。其次，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，建立鄉(xiāng)民委員會，為鄉(xiāng)級自治組織，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)級區(qū)域內(nèi)的自治事項，并執(zhí)行縣級政府的委辦事項。受（縣市、區(qū)）政府委托，管理本鄉(xiāng)的文化、教育、統(tǒng)計、上級財政轉(zhuǎn)移支付、民政、信訪接待工作等社會事務(wù)，負(fù)責(zé)村一級的工作指導(dǎo)和各村之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治必須以法律的形式明確其自治事項、委辦事項以及經(jīng)費來源。最后，鄉(xiāng)民委員會成員由一名鄉(xiāng)委會主任、若干普通鄉(xiāng)務(wù)員組成。其中，鄉(xiāng)務(wù)員人數(shù)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況予以確定。另外，鄉(xiāng)委會主任及普通鄉(xiāng)務(wù)員皆由全體鄉(xiāng)民直接選舉產(chǎn)生，并受到鄉(xiāng)民的監(jiān)督。

綜上所述，為了順應(yīng)時代潮流，回應(yīng)人民的呼聲，三十多年的改革開放，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開辟出了一條有中國特色的社會主義政治發(fā)展道路。作為我國民主政治的一大重點和突破口，農(nóng)村基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)。黨和政府高度重視我國的農(nóng)村基層民主建設(shè)，不斷地推進(jìn)農(nóng)村基層民主的實踐。我國的農(nóng)村基層民主建設(shè)走的是增量式發(fā)展之路，在充分具備基層民主建設(shè)實踐的存量基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治是農(nóng)村基層民主未來必然的發(fā)展趨勢。

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1009-6566（2012）02-0025-04

2012-01-07

張傳春（1988—），男，江蘇南京人，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向為行政體制改革和公共政策。

竇正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授。