劉靜、黃建東

（1揚州市統(tǒng)計局、2寶應縣統(tǒng)計局，江蘇 揚州 225009）

“四大工程”建設與統(tǒng)計法制工作的關系及思考

劉靜1、黃建東2

（1揚州市統(tǒng)計局、2寶應縣統(tǒng)計局，江蘇 揚州 225009）

建設以“企業(yè)一套表”為核心的“四大工程”意義重大，而統(tǒng)計法制工作則要為“四大工程”保駕護航。當前，在推進“四大工程”建設的過程中，統(tǒng)計法制工作面臨告知統(tǒng)計法律新事務、提高統(tǒng)計檢查新手段等新要求。本文在分析當前其存在的立法、執(zhí)法、普法等方面問題的基礎上，提出了完善統(tǒng)計法律體系，創(chuàng)新普法宣傳形式，強化統(tǒng)計行政執(zhí)法和重視法制隊伍建設等方面的思考，促使統(tǒng)計法制工作與時俱進。

“四大工程”；統(tǒng)計法制工作

國家統(tǒng)計局在《“十二五”時期統(tǒng)計發(fā)展和改革規(guī)劃綱要》中明確提出，把建設以“企業(yè)一套表”為核心的“四大工程”作為推動“十二五”統(tǒng)計建設與發(fā)展的重要抓手?！八拇蠊こ獭钡膶嵤?，可以使統(tǒng)計工作更加規(guī)范，業(yè)務流程更加完善，調查制度更加科學，統(tǒng)計工作更加透明，它的提出和推進給統(tǒng)計法制工作帶來了新的局面，給統(tǒng)計執(zhí)法工作提出了新的要求，也給法制工作者帶來新的思考。

一、深刻理解和全力護航“四大工程”建設

1.充分認識“四大工程”建設的重要性。目前全國統(tǒng)計系統(tǒng)正在奮力推進“四大工程”建設，這是統(tǒng)計理念的重大革新，是統(tǒng)計調查流程的系統(tǒng)再造，是統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)方式的深刻變革，對于推進統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集、傳輸、匯總、加工環(huán)節(jié)的科學化和規(guī)范化，提高基礎數(shù)據(jù)質量具有十分重要的意義。當前影響政府統(tǒng)計公信力的突出問題是地方數(shù)據(jù)與國家數(shù)據(jù)、專業(yè)數(shù)據(jù)與綜合數(shù)據(jù)以及專業(yè)數(shù)據(jù)之間的不夠匹配。通過建設“四大工程”，可以確保統(tǒng)計制度方法的統(tǒng)一，實現(xiàn)各級統(tǒng)計機構、各專業(yè)共享原始數(shù)據(jù)，消除統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間不匹配的現(xiàn)象。建設“四大工程”是提高統(tǒng)計能力的基礎，是提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的關鍵，更是提高政府統(tǒng)計公信力的保障。

2.統(tǒng)計法制要為“四大工程”保駕護航。在今年的全國統(tǒng)計法制工作暨統(tǒng)計“五五”普法表彰會議上，國家統(tǒng)計局黨組成員、黨組紀檢組組長羅蘭要求進一步提高認識，突出重點，切實做好新形勢下統(tǒng)計法制工作，為促進“三個提高”、實施“四大工程”提供有力法制保障。當前及今后相當一個時期，依法統(tǒng)計的重點是為統(tǒng)計“四大工程”建設保駕護航，保障統(tǒng)計事業(yè)規(guī)范、有序和健康發(fā)展，不斷提高統(tǒng)計能力、統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量和政府統(tǒng)計公信力，全面開創(chuàng)依法統(tǒng)計的新局面。統(tǒng)計法制建設要與“四大工程”建設的推進同步，根據(jù)不同時期的工作建設重點，開展不同的重點法制工作內容，把法制工作貫穿于“四大工程”建設的整個過程中。當前，統(tǒng)計調查對象多元化、復雜化的趨勢日益明顯，統(tǒng)計調查對象對統(tǒng)計工作的配合程度降低，統(tǒng)計工作的開展面臨很多新問題。統(tǒng)計中間環(huán)節(jié)受干預現(xiàn)象在一些地方還不同程度地存在，社會公眾對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質疑時有發(fā)生，這些都可能制約統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的提高，影響政府公信力的提高。“四大工程”在這種形勢下的建設，勢必會遇到許多問題和困難，要解決統(tǒng)計工作中存在的問題，更需要通過法律手段來加以引導、規(guī)范、保障和推動。

二、“四大工程”對統(tǒng)計法制工作提出的新要求

1.告知統(tǒng)計法律新事務。“四大工程”建設，是我國統(tǒng)計系統(tǒng)的一項重大改革創(chuàng)新，是一項長期工作，能否實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，是對統(tǒng)計人的一次挑戰(zhàn)和考驗。為此，需要通過統(tǒng)計法律制度的實施，來保證“四大工程”建設工作有章可循、有法可依。為規(guī)范管理工作，保障 “企業(yè)一套表”工作的順利開展，國家統(tǒng)計局專門制定了實施 “企業(yè)一套表”《統(tǒng)計法律事務告知書》，并將此項工作落實到省市縣級統(tǒng)計部門和“企業(yè)一套表”調查對象，并且層層督查《統(tǒng)計法律事務告知書》的發(fā)放和回收情況，確保法律事務告知工作推進的實效。從今年“一套表”工作開展情況來看，“企業(yè)一套表”《統(tǒng)計法律事務告知書》對推進企業(yè)“一套表”工作作用明顯。但隨著“四大工程”建設的全面深入推進，更多的統(tǒng)計事項和統(tǒng)計工作新要求將產(chǎn)生，這就要求與時俱進、不斷創(chuàng)新法律告知形式，在對已有調查對象宣傳告知的基礎上，需重點突出對新增“一套表”企業(yè)統(tǒng)計負責人和統(tǒng)計人員的法律事務告知。

2.開創(chuàng)行政指導新局面。統(tǒng)計部門在行政指導實踐工作中，在統(tǒng)計法律法規(guī)的框架內，要充分發(fā)揮統(tǒng)計部門的行政指導職能，在對常規(guī)的重點項目輔導、法定事項提示、違法行為糾錯、服務基層調研和重大案件回訪等項具體統(tǒng)計行為實施行政指導外，面臨對以“企業(yè)一套表”為核心的“四大工程”建設的行政指導新問題。統(tǒng)計法制工作要將“四大工程”及時納入統(tǒng)計行政指導的內容，根據(jù)情況可下發(fā)《致 “一套表”企業(yè)的公開信》，告知開展“企業(yè)一套表”工作情況，基本概念、實施范圍、各企業(yè)需要做好的基礎工作、政府統(tǒng)計機構和企業(yè)對報送的資料負有的法律義務。結合實際制定《實施企業(yè)一套表工作方案》、《企業(yè)一套表統(tǒng)計調查增補審批報告》、《在統(tǒng)計行政執(zhí)法機關推進說理執(zhí)法工作的通知》等一系列法律制度。為推進統(tǒng)計依法行政，改革和創(chuàng)新統(tǒng)計服務方式，需把加強“企業(yè)一套表”行政指導作為以轉變行政方式的切入點，立足統(tǒng)計職能，優(yōu)化服務舉措。通過大力實施行政指導，逐步改變長期以來統(tǒng)計行政執(zhí)法習慣采取事后查處、執(zhí)法打擊等剛性執(zhí)法方式。通過實施行政指導，統(tǒng)計部門需注重統(tǒng)計調查對象服務需求，注重提升統(tǒng)計部門形象，不斷開創(chuàng)統(tǒng)計行政指導新局面。

3.拓寬執(zhí)法檢查新領域。應當結合“四大工程”建設，積極研究和探索網(wǎng)絡直報環(huán)境下的執(zhí)法檢查新途徑、新方法和新內容，依法保障基本單位源頭數(shù)據(jù)質量，創(chuàng)造性地開展統(tǒng)計法制工作。當前，由于統(tǒng)計執(zhí)法對象、統(tǒng)計上報方式、統(tǒng)計執(zhí)法重點等因素的變化，使執(zhí)法檢查領域拓寬，統(tǒng)計部門需對聯(lián)網(wǎng)直報過程中出現(xiàn)的新問題新情況加以研究分析，探求統(tǒng)計執(zhí)法檢查新模式。統(tǒng)計執(zhí)法檢查需配合以“一套表”為核心的統(tǒng)計“四大工程”建設積極開展聯(lián)網(wǎng)直報專項執(zhí)法檢查，主要檢查企業(yè)“一套表”調查對象統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)質量情況，重點在代填代報、虛假直報，避免中間環(huán)節(jié)對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的篡改等領域開展執(zhí)法檢查，以保障統(tǒng)計資料的真實性，實現(xiàn)真正意義的聯(lián)網(wǎng)直報。

4.提高統(tǒng)計檢查新手段。網(wǎng)絡直報下開展統(tǒng)計執(zhí)法檢查工作，重點要在執(zhí)法手段上突破和提高。一是科學提取電子證據(jù)。“一套表”平臺下的電子證據(jù)往往儲存于計算機硬盤或其他類似載體內，通常以電子文擋的形式存在，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)書證不同的特征。盡管現(xiàn)在相關法律承認電子證據(jù)的法律地位，但是并非所有都可以毫無障礙地成為證據(jù)。因而，統(tǒng)計信息化以后，電子證據(jù)以數(shù)字信號的方式存在，它的安全性、可靠性、不可抵賴性受到計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)及其所依存的軟硬件環(huán)境的影響很大。二是規(guī)范執(zhí)法檢查流程。統(tǒng)計執(zhí)法檢查要與“一套表”的統(tǒng)計任務布置、統(tǒng)計資料收集、統(tǒng)計調查審核匯總、統(tǒng)計資料管理公布等環(huán)節(jié)結合，將各個工作階段的依法統(tǒng)計的工作要求與統(tǒng)計執(zhí)法檢查規(guī)范要求進行有效融合，保障統(tǒng)計工作的依法開展和統(tǒng)計執(zhí)法檢查的規(guī)范運行。

三、當前統(tǒng)計法制工作面臨的難點和問題

1.統(tǒng)計立法方面的問題?，F(xiàn)行的《統(tǒng)計法》自從2010年1月1日頒布實施以來，與之配套的《統(tǒng)計法實施條例》還沒有出臺，而各省的《統(tǒng)計管理條例》、《統(tǒng)計獎懲辦法》的立法調研工作才陸續(xù)啟動。雖然法律規(guī)定了統(tǒng)計調查項目應當明確分工，互相銜接，不得重復；對不符合法律規(guī)定的統(tǒng)計調查表，統(tǒng)計調查對象有權拒絕填報等內容；但對于調查內容設置不當、過多、過濫卻無需任何人承擔任何責任，導致基層單位和基層統(tǒng)計人員的工作任務繁重、不堪重負，這直接影響數(shù)據(jù)質量的提高。統(tǒng)計代理是經(jīng)濟多元化、社會分工細化、統(tǒng)計利益市場化和統(tǒng)計工作規(guī)范化的必然要求?，F(xiàn)階段，統(tǒng)計代理在一些市場經(jīng)濟比較發(fā)達、統(tǒng)計創(chuàng)新步伐較快的沿海省份，已經(jīng)得到初步發(fā)展，然而其也存在法律保障不完善、輿論宣傳滯后、社會意識有待提高等問題。

2.統(tǒng)計執(zhí)法方面的問題。目前我國統(tǒng)計執(zhí)法隊伍，尤其是基層統(tǒng)計執(zhí)法人員普遍存在執(zhí)法素質不高的問題，大多數(shù)的執(zhí)法人員既非法律專業(yè)人員，也非財會專業(yè)人員，沒有深厚的理論基礎，在正確理解和運用《統(tǒng)計法》、準確把握和認定財務指標等方面容易出現(xiàn)偏差和錯誤。同時，由于基層統(tǒng)計人員數(shù)量少，工作負擔重等原因，統(tǒng)計執(zhí)法人員把主要精力放在日常統(tǒng)計業(yè)務上，這也使得統(tǒng)計執(zhí)法工作變成了附帶和非重點。在行政執(zhí)法過程中，對一些單位存在的統(tǒng)計違法行為多采取教育的方式，往往從輕處罰甚者不予處罰。有時則把統(tǒng)計執(zhí)法變成了上門指導，以業(yè)務指導替代了行政執(zhí)法。

3.統(tǒng)計普法方面的問題。統(tǒng)計部門一般僅借助《統(tǒng)計法》頒布紀念日開展一次性宣傳活動，其他時間的宣傳則無聲無息。在宣傳載體方面，一般也多選擇在統(tǒng)計系統(tǒng)報刊、網(wǎng)站、《統(tǒng)計手冊》和統(tǒng)計會議等，宣傳內容最常見的就是《統(tǒng)計法》第七條有關統(tǒng)計調查對象必須提供統(tǒng)計調查所需的資料的規(guī)定和第二十五條有關保密統(tǒng)計調查對象身份的資料的規(guī)定等純理論條款，也有采取問答式的文字宣傳方式。總體來講，宣傳手段較單一、宣傳內容較空洞。

四、加強統(tǒng)計法制工作的幾點思考

1.完善統(tǒng)計法律法規(guī)體系。《統(tǒng)計法》第五條第二款規(guī)定：“國家有計劃地加強統(tǒng)計信息化建設，推進統(tǒng)計信息搜集、處理、傳輸、共享、存儲技術和統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫體系的現(xiàn)代化”；《統(tǒng)計法》第十四條第二款規(guī)定：“統(tǒng)計調查制度應當對調查目的、調查內容、調查方法、調查對象、調查組織方式、調查表式、統(tǒng)計資料的報送和公布等作出規(guī)定”；《統(tǒng)計法》第十八條對網(wǎng)上直報有所提及：“縣級以上人民政府統(tǒng)計機構根據(jù)統(tǒng)計任務的需要，可以在統(tǒng)計調查對象中推廣使用計算機網(wǎng)絡報送統(tǒng)計資料”。上述三種規(guī)定也許是“企業(yè)一套表”制度在統(tǒng)計法律上的規(guī)定，是執(zhí)行“企業(yè)一套表”制度的法的效力，除此之外，在相關統(tǒng)計法律法規(guī)中很難找到與“企業(yè)一套表”制度下聯(lián)網(wǎng)直報相關的直接的法律內容。目前，我國仍然使用的《統(tǒng)計法實施細則》中對這三款也缺乏深入全面的詮釋?！督y(tǒng)計法》是國家關于統(tǒng)計活動的基本準則，是國家組織領導和監(jiān)督統(tǒng)計工作的根本法律依據(jù)，也是提高統(tǒng)計部門權威性的重要途徑。但是應當看到，我國的統(tǒng)計法制工作還處于起步階段，現(xiàn)行統(tǒng)計法規(guī)體系尚不完善，尤其是在“四大工程”建設、“企業(yè)一套表”整體推進的進程中，對出現(xiàn)的一些新變化、新問題必須與時俱進地配套以新措施。需盡快完善《統(tǒng)計法》及其配套法規(guī)，各省可以通過地方性法規(guī)來確立網(wǎng)上直報的法律地位。有了統(tǒng)計法律法規(guī)的支持，才能為“企業(yè)一套表”的推進保駕護航，才能提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，規(guī)范統(tǒng)計工作，打擊統(tǒng)計違法行為。

2.創(chuàng)新統(tǒng)計普法宣傳形式。不可否認，經(jīng)歷“五五普法”，全國上下統(tǒng)計普法教育工作可謂成效顯著，在統(tǒng)計事業(yè)發(fā)展的進程中發(fā)揮了巨大作用。但基層單位統(tǒng)計基礎工作薄弱，調查對象配合程度不高，社會公眾對統(tǒng)計認知不到位的現(xiàn)象依然存在，這都影響了統(tǒng)計系統(tǒng)“四大工程”的建設，影響了“企業(yè)一套表”的實施。為此，要堅持以統(tǒng)計普法教育為先導，為“四大工程”建設打下堅實的基礎，營造良好的輿論氛圍，不斷探索和創(chuàng)新統(tǒng)計普法教育的形式。一是普法形式避免簡單說教，更注重以案釋法。統(tǒng)計普法教育學會舉例子，打比方，把宣傳的理念和知識巧妙地包含在每一個典型案例里面，讓社會公眾不自覺地接受統(tǒng)計法制教育。二是普法宣傳要巧用“一套表”平臺，努力營造良好社會氛圍。充分發(fā)揮“一套表”平臺傳播渠道的作用，直接面對各級統(tǒng)計系統(tǒng)業(yè)務管理人員和“企業(yè)一套表”調查企業(yè)統(tǒng)計人員廣泛開展宣傳?？梢酝晟颇壳暗难a報、催報短信，輔之以法律法規(guī)宣傳；還可以增加違法案例通報短信，通過“一套表”平臺及時曝光通報違法案件，曝光通報在統(tǒng)計聯(lián)網(wǎng)直報中弄虛作假的單位和人員。

3.強化統(tǒng)計行政執(zhí)法檢查。今年的2月14日，在全國70萬家企業(yè)即將在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和處理平臺上直接上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)之際，國家統(tǒng)計局局長馬建堂致信企業(yè)負責人和統(tǒng)計人員，明確要求任何單位和個人不得干擾企業(yè)獨立報送統(tǒng)計資料。馬建堂局長希望，廣大企業(yè)真實準確、完整及時地提供國家統(tǒng)計調查所需的數(shù)據(jù)，同時珍惜、維護自己的法定權利，對任何暗示、授意甚至強令企業(yè)虛報瞞報、偽造篡改統(tǒng)計資料的行為，堅決予以抵制并積極進行舉報。作為縣級以上人民政府統(tǒng)計機構要以“四大工程”建設為契機，加強統(tǒng)計行政執(zhí)法。面對“企業(yè)一套表”推進中統(tǒng)計執(zhí)法面臨的違法證據(jù)取得難、違法主體認定難和法律地位界定難等問題，基層統(tǒng)計執(zhí)法檢查需有所創(chuàng)新突破。一是更新執(zhí)法理念。著力于推進“一套表”改革的實施，有利于“企業(yè)一套表”工作的開展而進行執(zhí)法檢查，也可以創(chuàng)建“企業(yè)一套表”下的簡易執(zhí)法程序。二是健全執(zhí)法制度。根據(jù)“企業(yè)一套表”實施的實際、存在問題的情況等方面，逐步建立和完善統(tǒng)計執(zhí)法檢查相應的規(guī)章制度。三是確立執(zhí)法檢查重點。把統(tǒng)計執(zhí)法檢查的重點放在拒報、遲報、提供不真實統(tǒng)計資料等統(tǒng)計違法行為上，把檢查的重點放在代填代報和規(guī)范企業(yè)基礎工作上。

4.重視統(tǒng)計法制隊伍建設?？朔徒鉀Q當前“企業(yè)一套表”統(tǒng)計工作中面臨的實際困難和問題，培養(yǎng)造就一支堅持原則、精通業(yè)務、嚴守紀律的統(tǒng)計法制隊伍，爭取社會各界的理解、支持和配合，這是新時期做好統(tǒng)計法制工作的重要前提和基礎。在加強統(tǒng)計業(yè)務水平的同時，“法”字當頭，依法統(tǒng)計。對所有統(tǒng)計人員來講，既是“一套表”統(tǒng)計業(yè)務的運動員、指揮員，也是“一套表”統(tǒng)計檢查的戰(zhàn)斗員、裁判員，要敢于和善于使用《統(tǒng)計法》這個法律武器，依法規(guī)范統(tǒng)計行為，糾正統(tǒng)計違法行為、查處統(tǒng)計違法案件。依法加強統(tǒng)計隊伍建設，努力培養(yǎng)一支政治上強、業(yè)務上精、作風上過硬的統(tǒng)計隊伍。一是定期進行業(yè)務培訓，培訓聯(lián)網(wǎng)直報下的執(zhí)法技能，不斷提高執(zhí)法人員工作水平。二是推行全員行政執(zhí)法，探索縣鎮(zhèn)級統(tǒng)計人員聯(lián)合執(zhí)法模式，不斷加強統(tǒng)計執(zhí)法力量。三是加強執(zhí)法硬件建設，配齊行政執(zhí)法裝備，重點解決好行政執(zhí)法工作的人員編制、車輛、經(jīng)費等行政執(zhí)法配套設施。

（責任編輯：高萍萍）

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.06.019