趙 洲

(巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，安徽巢湖238000)

近年來(lái)，針對(duì)各種災(zāi)害等可能導(dǎo)致的人權(quán)或人道主義災(zāi)難情形，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)開(kāi)始研究討論“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題，并著手編纂與發(fā)展相關(guān)的國(guó)際法原則和規(guī)范。①根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)所擬定的條款草案，“災(zāi)害”系指一樁不幸事件或?qū)е缕毡樯鼡p失、人的很大痛苦和悲痛、或大范圍的物質(zhì)和環(huán)境損害，從而嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的系列事件。［1］在該專題的討論中，各代表團(tuán)普遍認(rèn)為，沒(méi)有必要嚴(yán)格區(qū)分自然和人為災(zāi)害。這種區(qū)分可能是人為的，在實(shí)踐中也難以作出區(qū)分，因?yàn)閷?dǎo)致災(zāi)害的不同原因的相互作用非常復(fù)雜。［2］因此，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題是一個(gè)范圍極為廣泛的人權(quán)保護(hù)問(wèn)題?！鞍l(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題進(jìn)一步加強(qiáng)了人權(quán)保護(hù)問(wèn)題的全球?qū)傩院蛢?nèi)容。其目標(biāo)和內(nèi)涵是進(jìn)一步強(qiáng)化主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)的人權(quán)保護(hù)責(zé)任，建立和完善各種保護(hù)戰(zhàn)略、機(jī)制與具體方法，協(xié)調(diào)主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)的人權(quán)保護(hù)行動(dòng)，更加有效地應(yīng)對(duì)解決各種災(zāi)害情形下的人權(quán)保護(hù)問(wèn)題。為此，本文根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)對(duì)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的編纂和發(fā)展，對(duì)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題所蘊(yùn)含的國(guó)際法核心原則、要素予以分析探討。

一、“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”的首要責(zé)任主體

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，受災(zāi)國(guó)基于其領(lǐng)土主權(quán)而當(dāng)然地承擔(dān)著人權(quán)保護(hù)的重大責(zé)任，并成為首要的責(zé)任主體。同時(shí)，受災(zāi)國(guó)在實(shí)施人權(quán)保護(hù)上依然保有充分的主權(quán)權(quán)利，外部的介入與援助需要服從于主權(quán)與不干涉內(nèi)政原則。國(guó)際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的備忘錄指出，領(lǐng)土主權(quán)原則是國(guó)際法的一個(gè)基石。許多有關(guān)救災(zāi)的文書都著重強(qiáng)調(diào)領(lǐng)土主權(quán)原則。不干涉原則是對(duì)領(lǐng)土主權(quán)原則的補(bǔ)充。領(lǐng)土主權(quán)原則的進(jìn)一步推論是，承認(rèn)接受國(guó)對(duì)災(zāi)害期間保護(hù)其領(lǐng)土上的或受其管轄或控制的人負(fù)有主要責(zé)任。［3］20-23任何援助的請(qǐng)求與接受通常都要遵循這樣的要求，即受影響國(guó)保留對(duì)在其領(lǐng)土上提供和分發(fā)的這種援助的各個(gè)方面的總體控制，包括確定援助開(kāi)始和終止的時(shí)間。也指有權(quán)拒絕接受外方表示愿予提供的部分或全部援助。［3］51關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的特別報(bào)告員愛(ài)德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，領(lǐng)土所屬國(guó)(即受災(zāi)國(guó))——而不是第三國(guó)或第三方組織——對(duì)保護(hù)其領(lǐng)土上的受災(zāi)者負(fù)有主要責(zé)任。在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)，主權(quán)平等和領(lǐng)土主權(quán)的概念得到廣泛援引。不干涉原則表明，一個(gè)受災(zāi)國(guó)有權(quán)采取它認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏未胧﹣?lái)保護(hù)在其領(lǐng)土內(nèi)的人。此外，其他任何國(guó)家因此不得采用單邊方式從法律上干涉災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作。但是，主權(quán)和不干涉決不是絕對(duì)的。在事關(guān)個(gè)人生命、健康和身體完整時(shí)，主權(quán)和不干涉等原則是一個(gè)分析的出發(fā)點(diǎn)，而不是終結(jié)點(diǎn)。［4］23-26國(guó)際法早已承認(rèn)，一個(gè)國(guó)家的政府最能夠判斷緊急情況的嚴(yán)重性和采取應(yīng)對(duì)政策。就災(zāi)害而言，承認(rèn)受災(zāi)國(guó)對(duì)保護(hù)其領(lǐng)土上的人員負(fù)有主要責(zé)任是主權(quán)和不干涉原則的體現(xiàn)。大會(huì)多次重申受災(zāi)國(guó)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面的首要地位。在大會(huì)第46/182號(hào)決議所附指導(dǎo)原則中，大會(huì)稱，各國(guó)應(yīng)首先負(fù)責(zé)照顧其境內(nèi)發(fā)生的自然災(zāi)害和其他緊急情況的災(zāi)民。因此，受災(zāi)國(guó)在其境內(nèi)發(fā)起、組織、協(xié)調(diào)和執(zhí)行人道主義援助方面起主要作用。最近，大會(huì)在其“關(guān)于人道主義援助的國(guó)際合作”的第63/141號(hào)決議和海地地震后通過(guò)的第64/251號(hào)決議中重申了這一原則。多項(xiàng)國(guó)際文書強(qiáng)調(diào)，國(guó)家負(fù)有提供援助和保護(hù)的主要責(zé)任。例如，紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)在其《救災(zāi)原則和規(guī)則》、《關(guān)于復(fù)雜緊急情況下提供人道主義援助的莫洪克標(biāo)準(zhǔn)》、國(guó)際人道主義法研究所1993年的《人道主義援助權(quán)利指導(dǎo)原則》、2000年首次發(fā)布的《環(huán)球項(xiàng)目人道主義憲章》等。受災(zāi)國(guó)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害中的主要地位產(chǎn)生了兩個(gè)一般性后果:首先是認(rèn)可受災(zāi)國(guó)最終負(fù)責(zé)保護(hù)其境內(nèi)的災(zāi)民，在促進(jìn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督其境內(nèi)的救災(zāi)行動(dòng)方面發(fā)揮主要作用;另一個(gè)一般性結(jié)論是，國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)需要征得受災(zāi)國(guó)的同意。已有的國(guó)際文書闡明了各國(guó)在控制其境內(nèi)的災(zāi)害援助方面特有的主權(quán)作用。國(guó)家不僅是國(guó)際合作和協(xié)調(diào)的通道，而且也最終掌控救災(zāi)行動(dòng)的進(jìn)行。已有的各項(xiàng)文書明確或暗含地規(guī)定，所有國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)都要征得同意。例如，《為減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)提供電信資源的坦佩雷公約》、《民防援助框架公約》、《東盟災(zāi)害管理協(xié)定》等。為此，特別報(bào)告員提出以下條款草案:(1)受災(zāi)國(guó)對(duì)在其境內(nèi)保護(hù)人員和提供人道主義援助負(fù)有主要責(zé)任。國(guó)家保留根據(jù)本國(guó)法律指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督境內(nèi)這類援助的權(quán)力。(2)只有在受災(zāi)國(guó)同意的情況下，才能提供外部援助。［4］26-34國(guó)際法委員會(huì)所擬定的條款草案第9條(受影響國(guó)的任務(wù))規(guī)定，受影響國(guó)由于其主權(quán)，有責(zé)任在其領(lǐng)土上確保保護(hù)人員及提供抗災(zāi)救濟(jì)和援助。受影響國(guó)擔(dān)負(fù)著指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督這種救濟(jì)和援助的主要任務(wù)。［5］條款草案第11條規(guī)定，提供外部援助需要得到影響國(guó)的同意。［6］在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題的討論中，各代表團(tuán)普遍同意，保護(hù)受災(zāi)國(guó)境內(nèi)人員并提供人道主義援助的首要責(zé)任在于受災(zāi)國(guó)。有代表團(tuán)認(rèn)為，這就要求由受災(zāi)國(guó)牽頭評(píng)估其國(guó)際援助需求，并便利、協(xié)調(diào)、指揮、控制和監(jiān)督其境內(nèi)的救災(zāi)行動(dòng)。有代表團(tuán)指出，這是在國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)上，由國(guó)家對(duì)本國(guó)公民的義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任。此外，從實(shí)際角度看，災(zāi)害發(fā)生國(guó)也最適于評(píng)估保護(hù)和援助方面的需求。各代表團(tuán)普遍支持關(guān)于提供外來(lái)援助須經(jīng)受災(zāi)國(guó)同意的建議，因此，國(guó)家有權(quán)根據(jù)災(zāi)害嚴(yán)重程度和自身救災(zāi)能力，決定是否邀請(qǐng)其他國(guó)家參與救災(zāi)行動(dòng)。這意味著各國(guó)有權(quán)拒絕外來(lái)援助。［7］

二、受災(zāi)國(guó)尋求援助的責(zé)任

受災(zāi)國(guó)在本國(guó)應(yīng)對(duì)能力不足時(shí)負(fù)有尋求援助的責(zé)任，這進(jìn)一步強(qiáng)化了主權(quán)國(guó)家對(duì)其人民的保護(hù)責(zé)任。國(guó)際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的備忘錄指出，國(guó)家主權(quán)原則和不干涉原則意味著，受影響國(guó)對(duì)于是否請(qǐng)求援助，擁有酌處權(quán)。但是，這一立場(chǎng)可能會(huì)不斷演變，人們?nèi)找娉姓J(rèn)受影響國(guó)負(fù)有提出援助請(qǐng)求的積極責(zé)任，至少在災(zāi)害超過(guò)國(guó)內(nèi)應(yīng)災(zāi)能力的情況下負(fù)有這一責(zé)任。這種趨勢(shì)與國(guó)際法日益重視各國(guó)在發(fā)生災(zāi)害時(shí)保護(hù)其人民的責(zé)任是一致的。［3］45關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的特別報(bào)告員愛(ài)德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，在確定受災(zāi)國(guó)在災(zāi)害超出其本國(guó)應(yīng)對(duì)能力時(shí)應(yīng)作出何種適當(dāng)反應(yīng)時(shí)，有必要重申國(guó)家主權(quán)和不干涉的核心原則。但國(guó)家主權(quán)和不干涉的核心原則以及獲得受災(zāi)國(guó)同意的要求本身，必須結(jié)合各國(guó)在行使主權(quán)過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任加以考慮。這些義務(wù)既可以水平地歸結(jié)為對(duì)國(guó)際社會(huì)中其他國(guó)家的義務(wù)，又可以垂直地歸結(jié)為對(duì)本國(guó)領(lǐng)土上受其控制的民眾和個(gè)人的義務(wù)。尤其應(yīng)當(dāng)重視各國(guó)根據(jù)國(guó)際人權(quán)文書和習(xí)慣國(guó)際人權(quán)法為本國(guó)領(lǐng)土上的人員提供保護(hù)的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在其關(guān)于適當(dāng)食物權(quán)的第12號(hào)一般性意見(jiàn)中指出，尋求國(guó)際支持可能是一國(guó)在認(rèn)為本國(guó)資源不足以滿足保護(hù)需求時(shí)為履行其對(duì)個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任而有必要采取的步驟?！斗侵迌和瘷?quán)利與福利憲章》第23條規(guī)定，各國(guó)應(yīng)采取“所有適當(dāng)措施”確保因“自然災(zāi)害”等事件淪為境內(nèi)流離失所者的人能夠獲得適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和人道主義援助?！稓埣踩藱?quán)利公約》要求，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取一切必要措施，確保在自然災(zāi)害等危難情況下，殘疾人獲得保護(hù)和安全?！耙磺斜匾胧边@一措辭可視為包括在受災(zāi)國(guó)的國(guó)家能力不足時(shí)尋求國(guó)際社會(huì)的可能援助。在超出一國(guó)的國(guó)家能力的情況下，尋求國(guó)際援助可能是受災(zāi)國(guó)履行國(guó)際人權(quán)文書和習(xí)慣國(guó)際法規(guī)定的主要責(zé)任的一個(gè)要素。受災(zāi)國(guó)請(qǐng)求援助的積極義務(wù)正在得到越來(lái)越多的承認(rèn)。這一義務(wù)已經(jīng)納入處理救災(zāi)問(wèn)題的非約束性國(guó)際文書。該原則出現(xiàn)在國(guó)際法學(xué)會(huì)2003年布魯日會(huì)議通過(guò)的關(guān)于人道主義援助的決議中。該決議第三條第3段規(guī)定，在受災(zāi)國(guó)無(wú)法向其管轄或?qū)嶋H控制下的災(zāi)民提供充分人道主義援助的情況下，受災(zāi)國(guó)應(yīng)向主管國(guó)際組織和(或)第三國(guó)尋求援助。2007年紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)的《國(guó)內(nèi)便利和管理國(guó)際救災(zāi)和初期恢復(fù)援助工作導(dǎo)則》規(guī)定，如果一個(gè)受災(zāi)國(guó)判定災(zāi)害狀況超出本國(guó)的應(yīng)對(duì)能力，應(yīng)尋求國(guó)際和(或)區(qū)域援助來(lái)滿足災(zāi)民的需要。值得注意的是，在這兩個(gè)國(guó)際文件中，受災(zāi)國(guó)的義務(wù)被稱為“尋求”援助的義務(wù)(a specific duty to seek assistance)，而不是“請(qǐng)求”援助的義務(wù)(a duty to request assistance)。特別報(bào)告員認(rèn)為，“尋求”援助的義務(wù)比“請(qǐng)求”援助的義務(wù)更為妥當(dāng)。請(qǐng)求援助的隱含之意是，第三國(guó)接受這一請(qǐng)求后，受災(zāi)國(guó)就會(huì)予以同意。這可能限制一個(gè)國(guó)家“拒絕接受他國(guó)表示的援助意向的能力”。特別報(bào)告員認(rèn)為，“尋求”援助的義務(wù)意味著對(duì)國(guó)際援助的提供采取更為寬泛、通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的辦法。因此，尋求援助的義務(wù)既確保所涉民眾和個(gè)人得到保護(hù)，又符合得到受災(zāi)國(guó)同意的核心要求。［8］8-14國(guó)際法委員會(huì)所擬定的條款草案第10條(受影響國(guó)尋求援助的責(zé)任)規(guī)定，在并且只在一場(chǎng)災(zāi)難超過(guò)國(guó)家應(yīng)對(duì)能力的情形下，受影響國(guó)有責(zé)任酌情從其他國(guó)家、聯(lián)合國(guó)、其他主管的政府間組織和有關(guān)非政府組織尋求援助。

三、不任意拒絕外部援助的義務(wù)

受災(zāi)國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不任意拒絕外部援助的義務(wù)，這從另一個(gè)側(cè)面進(jìn)一步限制了主權(quán)國(guó)家的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化了主權(quán)國(guó)家保護(hù)人民的責(zé)任?；趪?guó)家主權(quán)原則，受災(zāi)國(guó)有權(quán)拒絕外部援助。但是，這種權(quán)利并非無(wú)限制的。國(guó)際法委員會(huì)全體會(huì)議提議可以考慮這樣的規(guī)定，在不妨礙受災(zāi)國(guó)有權(quán)決定是否需要外部援助的前提下，受災(zāi)國(guó)“不應(yīng)無(wú)理地不予”同意。負(fù)責(zé)境內(nèi)流離失所者問(wèn)題的秘書長(zhǎng)代表認(rèn)為，合作的義務(wù)意味著各國(guó)有在需要時(shí)接受所提供的國(guó)際援助的相應(yīng)義務(wù)。國(guó)家主權(quán)應(yīng)當(dāng)以最有助于保護(hù)和援助有需要的人的方式行使。實(shí)際上，對(duì)拒絕人道主義援助權(quán)利的限制可見(jiàn)于各種旨在保護(hù)人員的法律制度，如國(guó)際人權(quán)法、有關(guān)境內(nèi)流離失所者的法律和國(guó)際人道主義法。關(guān)于境內(nèi)流離失所問(wèn)題的指導(dǎo)原則規(guī)定，有關(guān)當(dāng)局，特別是在它無(wú)能力或不愿意提供必要的人道主義援助的情況下，不得任意拒絕他方提供人道主義援助。特別報(bào)告員認(rèn)為，當(dāng)一國(guó)無(wú)能力或不愿意保護(hù)和援助其境內(nèi)受災(zāi)害影響的人員時(shí)，作出合理限制關(guān)于同意的一般規(guī)則的規(guī)定可能是正當(dāng)?shù)摹Ｊ聦?shí)上，為了有效地履行國(guó)家提供保護(hù)和援助的義務(wù)，特別報(bào)告員得出的結(jié)論是，在需要并可以獲得適當(dāng)?shù)耐獠吭那闆r下，如果使用同意這項(xiàng)國(guó)家的基本權(quán)利導(dǎo)致保護(hù)和援助的缺乏或減少，則不能使用這項(xiàng)權(quán)利。［8］16-21不接受援助的決定是否是任意的取決于具體情況，應(yīng)逐案確定。在此方面的實(shí)踐不是結(jié)論性的，因此在歸納一般規(guī)則方面沒(méi)有什么價(jià)值。缺少外部援助的明確需要可能是一個(gè)非任意的拒絕原因。人道主義援助必須符合一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)，如“中立”和“公正”，此外，提供援助不應(yīng)要求任何回報(bào)。因此，如果提供援助的表示確實(shí)滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，受災(zāi)國(guó)則必須有選擇不給予同意的非常強(qiáng)有力和合理的原因。如果一個(gè)國(guó)家拒絕給予同意時(shí)沒(méi)有提供此種理由，可以認(rèn)為該國(guó)的拒絕是“任意的”。［8］22為此，特別報(bào)告員擬議了以下條款草案:(1)如果受災(zāi)國(guó)無(wú)能力或不愿意提供所需援助，則不應(yīng)任意對(duì)外部援助拒絕給予同意。(2)在受災(zāi)國(guó)接到根據(jù)條款草案提出的援助提議時(shí)，應(yīng)毫不延遲地通知有關(guān)各方其有關(guān)此種提議的決定。［8］24

四、國(guó)際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，雖然受災(zāi)國(guó)是首要的責(zé)任主體，但在一般原則上，國(guó)際社會(huì)也逐步被確立和強(qiáng)化“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任。國(guó)際社會(huì)，包括第三國(guó)、國(guó)際人道主義組織和其他行為體，有權(quán)表示援助意向，在這種情況下，援助意向的表示不應(yīng)被視為不友好行為或?qū)κ苡绊憞?guó)內(nèi)部事務(wù)的干涉。非受災(zāi)國(guó)的權(quán)利只是提出援助的意向，而不是提供援助，而受災(zāi)國(guó)仍然有全部或部分接受各國(guó)或非國(guó)家行為者提出的援助意向的自由。這進(jìn)一步調(diào)整了主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則與外部介入的關(guān)系，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)內(nèi)人民的保護(hù)。值得注意的是，國(guó)際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的備忘錄指出，盡管有人聲稱存在廣義的“獲得人道主義援助的權(quán)利”，但是，就其對(duì)國(guó)際社會(huì)施加提供援助的“責(zé)任”(相對(duì)于“權(quán)利”)的含義而言，在全球并未被明確視為應(yīng)由實(shí)在法決定的事項(xiàng)。大會(huì)在第46/182號(hào)決議僅指出，進(jìn)行國(guó)際合作以處理緊急情況和加強(qiáng)受災(zāi)國(guó)反應(yīng)能力是非常重要的，并促請(qǐng)發(fā)生緊急情況國(guó)家的近鄰必須同受災(zāi)國(guó)密切參與國(guó)際努力，以期盡量便利人道主義援助的通過(guò)。一些條約也為被請(qǐng)求國(guó)規(guī)定了較有限的義務(wù)。［3］47這些都表明國(guó)際社會(huì)介入此類保護(hù)的謹(jǐn)慎與有限性。不過(guò)，國(guó)際社會(huì)在災(zāi)害領(lǐng)域之所以應(yīng)當(dāng)擁有適當(dāng)權(quán)利或責(zé)任的依據(jù)和基礎(chǔ)在于，國(guó)際社會(huì)日益強(qiáng)化的相互聯(lián)系與依存狀況以及國(guó)際社會(huì)的整體利益。這種依據(jù)和基礎(chǔ)將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任。特別報(bào)告員愛(ài)德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，保護(hù)災(zāi)民是整個(gè)國(guó)際社會(huì)的一項(xiàng)事業(yè)，它以受災(zāi)國(guó)的主要責(zé)任及其主權(quán)為前提。作為國(guó)際社會(huì)的成員，未受災(zāi)國(guó)在保護(hù)遭受本國(guó)境外所發(fā)生災(zāi)害的災(zāi)民方面有著相關(guān)利益。最突出的一種情況就是在發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)的時(shí)候。確認(rèn)這種利益對(duì)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)維護(hù)人的尊嚴(yán)和保護(hù)人權(quán)至關(guān)重要。參與制定《2005—2015年兵庫(kù)行動(dòng)框架:建立國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》的186個(gè)國(guó)家曾指出災(zāi)害問(wèn)題的雙重性質(zhì)，即一方面是受災(zāi)國(guó)的主要責(zé)任，另一方面也是整個(gè)國(guó)際社會(huì)利益攸關(guān)的全球事件?！侗鴰?kù)行動(dòng)框架》規(guī)定，考慮到國(guó)際合作和伙伴關(guān)系的重要性，各國(guó)在自己的可持續(xù)發(fā)展和采取有效措施減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面負(fù)有首要責(zé)任，包括保護(hù)境內(nèi)的人民、基礎(chǔ)設(shè)施和其他國(guó)家財(cái)產(chǎn)不受災(zāi)害影響。同時(shí)，在全球日益相互依存的情況下，需要形成協(xié)調(diào)的國(guó)際合作和有利的國(guó)際環(huán)境，以刺激和推動(dòng)發(fā)展各級(jí)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所需的知識(shí)、能力和積極性。［8］24-25這種全局思想啟迪了武裝沖突法之外的近期國(guó)際法律發(fā)展。多個(gè)國(guó)際條約也確認(rèn)國(guó)家有權(quán)表示救災(zāi)援助意向。其他很多國(guó)際文書也確認(rèn)表示援助意向的權(quán)利。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在關(guān)于享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利的第14號(hào)一般性意見(jiàn)(2000)中指出，在發(fā)生緊急情況時(shí)，各國(guó)有單獨(dú)責(zé)任做出貢獻(xiàn)，這樣做也符合其利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的締約國(guó)有特殊的責(zé)任和利益，在這方面幫助較窮的發(fā)展中國(guó)家。國(guó)際法學(xué)會(huì)在1989年關(guān)于保護(hù)人權(quán)與不干涉各國(guó)內(nèi)政的原則的決議第5條中指出，一個(gè)國(guó)家、國(guó)家集團(tuán)、國(guó)際組織或立場(chǎng)公正的人道主義機(jī)構(gòu)如紅十字國(guó)際委員會(huì)表示愿意向境內(nèi)人口的生命或健康受到嚴(yán)重威脅的另一個(gè)國(guó)家提供食品或醫(yī)藥用品，不得被認(rèn)為是對(duì)該國(guó)內(nèi)政的非法干涉。2003年國(guó)際法學(xué)會(huì)關(guān)于人道主義援助的決議規(guī)定，國(guó)家和組織有權(quán)向受災(zāi)國(guó)表示愿意提供人道主義援助。這種表示只要完全屬于人道主義性質(zhì)，即不應(yīng)被視為非法干涉受災(zāi)國(guó)的內(nèi)政。［8］26-29

綜上可見(jiàn)，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題的討論中，對(duì)于各國(guó)在收到受影響國(guó)的請(qǐng)求時(shí)是否有責(zé)任提供援助的問(wèn)題，大多數(shù)代表團(tuán)持否定態(tài)度，有代表團(tuán)提議通過(guò)措辭將這種義務(wù)變成一種強(qiáng)烈建議。［9］后冷戰(zhàn)時(shí)代，全球和區(qū)域治理機(jī)制已變得極其脆弱。2004年12月，亞洲海嘯災(zāi)難發(fā)生后，全球社會(huì)對(duì)救濟(jì)工作的確非常重視，但海嘯發(fā)生6個(gè)月后，一些國(guó)家宣稱的物質(zhì)援助還未全部到位(如美國(guó)只支付了43%，加拿大只支付了37%，澳大利亞只支付了20%)，而聯(lián)合國(guó)請(qǐng)求對(duì)尼日爾(250萬(wàn)人面臨餓死的危險(xiǎn))和馬拉維(500萬(wàn)人面臨餓死的危機(jī))的援助也被漠視了。［10］但無(wú)論如何，根據(jù)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始被認(rèn)為可以也應(yīng)當(dāng)介入國(guó)內(nèi)人民的保護(hù)行動(dòng)和戰(zhàn)略當(dāng)中，只是其性質(zhì)尚屬于權(quán)利與責(zé)任的混合，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)“參與保護(hù)”的責(zé)任屬性。同時(shí)，需要指出的是，國(guó)際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任并不僅僅只是針對(duì)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)保護(hù)，而是全面地存在和適用于預(yù)防和重建這些不同的階段中。

五、國(guó)際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)的前提條件與方式

在災(zāi)害背景下，對(duì)國(guó)際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)行動(dòng)初步設(shè)定了特定的前提條件與方式要求，這在一定程度上協(xié)調(diào)了外部介入與主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則之間的復(fù)雜關(guān)系，并強(qiáng)化了對(duì)國(guó)內(nèi)人民的援助與保護(hù)?；谥鳈?quán)和領(lǐng)土完整原則，對(duì)于在本國(guó)境內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害和其他緊急情況時(shí)的受害人，每個(gè)國(guó)家都有給予保護(hù)的基本責(zé)任。問(wèn)題在于，其他國(guó)家、國(guó)際組織和非政府組織應(yīng)當(dāng)按照什么條件和方式參與災(zāi)害背景下的保護(hù)活動(dòng)。除了第三國(guó)根據(jù)具體協(xié)定有義務(wù)提供援助的情形外，一般來(lái)說(shuō)，在受災(zāi)國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)災(zāi)能力難以應(yīng)付、受災(zāi)國(guó)無(wú)力或部分無(wú)力滿足境內(nèi)受災(zāi)害影響的個(gè)人的需求的情況下，外部行為者可在災(zāi)害背景下的保護(hù)活動(dòng)中發(fā)揮重大作用。此類援助依然要受到受援國(guó)領(lǐng)土主權(quán)產(chǎn)生的準(zhǔn)入規(guī)定的制約，而且原則上應(yīng)經(jīng)受援國(guó)同意才能進(jìn)行。但是，在遭到不合理拒絕或客觀上無(wú)法獲得同意的情況下，如政府癱瘓，國(guó)際社會(huì)可以依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》等國(guó)際法所允許的程序和方式提供外部援助與保護(hù)。此類情形下的援助與保護(hù)將具有程度不同的強(qiáng)制性質(zhì)。國(guó)際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的備忘錄指出，可以想象的是，受援國(guó)未予應(yīng)對(duì)的大型災(zāi)害可被視為對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅，因此可相應(yīng)地根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章的授權(quán)采取救災(zāi)措施。例如，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)在第48屆會(huì)議關(guān)于本組織工作報(bào)告中指出，人道主義緊急情況造成人口大量外逃，或能構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅。國(guó)際法學(xué)會(huì)2003年通過(guò)的關(guān)于人道主義援助的決議確認(rèn)了這一可能。該決議指出，如果拒絕接受關(guān)于提供人道主義援助的善意表示或拒絕準(zhǔn)許接觸受害者，從而導(dǎo)致形成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅，則安全理事會(huì)可根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章采取必要措施。國(guó)際人道主義法學(xué)會(huì)理事會(huì)1993年4月通過(guò)的《人道主義援助權(quán)指導(dǎo)原則》原則7提出，聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)和區(qū)域組織在民眾長(zhǎng)期遭受嚴(yán)重的大規(guī)?？嚯y、而這一苦難可由人道主義援助加以緩解時(shí)，可根據(jù)其各自的任務(wù)規(guī)定，采取包括脅迫在內(nèi)的各項(xiàng)必要措施。在主動(dòng)提出援助的表示遭到毫無(wú)理由的拒絕，或人道主義援助的提供遇到嚴(yán)重困難時(shí)，可采用這些措施。事實(shí)上，安全理事會(huì)已經(jīng)越來(lái)越多地授權(quán)國(guó)家不經(jīng)受援國(guó)同意而在受援國(guó)提供援助，盡管這些決議并不是直接涉及自然災(zāi)害等非武裝沖突這類情形。如1991年4月5日第688(1991)號(hào)決議，該決議涉及關(guān)于允許國(guó)際人道主義組織與伊拉克境內(nèi)需要援助的人們進(jìn)行接觸;1992年8月13日第770(1992)號(hào)決議，該決議涉及關(guān)于在波斯尼亞和黑塞哥維那提供人道主義援助;1992年12月3日第794(1992)號(hào)決議，該決議涉及關(guān)于索馬里的人道主義救濟(jì)行動(dòng);以及1994年6月22日第929(1994)號(hào)決議，該決議涉及授權(quán)在盧旺達(dá)分發(fā)救濟(jì)物品。［3］147-148總之，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，就國(guó)際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)行動(dòng)而言，其提供外部援助與保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循逐步形成的條件和允許的方式。

六、預(yù)防戰(zhàn)略與多元參與主體

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任所要求的已經(jīng)不僅僅只是在發(fā)生災(zāi)害時(shí)提供應(yīng)急援助和保護(hù)，而是要求形成綜合全面的保護(hù)戰(zhàn)略與機(jī)制，其中尤為重要的是建立和實(shí)施國(guó)內(nèi)預(yù)防機(jī)制，以及在預(yù)防層面上的國(guó)際合作、援助等。這是主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任的重要內(nèi)容之一。預(yù)防原則已經(jīng)是國(guó)際法發(fā)展中的一個(gè)重要內(nèi)容。在人為災(zāi)害的一個(gè)方面，即危險(xiǎn)活動(dòng)引起的跨界損害的情況下，國(guó)際法委員會(huì)已經(jīng)審議和確立了預(yù)防原則。危險(xiǎn)活動(dòng)領(lǐng)域的預(yù)防原則所確立的義務(wù)是，在不一定必須采取行動(dòng)的情況下采取行動(dòng)。在其他類別的災(zāi)害的情況下，預(yù)防與技術(shù)能力和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)也有聯(lián)系，因此必須主動(dòng)管理風(fēng)險(xiǎn)。在一些情況下，為開(kāi)展防災(zāi)和減災(zāi)活動(dòng)，通過(guò)適當(dāng)?shù)牧⒎?，制訂必要的體制和政策框架，本身就是一種預(yù)防措施。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，僅僅依賴救災(zāi)援助往往造成災(zāi)害不斷重復(fù)發(fā)生，造成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的代價(jià)越來(lái)越大。因此，最近幾十年來(lái)，重點(diǎn)已經(jīng)從注重短期緊急情況應(yīng)急的災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向采用減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略(又稱為“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”)，注重防災(zāi)和減災(zāi)活動(dòng)，幫助事先搶救生命，保護(hù)財(cái)產(chǎn)和資源。減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需要各國(guó)采取若干行動(dòng)，并且要有國(guó)際社會(huì)適當(dāng)和必要的援助。這些行動(dòng)多種多樣:通過(guò)建立可持續(xù)的機(jī)制機(jī)構(gòu)等，制訂適當(dāng)政策和法律框架，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開(kāi)展提高公眾認(rèn)識(shí)的運(yùn)動(dòng)，執(zhí)行減少技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的方案，促進(jìn)信息和知識(shí)的分享等。這些行動(dòng)的目的是盡可能減輕脆弱性和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以避免(即防災(zāi))或限制(即減災(zāi)和備災(zāi))災(zāi)害的不良影響，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。［3］24-28

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，在政府機(jī)構(gòu)和權(quán)威之外，需要多元主體的廣泛參與，以更加及時(shí)有效地實(shí)施援助與保護(hù)，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”專題中的合作原則涉及多個(gè)行為體的參與，這些參與者不僅包括國(guó)家行為體，而且包括非國(guó)家行為體即救濟(jì)組織。這些行為體的作用已被認(rèn)為對(duì)抗擊災(zāi)害影響至關(guān)重要。其中，各國(guó)與聯(lián)合國(guó)合作的責(zé)任已在《聯(lián)合國(guó)憲章》第56條中有所闡述，同時(shí)有必要強(qiáng)調(diào)與紅十字與紅新月聯(lián)合會(huì)，以及各種非政府組織和整個(gè)民間社會(huì)密切合作。民間社會(huì)的概念不一定具有跨國(guó)含義，而是強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會(huì)。［11］多個(gè)行為體的參與權(quán)利或責(zé)任已經(jīng)日益得到確認(rèn)，非政府組織和民間社會(huì)的實(shí)際作用也得到認(rèn)可。關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問(wèn)題的特別報(bào)告員愛(ài)德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中指出，表示援助意向的權(quán)利不限于未受災(zāi)國(guó)，它延伸到國(guó)際組織和其他人道主義行為體，適用于其任務(wù)規(guī)定可解釋為包括提供這類援助的國(guó)際組織以及其他人道主義組織。如聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)這一權(quán)利的確認(rèn)，確定了實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)在保護(hù)災(zāi)民方面的利益所需的相關(guān)行為體的范圍。非政府人道主義組織在應(yīng)災(zāi)方面也發(fā)揮了重要作用。聯(lián)大第43/131號(hào)決議指出，同各國(guó)政府和政府間組織并肩行動(dòng)時(shí)，這類援助是否能夠迅速有效地進(jìn)行，往往取決于純粹出于人道主義動(dòng)機(jī)的當(dāng)?shù)胤钦M織的協(xié)助和援助，最近的國(guó)際實(shí)踐表明，國(guó)家、國(guó)際組織和非政府組織在向受災(zāi)國(guó)表示援助意向方面有著廣泛和一致的做法。［8］30-32為此，特別報(bào)告員提出了如下關(guān)于表示援助意向的權(quán)利的草案，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)，國(guó)家、聯(lián)合國(guó)、其他主管政府間組織和相關(guān)非政府組織應(yīng)有權(quán)向受災(zāi)國(guó)表示援助意向。［8］33總之，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，非政府組織和民間社會(huì)的參與權(quán)利與作用具有更大的存在和發(fā)揮空間。

七、結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著全球化的進(jìn)程，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始形成全球治理理論。到目前為止，全球治理理論并沒(méi)有形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的理論體系，各國(guó)學(xué)者們研究所形成的是一個(gè)充滿爭(zhēng)論的領(lǐng)域。在國(guó)家中心治理與超國(guó)家中心治理的關(guān)系等問(wèn)題上，這些全球治理理論存在著分歧與爭(zhēng)議。［12］為此，一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的選擇是，對(duì)相關(guān)的國(guó)際法原則、規(guī)范及其變化發(fā)展予以提煉整合，以此為基礎(chǔ)將全球治理的理論構(gòu)想和原則框架轉(zhuǎn)化為明確具體的全球治理機(jī)制，并調(diào)整改變現(xiàn)有的國(guó)際治理機(jī)制。根據(jù)對(duì)于主權(quán)國(guó)家所形成的核心原則、要素，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域所形成的全球治理機(jī)制方面，首要的治理主體依然是主權(quán)國(guó)家，而不是超越主權(quán)國(guó)家由國(guó)際組織或非國(guó)家行為體來(lái)主導(dǎo)實(shí)施。這是主權(quán)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的核心與基礎(chǔ)地位所決定的。這不同于全球治理理論中的某些極端的或?yàn)跬邪钍降臉?gòu)想。當(dāng)然，為了有效地構(gòu)建和實(shí)施該領(lǐng)域的全球治理機(jī)制，需要對(duì)國(guó)家主權(quán)予以重新界定和塑造，即國(guó)家主權(quán)不能再是不受任何限制約束的特權(quán)，而應(yīng)成為一種“負(fù)責(zé)任”的主權(quán)，就是對(duì)外要對(duì)國(guó)際社會(huì)和其他國(guó)家負(fù)責(zé)，對(duì)內(nèi)要對(duì)本國(guó)國(guó)民負(fù)責(zé)，尊重與保護(hù)本國(guó)人民的基本人權(quán)。為此，在本國(guó)應(yīng)對(duì)能力不足時(shí)，主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)尋求援助的責(zé)任，以及不任意拒絕外部援助的義務(wù)。這構(gòu)成了“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的全球治理機(jī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是，就主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)多元主體之間的關(guān)系而言，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素所謀求的不是確立國(guó)際社會(huì)自上而下的強(qiáng)制權(quán)威，而是各方面、多層次的溝通與協(xié)商。全球治理的核心特征也正是在于，它是一個(gè)多層次參與、協(xié)商談判的過(guò)程，而不是自上而下的權(quán)威統(tǒng)治、強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程。對(duì)于主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則與尋求外部援助的責(zé)任之間的具體協(xié)調(diào)平衡問(wèn)題，核心原則、要素只是提供了一個(gè)原則框架，這需要在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程中予以具體確定和不斷調(diào)整。

根據(jù)對(duì)于國(guó)際層面所形成的核心原則、要素，首要的治理主體雖然依然是主權(quán)國(guó)家，但是，國(guó)際社會(huì)的多元行為主體也獲得了參與治理的權(quán)利或責(zé)任，這些參與者不僅包括國(guó)家行為體，而且包括非國(guó)家行為體，如非政府救濟(jì)組織。國(guó)際社會(huì)的參與治理主要是輔助、補(bǔ)充性質(zhì)的，一般需要經(jīng)由主權(quán)國(guó)家這一載體和通道，參與治理不能影響或損害主權(quán)國(guó)家自身的正當(dāng)權(quán)益。這顯然不同于全球治理理論中的那些試圖淡化主權(quán)國(guó)家而過(guò)分強(qiáng)調(diào)外部主體作用的構(gòu)想。當(dāng)然，核心原則、要素也為該領(lǐng)域的全球治理提供了新的內(nèi)容和發(fā)展方向。其一，參與治理尤其是提供援助更多的是一種可以自由裁量的權(quán)利，而不是嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)全球治理來(lái)說(shuō)這可能是一種缺陷，但是，在一個(gè)沒(méi)有對(duì)全球人民承擔(dān)責(zé)任的世界政府的情形下，這也是目前無(wú)法根本改變的客觀狀況，同時(shí)，這也正是“治理”概念所特有的協(xié)商、非強(qiáng)制性所決定的。其二，在遭到不合理拒絕或客觀上無(wú)法獲得同意的情況下，如政府癱瘓，國(guó)際社會(huì)可以依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》等國(guó)際法所允許的程序和方式提供外部援助與保護(hù)。此類情形下的援助與保護(hù)將具有程度不同的強(qiáng)制性質(zhì)。這強(qiáng)化了國(guó)際社會(huì)多元行為主體參與治理的地位和作用。其三，根據(jù)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素，國(guó)際社會(huì)參與治理并不僅僅只是在發(fā)生災(zāi)害時(shí)提供應(yīng)急援助和保護(hù)，而是要求形成綜合全面的保護(hù)戰(zhàn)略與機(jī)制，其中尤為重要的是，通過(guò)國(guó)際社會(huì)的事前參與、援助，建立和實(shí)施有效的預(yù)防機(jī)制。這也正是全球治理的根本要求所在。這些都構(gòu)成了在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的建構(gòu)和實(shí)施全球治理機(jī)制的重要內(nèi)容。對(duì)于主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)多元行為主體在全球治理中的具體協(xié)調(diào)平衡問(wèn)題，核心原則、要素只是提供了一個(gè)原則框架，這需要在全球治理進(jìn)程中進(jìn)一步確定和不斷調(diào)整。

注釋:

①2006年，國(guó)際法委員會(huì)第58屆會(huì)議把“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”此一專題列入其長(zhǎng)期工作方案(見(jiàn)《大會(huì)正式記錄，第61屆會(huì)議，補(bǔ)編第10號(hào)》(A/61/10)，第257段)。2007年委員會(huì)第59屆會(huì)議決定把該專題列入其工作方案，并任命愛(ài)德華德·巴倫西亞－奧斯皮納為報(bào)告員(《大會(huì)正式記錄，第62屆會(huì)議，補(bǔ)編第10號(hào)》(A/62/10)，第375段)。

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［10］戴維·赫爾德．重構(gòu)全球治理［J］．楊娜，譯．南京大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版，2011(2):19-28．

［11］Eduardo Valencia-Ospina(Special Rapporteur)．Second report on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/615［DB/OL］．(2009-05-07)［2012-04-15］．http://documents-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N09/329/89/pdf/N0932989．pdf?OpenElement．

［12］星野昭吉．全球治理的結(jié)構(gòu)與向度［J］．劉小林，譯．南開(kāi)大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011(3):1-7．