種效博

(中共東營市委黨校管理學(xué)教研室，山東東營257091)

2009年11月，國務(wù)院批復(fù)了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這標(biāo)志著黃河三角洲的開發(fā)正式上升為國家戰(zhàn)略，黃河三角洲迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。2011年1月，國務(wù)院又批復(fù)了《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，黃河三角洲高效生態(tài)海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要增長極之一。黃河三角洲作為相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)區(qū)，已經(jīng)成為山東省發(fā)展戰(zhàn)略的重要一極。而在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，任何一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都離不開與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作和競爭，就是區(qū)域內(nèi)部也必須處理好利益與發(fā)展的關(guān)系，如此才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黃河三角洲地區(qū)北接京津唐，南連山東半島，西通濟(jì)南都市圈，隔海與韓國相望，是中國沿海三大三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。如此的區(qū)域特征，只有處理好中央與地方、外部與內(nèi)部、合作與競爭等多方關(guān)系，建立起完善的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，才能保證黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的順利實(shí)施，才能做到借力發(fā)展和快速崛起。

一、區(qū)域合作的理論基礎(chǔ)與原則

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深化，區(qū)域合作已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征?？梢哉f，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域化的背景下，區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間的合作已經(jīng)成為一種常態(tài)，已由原來的零和博弈發(fā)展為正和博弈，合作基礎(chǔ)上的競爭開辟了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑。

(一)理論基礎(chǔ)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，區(qū)域合作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證研究，從理論上奠定了區(qū)域合作的基礎(chǔ)。

一是比較優(yōu)勢(shì)理論。李嘉圖基于國際貿(mào)易強(qiáng)調(diào)，資本和勞動(dòng)的流動(dòng)只能按照“有利取重，不利取輕”的原則進(jìn)行，各國應(yīng)集中生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)較大的或劣勢(shì)較小的商品，這樣的國際分工會(huì)使參加貿(mào)易的各國均得到實(shí)際利益，從而增加社會(huì)財(cái)富。從要素稟賦而言，一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)在生產(chǎn)要素的享有上必然存在差異，沒有一個(gè)地區(qū)能獨(dú)自占有發(fā)展所必需的全部資源優(yōu)勢(shì)。各類資源或要素的非均衡分布，使不同區(qū)域在發(fā)展上呈雙向供需關(guān)系，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為主的資源開發(fā)應(yīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理性選擇。

二是增長極理論。佩魯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長通常是從一個(gè)或數(shù)個(gè)“增長中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導(dǎo)的。因此，應(yīng)選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從區(qū)域空間結(jié)構(gòu)分析，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一般從幾個(gè)點(diǎn)開始，點(diǎn)之間以交通、動(dòng)力、水源、產(chǎn)銷等連接起來，形成軸線，點(diǎn)軸連動(dòng)帶動(dòng)面。軸線一般有海岸軸線、大江大河軸線、公路鐵路軸線、邊界軸線和山地平原交接軸線等。［1］黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)與山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，正是基于黃河軸線、海岸軸線規(guī)劃而成的，是國家培育的兩個(gè)極點(diǎn)，而在區(qū)域內(nèi)部同樣存在著由點(diǎn)到軸再到面的發(fā)展問題。增長極的形成與培育，點(diǎn)與點(diǎn)之間的連接，以及點(diǎn)軸對(duì)面的輻射，都應(yīng)在合作中確認(rèn)定位、達(dá)成共識(shí)，形成協(xié)調(diào)有序的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

三是梯度推移理論?；诋a(chǎn)品生命周期論和區(qū)域生命周期論而形成的梯度推移理論認(rèn)為:產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新在其運(yùn)作過程中，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)生命周期的衰退，逐步有次序地由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)推移。雖然理論界對(duì)梯度推移存有異議，認(rèn)為新技術(shù)、新產(chǎn)品進(jìn)入市場的初期，并非存在顯然的梯度差異，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移確實(shí)已經(jīng)成為不同層次經(jīng)濟(jì)區(qū)間的主流趨勢(shì)，并帶動(dòng)資本、技術(shù)、信息、勞動(dòng)力等要素重新配置。無論產(chǎn)業(yè)升級(jí)還是空間轉(zhuǎn)換，區(qū)域間的主動(dòng)輸送和承接，必然會(huì)加快推移進(jìn)程，促進(jìn)不同梯度間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是區(qū)域分工理論。分工是社會(huì)化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的條件下，區(qū)域分工更有利于實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。區(qū)域分工的形成與演進(jìn)，正是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的動(dòng)力源泉。區(qū)域分工因產(chǎn)業(yè)集聚、規(guī)模生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新等具有明顯的經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)又受行政體制、利益分配、資源消耗等因素影響而具有負(fù)外部性。這種負(fù)外部性表現(xiàn)為區(qū)域間的重復(fù)建設(shè)、惡性競爭和信息不對(duì)稱，甚至形成貿(mào)易壁壘。既然區(qū)域分工不可避免，就應(yīng)建立起合作共贏的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便趨利避害，促進(jìn)共同發(fā)展。

五是要素流動(dòng)理論。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及利益的非均衡性，導(dǎo)致各類生產(chǎn)要素或集聚、或擴(kuò)散，呈流動(dòng)狀態(tài)。而在各地競相追求高速增長的背景下，政府往往以犧牲公共利益為代價(jià)，通過制定優(yōu)惠政策、招商措施來吸引要素集聚，這就弱化了要素流動(dòng)的自然屬性。政府間的無序競爭，鼓勵(lì)了要素流動(dòng)的投機(jī)行為，違背了市場規(guī)律，抑制了要素獲取利益的正當(dāng)途徑，久而久之，就會(huì)影響社會(huì)生產(chǎn)力的提高。要解決此類問題，重在建立統(tǒng)一的、區(qū)域化的要素市場，以區(qū)域合作創(chuàng)建利益保障機(jī)制，促進(jìn)要素合理流動(dòng)，維護(hù)良好的市場秩序。

(二)合作原則

區(qū)域合作是競爭博弈基礎(chǔ)上的合作，建立長久而穩(wěn)定的合作關(guān)系，必須充分考慮各方面因素的影響，尊重各方意愿，堅(jiān)持以下基本原則，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

一是區(qū)域定位認(rèn)同原則。各個(gè)單元在系統(tǒng)中的合理定位是開展合作的前提和保障，定位不清，就主次難分、責(zé)任不明，利益也難以協(xié)調(diào)。對(duì)黃河三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)需從三個(gè)方面來定位:其一，從國家層面，在全國經(jīng)濟(jì)總體布局中的定位;其二，就全省而言，與半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、濟(jì)南都市圈的關(guān)系定位;其三，在區(qū)域內(nèi)，中心、次中心與輻射區(qū)的定位。定位科學(xué)合理，符合各方利益，得到共同認(rèn)可，則能各得其所、各盡其能、共享合作之利，否則，合作難以持久穩(wěn)定。

二是空間層次差別原則。從系統(tǒng)論分析，黃河三角洲地區(qū)既是獨(dú)立系統(tǒng)，又從屬于高層系統(tǒng)，還有內(nèi)在系統(tǒng)，系統(tǒng)功能決定合作模式，系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度決定合作的緊密度。因此，黃河三角洲的區(qū)域合作應(yīng)是多層次的、有差別的合作方式:一方面，按層級(jí)高低，合作逐步從宏觀向微觀深化;另一方面，按協(xié)調(diào)項(xiàng)目，合作逐步從借鑒與通道向目標(biāo)與利益深化。

三是多元利益均衡原則。在中國現(xiàn)實(shí)政治語境中，通過經(jīng)濟(jì)競賽來獲取政治提拔是地方政府官員晉升的主要途徑。共同上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的同層級(jí)地方政府官員，無形中處于一種政治晉升博弈中，地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上展開競賽，而且也在“官場”上為晉升而競爭，經(jīng)濟(jì)競賽是謀求政治晉升的工具和手段。［2］由此可見，合作中的利益協(xié)調(diào)，不能單純地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等因素，還要涉及各地官員的政治追求，只有各種利益都相對(duì)均衡，合作才能獲得廣泛支持，才能激發(fā)起政府官員、企業(yè)界以及民眾等不同群體的內(nèi)在動(dòng)力。

四是政策公開透明原則。區(qū)域合作以互信為基礎(chǔ)，政策的公開透明是建立互信關(guān)系的基本要求。區(qū)域內(nèi)的合作重在建立統(tǒng)一的市場體系，保障各類生產(chǎn)要素的有序流動(dòng)和利益的合理分配;區(qū)域間的合作重在產(chǎn)業(yè)銜接、資源互補(bǔ)和信息共享，為產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和升級(jí)創(chuàng)造條件。這都需要各地在制定政策時(shí)，不能局限于本地利益，而要統(tǒng)籌考慮區(qū)域政策的一致性，在必要審查的基礎(chǔ)上相互通報(bào)、及時(shí)公開，避免政策沖突和政策壁壘。

五是機(jī)制運(yùn)行高效原則。區(qū)域合作是跨行政區(qū)劃以及不受干部調(diào)整影響的多邊活動(dòng)，既需搭建合作平臺(tái)，更應(yīng)創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域合作以共同發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，而發(fā)展受益因時(shí)空、政治等因素限制具有時(shí)效性，受益效力喪失必然影響合作的積極性。因此，只有機(jī)制高效運(yùn)行，受益滿足期望，合作才能因符合多元化的價(jià)值取向而保持長期穩(wěn)定，進(jìn)而促進(jìn)合作向更高層次、更寬領(lǐng)域延伸。

二、黃河三角洲區(qū)域合作的現(xiàn)狀

黃河三角洲的開發(fā)可以追溯到20世紀(jì)50年代的打漁張引黃灌溉工程和60年代勝利油田的勘探開發(fā)，而黃河三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)概念的形成則始于1983年東營市的建立，其規(guī)劃范圍幾經(jīng)變更，1992年，確定為東營、濱州兩市?！鞍l(fā)展黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)”列入國家“十五”計(jì)劃綱要后，高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的規(guī)劃范圍為東營市行政區(qū)。山東省政府于2008年4月通過的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，把黃河三角洲區(qū)域范圍確定為:“以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區(qū)為基礎(chǔ)，向周邊延伸擴(kuò)展形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。地域范圍包括東營和濱州兩市全部，以及與其相毗鄰，自然環(huán)境條件相似的濰坊北部寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣和煙臺(tái)萊州市。共涉及6個(gè)設(shè)區(qū)市的19個(gè)縣(市、區(qū))，總面積2.65萬平方公里，占全省的六分之一。”此區(qū)域定位最終成為國務(wù)院批復(fù)的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃范圍。

山東省政府自1985年提出實(shí)施黃河三角洲開發(fā)戰(zhàn)略后，區(qū)域協(xié)調(diào)合作問題隨即提上議事日程，1986年成立的環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會(huì)，是國內(nèi)最早成立的地方政府間的區(qū)域性合作組織，推進(jìn)黃河三角洲的開發(fā)成為歷次會(huì)議的重要議題;1988年6月，成立了山東省黃河三角洲開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組;1991年，成立了副省長王建功任會(huì)長的黃河三角洲經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究會(huì);1992年，鄒家華副總理到山東主持召開黃河三角洲現(xiàn)場辦公會(huì)議，專題研究怎樣與環(huán)渤海地區(qū)以及與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合等黃河三角洲的長遠(yuǎn)發(fā)展問題;1995年5月，山東省黃河三角洲開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)成立，自1996年連續(xù)三年召開三次會(huì)議，協(xié)調(diào)落實(shí)各項(xiàng)政策措施。至2007年，山東省提出了“一體兩翼”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新布局，省委書記李建國主持召開黃河三角洲規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)座談會(huì)，確定以東營為主戰(zhàn)場實(shí)施黃河三角洲開發(fā)戰(zhàn)略，黃河三角洲被賦予“對(duì)外承接天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)機(jī)遇，服務(wù)環(huán)渤海，面向東北亞;對(duì)內(nèi)依托山東半島城市群和濟(jì)南城市圈，支撐全省可持續(xù)發(fā)展”的兩大使命。

國務(wù)院相繼批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》之后，黃河三角洲區(qū)域合作又有新進(jìn)展。山東省成立了黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)辦公室為辦事機(jī)構(gòu)，行政編制15名，省發(fā)改委主任兼任辦公室主任，主要負(fù)責(zé)提出政策建議、發(fā)展資金使用管理，以及綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組每年召開會(huì)議研究決定相關(guān)事宜。2010年5月，山東省出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的實(shí)施意見》，提出建立完善區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)一布局，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展。同時(shí)，要求加強(qiáng)與沿海各經(jīng)濟(jì)區(qū)的對(duì)接與融合。2011年7月，山東省政府建立了重點(diǎn)工作協(xié)調(diào)推進(jìn)制度。在實(shí)踐層面，慶云—紅橋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和樂陵—塘沽循環(huán)經(jīng)濟(jì)園項(xiàng)目的建設(shè)，標(biāo)志著黃河三角洲跨區(qū)域合作的破題;確定每年舉辦一次黃河三角洲經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)，由東營、濱州、濰坊輪流舉辦，以展覽推介、經(jīng)貿(mào)洽談、項(xiàng)目簽約、高層論壇等為主要內(nèi)容，目的在于搭建交流合作的平臺(tái)。

應(yīng)當(dāng)說，黃河三角洲的區(qū)域合作已經(jīng)受到重視，在不同層面達(dá)成了共識(shí)，但從合作實(shí)質(zhì)來看，尚多處于期待、探索狀態(tài)，甚至可以說是無序的，存在許多困惑，問題十分典型和突出。這些問題主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面:

一是區(qū)域內(nèi)各地功能定位不明晰，區(qū)域凝聚力未形成。黃三角區(qū)域雖已作為整體進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，但區(qū)域內(nèi)19個(gè)縣(市、區(qū))在城鎮(zhèn)體系中的定位不清晰，一體化進(jìn)程滯緩。東營、濱州均以中心城市自居，分屬于濰坊、煙臺(tái)、淄博、德州4市的7個(gè)縣(市、區(qū))，仍以各自所屬的城市為中心，中心與次中心的對(duì)應(yīng)錯(cuò)位，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素難以集聚，甚至被抽離。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是先點(diǎn)后面的過程，點(diǎn)以綜合優(yōu)勢(shì)凝聚資源率先發(fā)展，而后通過輻射帶動(dòng)成面，實(shí)現(xiàn)整體繁榮。而以自我為中心，各自為戰(zhàn)，勢(shì)必使規(guī)劃區(qū)處于松散狀態(tài)，有其名而無其實(shí)。

二是政府間合作渠道未建立，發(fā)展沖突已顯現(xiàn)。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)帶有明顯的封閉性，這帶來一系列弊端:(1)妨礙國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成;(2)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，使得資源被浪費(fèi);(3)行政區(qū)邊界地帶容易出現(xiàn)發(fā)展的死角，行政區(qū)交界地帶的發(fā)展受阻。［3］《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》批復(fù)后，各地之間的交流以學(xué)習(xí)考察為主，名為借鑒實(shí)則角力，真正意義上的合作尚未展開，個(gè)別地區(qū)的合作意愿不強(qiáng)，僅以黃三角為招牌謀求自我利益。在招商引資方面，仍以財(cái)政、土地、稅費(fèi)等優(yōu)惠幅度互相競爭;在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，東營市的石油化工、造紙、新能源，同樣也是濰坊市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，裝備制造、化工、紡織、汽車零部件等又與濱州市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相同，解讀各地“十二五”規(guī)劃則大同小異;在基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地市港口、機(jī)場建設(shè)互不相關(guān)，公路設(shè)卡收費(fèi)、連接不暢，難以體現(xiàn)一體化要求;市場體系、公共服務(wù)體系等均未建立起共享機(jī)制。

三是合作主體不夠活躍，區(qū)域內(nèi)部缺乏有序競爭。區(qū)域合作的主要模式是通過政府搭臺(tái)、政策引導(dǎo)、利益保障，形成民間、企業(yè)、行業(yè)等多元化、多層次、多領(lǐng)域的合作格局。但目前由于黃三角區(qū)域缺乏資源聚合力，利益空間低于期望，各方博弈投入少，合作積極性不高。例如，行業(yè)間的合并重組較少，尚未形成跨行政區(qū)劃的區(qū)域化企業(yè)集團(tuán)，行業(yè)綜合競爭力弱;對(duì)外宣傳推介各自為政，缺乏整體性策劃，甚至揚(yáng)此抑彼，惡爭濫用歷史文化資源，造成對(duì)外標(biāo)識(shí)混亂。

四是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，約束能力較弱?？缧姓^(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)具有高于地方政府的決策權(quán)、行政權(quán)、財(cái)政權(quán)等，而且應(yīng)當(dāng)具有獎(jiǎng)懲權(quán)、仲裁權(quán)、任免建議權(quán)等，作出的決策對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)具有普遍的約束力，如此才能抑制利益沖動(dòng)、約束政府行為、履行合作協(xié)議。山東省設(shè)立的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)辦公室以及各地成立的工作機(jī)構(gòu)，均以督導(dǎo)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組決策為主，而在區(qū)域協(xié)調(diào)上顯然缺乏足夠的法律地位和制度保障，不能自主運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)劃、審批、處罰、人事調(diào)整等行政手段協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推動(dòng)區(qū)域合作。

五是對(duì)外協(xié)調(diào)處于弱勢(shì)，邊緣化定位依然明顯。黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)雖已上升為國家戰(zhàn)略，但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展布局中，其地位卻未得到顯著提升，難以在更高層面開展對(duì)外合作。在東部沿海，長三角、珠三角常常與環(huán)渤海相提并論，而黃三角在環(huán)渤海的定位歸于山東半島，所謂的“三大三角洲”僅止于理論層面。在山東省，“兩區(qū)”交融不僅不能提升黃三角的地位，反而由于東南部綜合實(shí)力較強(qiáng)區(qū)域納入半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及黃大鐵路、環(huán)渤海高等級(jí)公路的建設(shè)，而使人力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素被抽離，對(duì)外合作的領(lǐng)域、空間被擠占，甚至話語權(quán)相對(duì)被剝奪，致使區(qū)域競爭力明顯弱化。

三、加強(qiáng)黃河三角洲區(qū)域合作的路徑

合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然途徑，國內(nèi)乃至世界各經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作正不斷向廣度和深度拓展。涵蓋內(nèi)地9省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)的“泛珠三角9+2”區(qū)域合作聯(lián)盟，已舉辦七屆區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)，成為推進(jìn)區(qū)域合作的成功典范。長三角地區(qū)同樣將推進(jìn)區(qū)域合作作為落實(shí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略舉措。國務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)區(qū)域合作與交流，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的新格局。黃三角的區(qū)域合作應(yīng)著重從兩個(gè)層面展開:

(一)與各經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作

全國重要的高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)基地、后備土地資源開發(fā)區(qū)及環(huán)渤海地區(qū)重要的增長區(qū)域，是國家對(duì)黃三角的功能定位，如此的定位首先強(qiáng)調(diào)的是全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，黃三角地區(qū)必須把正確處理與周邊各經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，作為推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

一是提升黃三角參與合作的層次。受傳統(tǒng)文化的影響，地位對(duì)等成為合作與對(duì)話的必要條件。黃三角參與國內(nèi)區(qū)域分工與合作，應(yīng)當(dāng)適度提高其地位與層次。規(guī)劃的黃三角經(jīng)濟(jì)區(qū)雖全部位于山東境內(nèi)，未如長三角、珠三角一樣跨越省際，但其地位應(yīng)等同于國家規(guī)劃的沿海各經(jīng)濟(jì)區(qū)，中央與山東省應(yīng)創(chuàng)造條件增強(qiáng)其對(duì)外合作的獨(dú)立性。在環(huán)渤海地區(qū)，黃三角要作為獨(dú)立區(qū)域參與協(xié)調(diào)與分工，與山東半島、天津?yàn)I海新區(qū)等一樣成為該區(qū)域的重要支點(diǎn)。與長三角、珠三角的合作可以通過開展高層論壇等形式，突出河口經(jīng)濟(jì)的相似性、互補(bǔ)性，建立對(duì)等的合作交流平臺(tái)。黃三角與各經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府間協(xié)作，在沒有專門機(jī)構(gòu)的情況下，應(yīng)以山東省政府或領(lǐng)導(dǎo)小組的名義參與，避免各市分散參加活動(dòng)。

二是因地制宜創(chuàng)建合作模式。各經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)創(chuàng)新及地緣關(guān)系的差異性，決定了黃三角與各經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)采取不同的合作方式。在環(huán)渤海地區(qū)，由于黃三角與各經(jīng)濟(jì)區(qū)具有長期的合作基礎(chǔ)，以及即將形成的便捷交通體系，所以，應(yīng)選擇一體化的合作取向，不僅要接受輻射，更要直接參與產(chǎn)業(yè)分工，建立緊密的日?；暮献麝P(guān)系，甚至共同建立具有法律地位的常設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域全面而深入的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。與長三角、珠三角的合作，主要是經(jīng)驗(yàn)借鑒和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以專題論壇、招商推介、經(jīng)貿(mào)洽談等為主，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移中升級(jí)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共贏發(fā)展。與山東半島城市群和濟(jì)南都市圈的合作，受錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系的影響，其實(shí)質(zhì)是競爭大于合作，而黃三角明顯處于競爭弱勢(shì)，為此，應(yīng)由山東省政府確定基礎(chǔ)性合作框架，強(qiáng)化省級(jí)政府的規(guī)劃約束和行政指導(dǎo)，在政策制定上擴(kuò)大黃三角地區(qū)的話語權(quán)，在交通設(shè)施上注重黃三角區(qū)域內(nèi)的連接和體系建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)布局上重點(diǎn)培育黃三角具有地域特征和資源優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)決避免區(qū)域內(nèi)各地互為對(duì)手、惡性競爭。當(dāng)然，還要妥善處理與沿黃經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)以及日本、韓國等各方的關(guān)系，加強(qiáng)多邊協(xié)調(diào)，拓展發(fā)展空間。

三是建立暢通便捷的海陸空通道。與各經(jīng)濟(jì)區(qū)間的合作關(guān)鍵是交通連接，形成立體通道，以此帶動(dòng)人員、物資、信息、資金的流動(dòng)。環(huán)渤海地區(qū)屬地緣經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)以發(fā)展海陸交通為主，便于大宗貨物及人員的流動(dòng)，在高等級(jí)公路的基礎(chǔ)上規(guī)劃建設(shè)環(huán)渤海鐵路或城際軌道交通，實(shí)行公交化運(yùn)營;應(yīng)以環(huán)渤海旅游及貨物分流為主，加強(qiáng)各港口間的協(xié)調(diào)與合作，建設(shè)客貨相互直通的航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)海上交通公路化。黃三角與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的連結(jié)，可以在主動(dòng)融入全國陸上交通大動(dòng)脈的同時(shí)，依托東營機(jī)場，開通直達(dá)航班，重點(diǎn)打造空中通道。

四是以企業(yè)為主體推進(jìn)區(qū)域合作。黃三角與各經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作，政府是主導(dǎo)，而企業(yè)應(yīng)是主體，其實(shí)質(zhì)是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。要強(qiáng)化政府在政策、利益、人才以及公共服務(wù)等方面的協(xié)調(diào)與合作，建立政策相互銜接、資源流動(dòng)有序、服務(wù)均等統(tǒng)一的市場環(huán)境，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲;引導(dǎo)企業(yè)成立區(qū)域合作行業(yè)協(xié)會(huì)，推進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)同，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，支持同類企業(yè)兼并重組，組建跨區(qū)域的企業(yè)集團(tuán);發(fā)揮黃三角土地資源優(yōu)勢(shì)，以“慶云—紅橋”的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，建立面向高序經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引企業(yè)遷移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;鼓勵(lì)大型企業(yè)集團(tuán)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，建立區(qū)域性機(jī)構(gòu)，吸引高端人才，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，借勢(shì)開拓市場，帶動(dòng)區(qū)域間的資源開發(fā)與共享。

(二)區(qū)域內(nèi)部的合作

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立至今僅有兩年多的時(shí)間。目前，區(qū)域概念已初步形成，一體化運(yùn)行尚處于探索階段，各縣(市、區(qū))仍以所在市為中心定位發(fā)展，因此，強(qiáng)化區(qū)域合作、推進(jìn)一體化進(jìn)程顯得尤為重要和緊迫。

一是確立區(qū)域梯次發(fā)展策略。梯次推進(jìn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)。黃三角也不例外，必須從實(shí)際出發(fā)，選擇一條共同認(rèn)可的梯次發(fā)展策略，也就是確立區(qū)域中心、次中心以及軸與面的發(fā)展定位。在黃三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，東營與濱州是兩個(gè)行政轄區(qū)完整劃入的城市，而在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃中，把東營與濱州作為一個(gè)城市組團(tuán)。由此可見，東營與濱州應(yīng)是黃三角的中心城市，而其他縣(市、區(qū))為次中心。雙中心必然存在相吸或相斥狀態(tài)，同質(zhì)同量則相斥，異質(zhì)異量則相吸，東營與濱州也應(yīng)明確主次關(guān)系。從區(qū)位上看，東營處于黃三角的中心位置，海岸線413公里，占整個(gè)黃三角的50%以上;從發(fā)展水平上看，2010年東營市GDP為2 359.64億元，占黃三角的41.56%，城市綜合競爭力列山東省的第3位，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平高于濱州市;從基礎(chǔ)設(shè)施上看，東營的機(jī)場標(biāo)準(zhǔn)、港口噸位以及公路樞紐位置，都比濱州更優(yōu)越;從資源稟賦上看，東營市的石油、天然氣、鹽礦、鹵水以及未利用土地、灘涂等，均有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，理應(yīng)確定東營市為區(qū)域中心城市，山東省乃至中央應(yīng)在產(chǎn)業(yè)政策、設(shè)施配套、項(xiàng)目建設(shè)等方面支持東營市做大做強(qiáng)、率先發(fā)展，進(jìn)而對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮輻射作用。在軸線上，以海岸線、東營濱州對(duì)接區(qū)、沿黃兩岸為主軸，培育產(chǎn)業(yè)隆起帶，形成點(diǎn)、軸、面協(xié)調(diào)互動(dòng)的發(fā)展格局。

二是建立法定的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。黃三角地區(qū)雖均在山東省行政區(qū)內(nèi)，但由于19個(gè)縣(市、區(qū))分屬于6個(gè)市，仍存在跨界區(qū)域沖突。從行政區(qū)間關(guān)系來看，跨界區(qū)域發(fā)生的矛盾與沖突主要有三種類型:財(cái)政資源矛盾、負(fù)外部性矛盾、草根政治矛盾。［4］目前，解決沖突普遍實(shí)行行政首長聯(lián)席會(huì)制度，而這種制度存在權(quán)威性不強(qiáng)、協(xié)議落實(shí)難的問題。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，建立實(shí)體性的跨界管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)是加強(qiáng)黃三角地區(qū)協(xié)調(diào)與合作的有益嘗試。在尚不能直接進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的情況下，作為過渡，可以設(shè)立黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)為直屬省政府的副省級(jí)機(jī)構(gòu)，駐地設(shè)在中心城市——東營市，代表省政府行使有關(guān)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的管理權(quán)，賦予其獨(dú)立的財(cái)政權(quán)、考核權(quán)、經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)以及人事任免建議權(quán)。管理委員會(huì)負(fù)責(zé)主持召開行政首長聯(lián)席會(huì)議，并負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)席會(huì)議通過的決議、協(xié)定等;負(fù)責(zé)編制區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃，審批各功能區(qū)的發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)布局，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各市(縣區(qū))經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的工作;負(fù)責(zé)對(duì)各地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落實(shí)情況、專項(xiàng)資金使用情況、政策制定實(shí)施情況等進(jìn)行考核和審查;負(fù)責(zé)審查各地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，有權(quán)撤銷不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及存在不正當(dāng)競爭的政策規(guī)定。

三是建立科學(xué)的多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益平衡機(jī)制以公平與效率并重為原則，它通過合作起點(diǎn)的利益表達(dá)、合作過程的利益協(xié)調(diào)和合作結(jié)局的利益補(bǔ)償，形成環(huán)環(huán)相扣的制度安排，在市場、政府、社會(huì)和法律的共同作用下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作公平與效率的雙贏。［5］在現(xiàn)實(shí)條件下，利益主體及利益訴求日益多元化，區(qū)域合作的空間更加狹窄，只有調(diào)協(xié)好各方利益，才能夯實(shí)合作根基。首先，要建立各利益主體對(duì)話機(jī)制，政府之間、行業(yè)之間、政府與企業(yè)、政府與公眾，都要有溝通渠道和對(duì)話平臺(tái);其次，要建立利益均衡與共享機(jī)制，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可有重有輕，功能布局可有主有次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可有先有后，但利益補(bǔ)償要到位，官員不因非均衡發(fā)展影響政治進(jìn)步，財(cái)政收入要轉(zhuǎn)移支付，群眾利益要保障公平，實(shí)施普惠性發(fā)展戰(zhàn)略;第三，要建立各類主體共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，如產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、布局及利益補(bǔ)償?shù)纫哉畢f(xié)調(diào)為主，行業(yè)自律、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等要以企業(yè)協(xié)調(diào)為主，生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等要引導(dǎo)民間非政府組織參與并發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

四是不斷深化區(qū)域一體化合作。黃三角的區(qū)域合作是全面而深入的合作，是各領(lǐng)域一體化的合作，應(yīng)不斷向廣度和深度推進(jìn)。要以東營、濱州為中心，規(guī)劃建設(shè)向各縣(市、區(qū))輻射的高等級(jí)公路和城際鐵路，建立區(qū)域內(nèi)無障礙、免收費(fèi)通道，形成相對(duì)獨(dú)立的交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)交通一體化;取消戶籍及行政區(qū)限制，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、義務(wù)教育、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等自由銜接、一視同仁，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化;建立政策審查與通報(bào)制度，實(shí)行用地指標(biāo)集中管理，區(qū)域內(nèi)公共政策由管理委員會(huì)或省政府統(tǒng)一制定，實(shí)現(xiàn)政策措施一體化;引導(dǎo)各地相同產(chǎn)業(yè)實(shí)行企業(yè)重組或聯(lián)合，大力扶持特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域資源和市場，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局一體化;建立區(qū)域性綜合研究機(jī)構(gòu)，定期舉辦高層論壇，加強(qiáng)交流與合作，集中科研力量，共同攻關(guān)，研究解決發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才流動(dòng)、政策銜接、設(shè)施配套等方面的問題，實(shí)現(xiàn)理論研究一體化。

四、結(jié)論

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為國家新規(guī)劃設(shè)立的沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，在各地競相發(fā)展的形勢(shì)下，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，只有加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)外合作與交流，高點(diǎn)定位，科學(xué)運(yùn)行，才能抓住機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。區(qū)域合作，首先是經(jīng)濟(jì)區(qū)高度一體化的發(fā)展，要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，提升競爭實(shí)力，要在國家生產(chǎn)力布局中占有重要地位;其次是對(duì)外開放與協(xié)作，要正確處理與其他各經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，近則對(duì)接融合，遠(yuǎn)則連通合作，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展推進(jìn)黃河三角洲地區(qū)快速崛起。

［1］孫翠蘭．區(qū)域經(jīng)濟(jì)與新時(shí)期空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006:139．

［2］李廣斌，王勇，黃明華．基于地方政府博弈的區(qū)域合作困境分析［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2009(12):118．

［3］楊龍，戴揚(yáng)．地方政府合作在區(qū)域合作中的作用［J］．西北師大學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(5):58．

［4］陶希東．跨界區(qū)域協(xié)調(diào):內(nèi)容、機(jī)制與政策研究——以三大跨省都市圈為例［J］．上海經(jīng)濟(jì)研究，2010(1):58．

［5］莊士成．長三角區(qū)域合作中的利益格局失衡與利益平衡機(jī)制研究［J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2010(9):67．