□方 淇

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

社會(huì)管理綜合治理若干問(wèn)題探討

□方 淇

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

由社會(huì)治安綜合治理到社會(huì)管理綜合治理，是我國(guó)社會(huì)管理的又一創(chuàng)新舉措。后者相對(duì)于前者的創(chuàng)新之處體現(xiàn)為思路、制度和方法三個(gè)層面。這一變化是在服務(wù)型政府理念的主導(dǎo)下，為應(yīng)對(duì)日益增多的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)威脅，彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)控制方式弱化的不足，滿足公民自治需求的必然結(jié)果。實(shí)施社會(huì)管理綜合治理，有助于改變政府一元管理格局；有助于推動(dòng)改善民生；有助于強(qiáng)化違法犯罪的預(yù)防環(huán)節(jié)；有助于節(jié)省社會(huì)管理的公共開(kāi)支。

社會(huì)管理創(chuàng)新；綜合治理；公安機(jī)關(guān)

2011年9月16日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)的通知》，賦予中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會(huì)管理工作的重要職能。盡管只是將“治安”一詞替換為“管理”，但其中隱含著一個(gè)重要的政治進(jìn)程。從深層次上講，這一變化對(duì)于改變政府一元管理格局、強(qiáng)化犯罪預(yù)防環(huán)節(jié)、推進(jìn)公民自治和政府職能轉(zhuǎn)變以及節(jié)省公共開(kāi)支，都具有切實(shí)而深遠(yuǎn)的意義，是我國(guó)社會(huì)管理的又一創(chuàng)新舉措。重視研究這一變化并積極探索社會(huì)管理綜合治理形勢(shì)下公安工作的新道路，構(gòu)建更為有效的社會(huì)管理協(xié)同合作體系，是當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。

一、社會(huì)管理綜合治理創(chuàng)新之處

1991年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，并在20年的實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，解決了社會(huì)治安和社會(huì)管理中的不少實(shí)際問(wèn)題，為維護(hù)人民群眾根本利益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。但實(shí)踐表明，盡管綜合治理也強(qiáng)調(diào)政府的有關(guān)部門(mén)發(fā)揮其應(yīng)有的職能，但工作格局側(cè)重于治安管理和打擊犯罪功能，呈現(xiàn)“政府搭臺(tái)、公安唱戲”的局面，社會(huì)參與明顯不足。隨著改革的深入推進(jìn)和社會(huì)利益格局的深刻調(diào)整，社會(huì)沖突日益增加并外顯化，單純依靠公安機(jī)關(guān)的治理模式已不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)治安局勢(shì)。在這種情形下，社會(huì)管理綜合治理便應(yīng)運(yùn)而生。與社會(huì)治安綜合治理相比，社會(huì)管理綜合治理的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）思路創(chuàng)新。由社會(huì)治安綜合治理到社會(huì)管理綜合治理，體現(xiàn)了政府工作思維與方式的轉(zhuǎn)變：一方面是工作思路由原來(lái)單純強(qiáng)調(diào)治安管理、打擊犯罪功能到突出社會(huì)管理和治理功能，工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織和社區(qū)的作用，提高公民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的水平，從簡(jiǎn)單的就社會(huì)管理抓社會(huì)管理，向社會(huì)和諧共建、社區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)的方向轉(zhuǎn)變；另一方面是管理理念由政府完全主導(dǎo)到吸納公民參與決策，更多地傾聽(tīng)群眾呼聲，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，增強(qiáng)全社會(huì)參與社會(huì)管理的活力，確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方共同參與的民生社會(huì)管理發(fā)展新機(jī)制，體現(xiàn)了由一元社會(huì)結(jié)構(gòu)下“權(quán)力”思維到二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下“權(quán)利”思維理念的變化，堅(jiān)持了以人為本社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的正確方向。

（二）機(jī)制創(chuàng)新。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革的深入推進(jìn)，社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制以及管理的方式、服務(wù)的水平也需要隨著經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)的變化而變化，與之相適應(yīng)。社會(huì)管理綜合治理在權(quán)利思維理念的指導(dǎo)下，一方面創(chuàng)新了運(yùn)行機(jī)制，由過(guò)去的行政—計(jì)劃式向指導(dǎo)—服務(wù)式轉(zhuǎn)變，以指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的相互關(guān)系；另一方面創(chuàng)新了群眾參與機(jī)制，使群眾和各種社會(huì)團(tuán)體以及政策研究組織充分參與公共決策的過(guò)程，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推動(dòng)了公共決策的科學(xué)化和民主化。

（三）方法創(chuàng)新。羅斯在《社會(huì)控制》一書(shū)中指出，“如果不打算讓我們的社會(huì)秩序像紙牌搭成的房屋一樣倒塌，社會(huì)就必須控制他們”［1］。因此社會(huì)治安綜合治理與社會(huì)管理綜合治理都需進(jìn)行社會(huì)控制工作，但二者的控制手段卻不盡相同，前者偏重剛性控制，后者偏重柔性控制。社會(huì)治安綜合治理的主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手中，行政色彩濃厚，因而側(cè)重于以行政控制和命令為主要形式的組織和制度控制手段，重在“打”和“控”。而社會(huì)管理綜合治理則強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量參與社會(huì)管理工作，因而在組織和制度控制的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于采取輿論、社會(huì)暗示等文化控制手段［2］，重在“防”和“管”，旨在形成一種如哈耶克所稱的“由內(nèi)部建立起來(lái)的平衡”所造就的秩序。

二、社會(huì)管理綜合治理的必要性

在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，原有的社會(huì)管理模式已經(jīng)局部不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。為了滿足這一需求，保障社會(huì)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行，更好地維護(hù)社會(huì)秩序，就必須緊跟時(shí)代步伐，改進(jìn)社會(huì)管理方式，否則就會(huì)造成社會(huì)管理的缺失，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，對(duì)于強(qiáng)化社會(huì)控制，保障社會(huì)的平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)型具有重要意義，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期提出這一社會(huì)管理新舉措是十分必要的。

（一）社會(huì)安全面臨傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的威脅?，F(xiàn)代社會(huì)在某種意義上是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，高科技在給人類社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也制造了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，各種影響安全的潛在的及不確定的因素充斥著社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域。正如德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克所說(shuō)，“風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義正逐漸蓋過(guò)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)義，成為當(dāng)代社會(huì)的主要特征”［3］。隨著人類進(jìn)入全球化時(shí)代，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)不僅面臨著諸如傳染病、自然災(zāi)害等傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的威脅，還面臨著來(lái)自恐怖主義、跨國(guó)犯罪、金融風(fēng)險(xiǎn)等非傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。社會(huì)管理所針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)不再僅限于社會(huì)面的治安防控問(wèn)題，金融風(fēng)險(xiǎn)、能源危機(jī)、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全威脅也日益顯現(xiàn)。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的社會(huì)控制模式已不足以應(yīng)對(duì)諸多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，另一方面由新的風(fēng)險(xiǎn)滋生出的公民自我保護(hù)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)。由風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的各種重大災(zāi)難一方面很有可能引發(fā)一系列對(duì)當(dāng)前的社會(huì)基礎(chǔ)、制度目標(biāo)和倫理規(guī)范進(jìn)行批判性反思，人們失去昔日對(duì)科學(xué)的迷信，整個(gè)社會(huì)信任感缺失；而另一方面，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的有效管理日益成為公民個(gè)人、社會(huì)組織、政府部門(mén)，甚至一個(gè)國(guó)家與地區(qū)保護(hù)其人員、財(cái)產(chǎn)、重大活動(dòng)以及各種價(jià)值安全的重要途徑。關(guān)注社會(huì)安全，防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的核心問(wèn)題，也是轉(zhuǎn)型社會(huì)的重要議題。因此，實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，構(gòu)建多中心的公共行動(dòng)體系，突出管理職能，擴(kuò)大公民參與，以信任為基礎(chǔ)、以伙伴關(guān)系為關(guān)鍵要素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，是當(dāng)前社會(huì)管理工作發(fā)展的必然選擇。

（二）傳統(tǒng)社會(huì)控制方式手段的弱化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)形態(tài)從一元化向二元化甚至多元化的不斷轉(zhuǎn)變，與過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會(huì)控制體系不斷受到?jīng)_擊并逐漸失去效能，而與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代型社會(huì)控制體系尚處于形成過(guò)程之中，這種新舊不接的狀況造成了整個(gè)社會(huì)控制功能的弱化。比如隨著改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)多種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織大量增加，越來(lái)越多的違法犯罪行為發(fā)生在私人所有權(quán)控制下的場(chǎng)所和單位之內(nèi)。一方面警察進(jìn)入這些領(lǐng)域執(zhí)法缺乏合法和合理性，而企業(yè)、社區(qū)與公民卻無(wú)法參與社會(huì)管理，造成管理缺位；另一方面由于經(jīng)濟(jì)條件的變化帶來(lái)安全需求的多樣化和個(gè)性化，居民往往根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件和安全需要“花錢買服務(wù)”，尋求保安公司和私人保鏢的保護(hù)，單純依靠政府維護(hù)社會(huì)秩序已經(jīng)不足以滿足公民多樣化的安全需求。再如隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多單位成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，“單位人”變成“社會(huì)人”，各類人員變動(dòng)頻繁，社會(huì)交往的“匿名度”大為提高，難以實(shí)行有效的控制。社會(huì)人員從“單位人”向“社會(huì)人”甚至到“網(wǎng)民”的轉(zhuǎn)變，造成人員的無(wú)序流動(dòng)，傳統(tǒng)自我同一的主體已經(jīng)被具有多種身份、多重人格的“復(fù)合主體”所替代。由“單位制”轉(zhuǎn)變?cè)斐缮鐣?huì)控制的空白沒(méi)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)來(lái)填補(bǔ)，各項(xiàng)管理、教育、服務(wù)與保障措施嚴(yán)重缺位，加上管理主體的不適應(yīng)，難以有效整合社會(huì)控制力量。上述問(wèn)題是社會(huì)管理綜合治理中避不開(kāi)、繞不過(guò)的難題，轉(zhuǎn)型期要維護(hù)社會(huì)控制主體的合法性，保證社會(huì)秩序在可容忍的范圍之內(nèi)，根本出路在于創(chuàng)新社會(huì)管理模式來(lái)重建社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡與有序狀態(tài)。［4］

（三）公民自治意識(shí)的增強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，這既是黃金發(fā)展期，也是社會(huì)矛盾凸顯期和刑事犯罪的高發(fā)期。一方面，社會(huì)治安管理的范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷增多，在時(shí)空上正向全天候、全方位延伸和拓展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)犯罪的種類、行業(yè)分布、作案手段都發(fā)生了新的變化，跨國(guó)治安問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，諸如董事會(huì)犯罪、知識(shí)領(lǐng)域犯罪等違法犯罪行為的智能化、專業(yè)化水平和隱蔽化程度越來(lái)越高。另一方面，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的介于國(guó)家和家庭、企業(yè)之間的公民社會(huì)在我國(guó)慢慢成長(zhǎng)起來(lái)，特別是自黨的十六屆四中全會(huì)提出社會(huì)管理創(chuàng)新這一重大歷史命題后，各種自發(fā)組織起來(lái)的非政府組織（NGO）、社區(qū)組織和志愿性社團(tuán)及協(xié)會(huì)運(yùn)行得越來(lái)越規(guī)范與成熟，民間組織與政府一起管理社會(huì)公共事務(wù)的呼聲越來(lái)越高漲。隨著“單位人”向“社會(huì)人”的變化和大眾化私人財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域中違法犯罪的不斷增多，傳統(tǒng)社會(huì)治安綜合治理存在的問(wèn)題日益凸顯，公民自治意識(shí)開(kāi)始滋生并日益強(qiáng)烈。胡錦濤總書(shū)記曾明確指出，“社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，要堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下社會(huì)管理新局面?！币虼?，實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，是正確把握當(dāng)前群眾工作新變化、新特點(diǎn)，培育和提高公民自我管理、自我服務(wù)、自我教育能力，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定的必然要求。

（四）服務(wù)型政府理念下的職能變化。近年來(lái)，隨著政府行政職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加快推進(jìn)，從公共利益出發(fā)，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)從國(guó)家本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，成為全社會(huì)的共識(shí)。建設(shè)服務(wù)型政府，必須實(shí)現(xiàn)還權(quán)于社會(huì)，以和諧理念為指導(dǎo)，注重協(xié)商對(duì)話，培育公民對(duì)政府的信任感和親和力。這一理念主導(dǎo)下的社會(huì)管理工作，要求摒棄權(quán)力思維、確立權(quán)利意識(shí)，樹(shù)立以人為本的觀念，重視人權(quán)保護(hù)，既要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更要保障個(gè)人合法權(quán)益。隨著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加快，市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)更加明晰，政府決策與執(zhí)行日益分離，逐漸完成了從“劃槳人”到“掌舵人”的角色變化。溫家寶總理曾指出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的改革都已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，引發(fā)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)增大，在這個(gè)時(shí)候我們必須正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，依法調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，保證全體人民共享改革發(fā)展成果。政府只有努力回應(yīng)市民社會(huì)的利益主張和自由權(quán)利保障要求，更多傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，以和諧理念為指導(dǎo)，注重協(xié)商對(duì)話，創(chuàng)造多種形式擴(kuò)大群眾對(duì)社會(huì)管理的有序參與，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安。因此，實(shí)行社會(huì)管理綜合治理是服務(wù)型政府理念下政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，寬松的政治環(huán)境也為社會(huì)管理綜合治理的實(shí)行提供了良好環(huán)境。

三、社會(huì)管理綜合治理的實(shí)踐意義

從社會(huì)治安綜合治理到社會(huì)管理綜合治理，不只是名稱的改變，其釋放的重要信號(hào)一方面表明社會(huì)管理所要面對(duì)的情勢(shì)更為復(fù)雜、對(duì)象更為廣泛，另一方面也意味著參與社會(huì)管理的主體更為多元化。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，是治理社會(huì)化命題在實(shí)踐中的大膽探索與嘗試，對(duì)于提高社會(huì)管理科學(xué)化水準(zhǔn)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系意義重大而深遠(yuǎn)。除此之外，社會(huì)管理綜合治理對(duì)于做好當(dāng)前社會(huì)管理工作，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的實(shí)踐意義。

（一）有助于改變政府一元管理格局。社會(huì)治安綜合治理建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，各種社會(huì)管理問(wèn)題由政府決策并予以執(zhí)行，公民與社會(huì)組織中存在的社會(huì)維穩(wěn)資源沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，呈現(xiàn)出政府一元管理格局。在我們這樣一個(gè)有13億人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的國(guó)家，政府難以完全獨(dú)自承擔(dān)起如此艱巨繁重的社會(huì)管理任務(wù)。鑒于這一問(wèn)題，社會(huì)管理綜合治理通過(guò)強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，有利于實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前政府一元管理格局。根據(jù)治理理論［5］，辦好事情的能力并不僅僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威，有效的管理應(yīng)建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，政府的職責(zé)不僅是控制而更在于引導(dǎo)各方合作與持續(xù)互動(dòng)。羅伯特·羅茨在《新的治理：沒(méi)有政府的管理》一書(shū)中也指出，“作為社會(huì)——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)?！币虼耍瑢?shí)行社會(huì)管理綜合治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力由政府向社會(huì)的回歸，才能達(dá)到如弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安所說(shuō)的“不再由國(guó)家進(jìn)行再分配，而是國(guó)家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門(mén)的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理”［6］目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府由“劃槳人”到“掌舵人”角色的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多中心的公共行動(dòng)體系，推動(dòng)公民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展與完善。

（二）有助于推動(dòng)改善民生。所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況。社會(huì)管理綜合治理工作是以人為本的治理，它以滿足社會(huì)安全需求、提高群眾安全感為根本目的，致力于預(yù)防犯罪、減少和避免犯罪行為發(fā)生，對(duì)于保護(hù)群眾基本權(quán)益和保障其良好的生活秩序環(huán)境具有重要作用。正如羅斯所說(shuō)，“提供法律與秩序并使公民免于暴力、犯罪與混亂的保證，也是國(guó)家及其機(jī)關(guān)給予人民的重要公共利益之一”［1］。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理對(duì)于民生的意義不只是對(duì)于民眾安全的保障，更重要的是通過(guò)吸納公民和社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)管理，給予公眾更多的話語(yǔ)權(quán)，在實(shí)踐中落實(shí)黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，對(duì)既有利益所得者和社會(huì)心理結(jié)構(gòu)帶來(lái)前所未有的沖擊，誘發(fā)物質(zhì)利益性的矛盾越來(lái)越突出，加之溝通渠道不暢，由此引發(fā)的社會(huì)沖突日益增多，比如近年來(lái)頻發(fā)的群體性事件就是這一問(wèn)題的突出表現(xiàn)。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，為公民尤其是弱勢(shì)群體提供更多利益訴求表達(dá)的合法渠道，有利于妥善協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，著力解決好群眾最關(guān)心的利益問(wèn)題，進(jìn)而維護(hù)群眾利益與權(quán)利，切實(shí)推動(dòng)民生的改善。

（三）有助于強(qiáng)化違法犯罪的預(yù)防環(huán)節(jié)。社會(huì)管理綜合治理的主要工作內(nèi)容在于調(diào)動(dòng)各種政府資源和社會(huì)資源提供更加全面的公共安全服務(wù)，在具體職能上主要包括打擊犯罪與預(yù)防犯罪兩個(gè)環(huán)節(jié)，但工作重心在預(yù)防。社會(huì)管理綜合治理對(duì)于強(qiáng)化預(yù)防犯罪環(huán)節(jié)的功能主要表現(xiàn)有：一是通過(guò)吸納企業(yè)和社會(huì)組織參與社會(huì)管理，由其為公眾提供個(gè)別化、特殊性的治安服務(wù)，提高安全服務(wù)的專業(yè)化水平和針對(duì)性程度，加大犯罪難度和犯罪成本，進(jìn)而減少和預(yù)防犯罪，形成政府防范、社會(huì)防范、公民防范、有償治安服務(wù)組成的多元化治安防范體系。二是通過(guò)鼓勵(lì)群眾和各種非營(yíng)利性民間組織、社區(qū)組織、公共組織參與社會(huì)管理，壯大群防群治力量，發(fā)揮鄰里守望功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法犯罪苗頭，進(jìn)行有效的初期處置。三是通過(guò)吸納公民和社會(huì)組織參與社會(huì)管理，暢通利益訴求表達(dá)渠道，及時(shí)獲取社情民意的新動(dòng)向，發(fā)現(xiàn)其中的不安定因素與隱患，進(jìn)而予以控制，將矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，達(dá)到預(yù)防與減少犯罪的效果。美國(guó)學(xué)者史蒂文·拉布在《美國(guó)犯罪預(yù)防的理論實(shí)踐與評(píng)價(jià)》一書(shū)中將犯罪預(yù)防模式分為三個(gè)層次，第一層次是在犯罪發(fā)生之前防止或減少越軌行為的發(fā)生，第二層次是對(duì)那些促成犯罪行為的情境和表現(xiàn)出犯罪行為傾向的個(gè)人進(jìn)行干預(yù)，第三層次則是消除罪犯的再犯行為［7］。根據(jù)這一理論，實(shí)行社會(huì)管理綜合治理可以強(qiáng)化這三個(gè)層次的預(yù)防功能，運(yùn)用社區(qū)、社會(huì)組織和企業(yè)的力量，依靠公眾的廣泛參與和配合，最大限度地減少和預(yù)防犯罪。

（四）有助于節(jié)省社會(huì)管理的公共開(kāi)支。社會(huì)管理工作既要實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)，注重社會(huì)效益，還要講求經(jīng)濟(jì)效益，不能不顧經(jīng)濟(jì)成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，收益大于成本的預(yù)期是人們行為的基本出發(fā)點(diǎn)，政府行使職能也是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有收益亦有成本，只有當(dāng)其收益超過(guò)成本時(shí)，行為才是經(jīng)濟(jì)合理的。雖然政府的成本與效益關(guān)系作為一個(gè)綜合指標(biāo)更為復(fù)雜，但政府在考慮是否履行某項(xiàng)職能時(shí)，首先仍要做成本與收益分析。社會(huì)治安綜合治理過(guò)于依賴行政手段推動(dòng)管理工作，導(dǎo)致政府力量過(guò)大，社會(huì)力量弱小，進(jìn)而造成社會(huì)管理高成本、低收益的局面。按照有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，公共產(chǎn)品按照邊際擁擠成本的不同可分為純公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于邊際生產(chǎn)成本為零和邊際擁擠成本不為零的混合產(chǎn)品的供給可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由社會(huì)進(jìn)行供給。社會(huì)管理中的許多工作都可以根據(jù)此原理交由社會(huì)組織進(jìn)行，比如安全服務(wù)工作就可交由保安公司進(jìn)行，正如美國(guó)學(xué)者萊斯·約翰斯頓所稱，“警務(wù)工作越來(lái)越多地由公共的、私人的以及公私兼有的復(fù)雜多樣的‘網(wǎng)絡(luò)’承擔(dān)”。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，將公共事務(wù)管理中的部分工作交由社會(huì)進(jìn)行，政府部門(mén)集中主要精力從事管理和協(xié)調(diào)工作，才能以較低成本換取較高收益，節(jié)省社會(huì)管理的公共開(kāi)支，進(jìn)而提高資源配置效率和政府公共權(quán)力的效益。

四、社會(huì)管理綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑

社會(huì)管理綜合治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下勢(shì)在必行，標(biāo)志著我國(guó)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的道路上又邁出了重要一步，對(duì)于保障社會(huì)平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)意義。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，吸納社會(huì)組織、社區(qū)和公民參與社會(huì)管理，可以有效提高公共產(chǎn)品的供給效率，使政府部門(mén)能夠集中精力從事管理和協(xié)調(diào)工作。在新形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)如何根據(jù)自身實(shí)際，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與維護(hù)社會(huì)治安的對(duì)接，是社會(huì)管理綜合治理工作對(duì)公安工作提出的新挑戰(zhàn)和新要求。

（一）明確職責(zé)權(quán)限。在社會(huì)管理綜合治理的大背景下，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)組織管理，明確其社會(huì)責(zé)任，給予其合理的分配和制度安排。就公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其主要職責(zé)仍是“履行公共安全的維護(hù)職能”。雖然吸納社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)管理，不能把公安機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的治安責(zé)任強(qiáng)行攤派給社會(huì)和公眾，或外包給社會(huì)組織與個(gè)人，但可將一些非要害的、可以由保安組織承擔(dān)的職能通過(guò)授權(quán)、委托等形式交由保安組織承擔(dān)。期間，公安機(jī)關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，“要到位，不要越位”，做到有所為有所不為，同社會(huì)組織和公民建立伙伴關(guān)系，學(xué)習(xí)一種適宜的、不同于以往等級(jí)模式的運(yùn)作規(guī)范，將職責(zé)限定為“構(gòu)建與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向、整合與管理”，遇到責(zé)任邊界不清的區(qū)域，各方則應(yīng)共同努力，共同承擔(dān)。

（二）指導(dǎo)監(jiān)督，促進(jìn)協(xié)作。吸納社會(huì)組織和公民參與社會(huì)管理綜合治理，可以滿足人們?nèi)遮叾嘣c個(gè)性化的安全需求，提高管理的針對(duì)性和有效性。但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由于“有組織的不負(fù)責(zé)任的社會(huì)”特點(diǎn)和各種不安全因素的存在，公安機(jī)關(guān)仍有義務(wù)積極指導(dǎo)社會(huì)組織和公民開(kāi)展工作。一方面，要引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的強(qiáng)大作用，促進(jìn)警民協(xié)作，為社會(huì)組織和公民參與社會(huì)管理活動(dòng)提供充分保障，比如定期傳授防衛(wèi)技能、指導(dǎo)制定危機(jī)處置預(yù)案，通過(guò)提供建議指導(dǎo)保安業(yè)做好對(duì)中心及周邊地區(qū)發(fā)案的預(yù)防與處置工作；另一方面，由于公安機(jī)關(guān)交由社會(huì)承擔(dān)的警務(wù)活動(dòng)必然涉及公司財(cái)產(chǎn)甚至關(guān)乎公民人身權(quán)等切身利益，因此要嚴(yán)格限制保安業(yè)等社會(huì)組織權(quán)力的行使，加強(qiáng)監(jiān)督引導(dǎo)，不能任由其自由發(fā)展。社會(huì)組織應(yīng)自覺(jué)接受政府、輿論和群眾等各種形式的監(jiān)督，定期公開(kāi)組織活動(dòng)信息，樹(shù)立安全服務(wù)“社會(huì)責(zé)任為先”觀念，強(qiáng)化自律意識(shí)，防止本組織及其成員利用權(quán)力實(shí)施違法違規(guī)行為。

（三）創(chuàng)造多種形式，擴(kuò)大公眾參與。誠(chéng)如新加坡學(xué)者鄭永年所說(shuō)，“權(quán)力由政府向社會(huì)回歸，建立公民社會(huì)，對(duì)于形成良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)非常重要”。實(shí)行社會(huì)管理綜合治理，必須創(chuàng)造多種形式擴(kuò)大公眾參與，努力形成警民的良性互動(dòng)局面。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，要加強(qiáng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層警務(wù)建設(shè)，吸納社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等各種社會(huì)組織參與安全服務(wù)工作，開(kāi)展形式多樣的安全知識(shí)普及教育，發(fā)揮各類社會(huì)組織反映群眾訴求、提供安全服務(wù)的作用，指導(dǎo)群眾開(kāi)展自防自治活動(dòng)；另一方面，要適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展要求，通過(guò)警務(wù)微博、QQ群和電話熱線等媒介，更多傾聽(tīng)群眾呼聲，隨時(shí)掌握社情民意，給予群眾更多的話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，以此促進(jìn)警民的實(shí)時(shí)互動(dòng)與交流，提高對(duì)虛擬社會(huì)的管理水準(zhǔn)，進(jìn)而拓寬群眾參與社會(huì)管理的途徑與范圍。

［1］羅斯.社會(huì)控制［M］.北京：華夏出版社，1989.

［2］鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修（第三版）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

［3］烏爾里希·貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［M］.江蘇：譯林出版社，2004.

［4］殷星辰.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)治安綜合治理創(chuàng)新［J］.治安學(xué)論叢（第五卷），2010（1）.

［5］全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系［M］.倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.

［6］弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安.治理問(wèn)題與現(xiàn)代福利國(guó)家［J］.國(guó)際社會(huì)科學(xué)，1999（2）.

［7］史蒂文·拉布.美國(guó)犯罪預(yù)防的理論實(shí)踐與評(píng)價(jià)［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1993.

D616

A

1674-3040（2012）01-0053-05

2011-11-15

方淇，中國(guó)人民公安大學(xué)2010級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向：安全管理。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）