周榮，蘇福梅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

越級上訪產生的原因及其治理

周榮，蘇福梅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

《信訪條例》第4條明確規(guī)定，信訪工作應當堅持分級負責等原則。分級負責原則說明，上訪必須按程序進行，遵循“逐級上訪”的原則，而不能“越級上訪”，越級上訪不利于解決問題。之所以會產生越級上訪的現象，原因很復雜，但主要原因在于一些地方政府對訪民不重視、信訪機制運行不暢等。因此，治理越級上訪，需要推進信訪體制改革，破解越級上訪的癥結；堅決貫徹落實信訪責任追究制度；樹立法治權威，建設法治社會；提升信訪等政府部門治理與善治的能力與水平。

越級上訪；原因；綜合舉措

信訪指中華人民共和國公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府或者縣級以上政府工作部門反映冤情、民意或官方（警方）的不足之處，提出建議、意見或者投訴請求等。《信訪條例》第4條明確規(guī)定：信訪工作應當在各級人民政府指導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則?！胺旨壺撠煛痹瓌t明確告訴我們，上訪必須按程序進行，也就是遵循“逐級上訪”的原則，而不能“越級上訪”，越級上訪不利于解決問題。那么，這種現象為什么會產生？應該采取怎樣的對策進行化解？筆者擬就此進行一些探討。

一、越級上訪產生的原因

在正常情況下，如果一切正當而合法的利益都能依法公開、公平、公正地實現，能夠經得起時間和實踐的檢驗，也就很難出現所謂的上訪。當地信訪部門能解決的問題，肯定沒人愿意越級上訪，省訪能解決何必要遠上京城。顯然，越級上訪的背后有著更深層次的原因。

（一）訪民遭受冷遇的負氣與執(zhí)著促成了其越級上訪。行為科學表明，人的行為活動莫不與主體的心理與動機有著密切的關系。從投資收益理論來看，信訪行為類似于產業(yè)經濟中的投入和產出，信訪一旦啟動，沒有人不希望在利益上獲得救濟，在人格投入上獲得補益，何況信訪行為本身往往就是因為利益的受損而無奈地奮起。這種利益受損尋求的救濟或補益，以及信訪開啟后的不斷投入，成為信訪人執(zhí)著的根本原因。公民原本就有為了正當利益而不遺余力地私力救濟的習慣，無可奈何時方尋求公力救濟。幸好信訪原本就是國家為公民設立的民情反映訴求的渠道和途徑，公民很難坐視利益受損而無視訴求機制的存在。

從物態(tài)變化來看，物質形態(tài)的變化在于物質內部的運動或者物質外部的條件或力量的增減。信訪事項的解決由當事雙方自我和解很難，非政府相關部門參與或主持不可。然而，由于利益關聯或者一些政府部門懶得擔當責任，信訪事項在政府部門之間被推來推去，信訪人失去耐心和對政府的信任時，信訪也就被逼成了上訪?！坝行┤罕娚显L，確實是由于個別政府部門或干部不作為、亂作為的原因。有些政府機關的工作人員政治素質差，三言兩語想把群眾打發(fā)走，能一天解決的拖上一個月，更有甚者辦事不公，惡語相加，激起了群眾不滿，造成上訪案件”〔1〕。

正像中國人仇訴一樣，沒有人熱愛信訪。信訪事項在基層得不到解決，訪民無奈進行上訪，上訪無果無奈進行省訪、京訪。因此，訴求的問題只要能有較好的結果，沒有任何一個訪民喜好或鐘愛上訪、鬧訪或纏訪的，畢竟不良的信訪行為在一定程度上影響了國家的政治顏面與形象。

（二）一些地方政府漠視民情民意促使越級上訪的生成。黨和政府高層一再強調，各級黨員干部要在對待黨和國家事業(yè)上始終保持進取之心，在對待人民賦予的權力上始終保持敬畏之心，在對待個人名利地位上始終保持平常之心。然而，“茶杯門”、“領導就要騎馬坐轎，老百姓想要公平那是臭不要臉”等事件〔2〕，確切表明一些黨員領導干部已經與人民生疏了。

不論是信訪部門還是政府其他機關的工作人員，如果無視民生，疏遠群眾，就會事不關己，高高掛起，明哲保身。這不僅疏離了黨和政府與人民群眾的關系，動搖了群眾對黨和政府的信任，不利于行政效能的發(fā)揮，而且對于那些愁腸百結、尋求幫助的信訪人來說，來自政府機關工作人員的冷漠與輕視，在使他們感到悲涼和憤懣的同時，轉而形成了對該級政府甚至黨委的不滿與憂怨，在失望的同時，尋求更高層次的回應也就成了被迫的無奈選擇。

（三）信訪機制運行不暢消極地促成了越級上訪。信訪作為民情反映和民意救濟的制度，在維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會中發(fā)揮了十分重要的作用，但也存在著諸多不足，以至于實際上消極地促成了越級上訪。一是缺乏解決問題的權力。信訪功能早期定位的轉而不辦，到后來被賦予救濟以及監(jiān)督的功能，并在信訪擴權下具有了考核建議權，從中可以看到信訪部門缺少直接解決問題的相應權力，對別的部門制約乏力，所以實踐中更多的是對信訪涉及到的部門進行督促，而訪民常常誤把信訪解決遲滯的耙子扣在信訪部門的后背上。二是處理規(guī)范不足。信訪部門從接訪到終結隨意性較大，缺少能夠普遍遵守的流程規(guī)范，信訪部門只能在信訪當事人與作出處理結果的單位之間進行奔走協商。三是結果不具有同一性。性質相同的信訪發(fā)生時間上的不同，結果差異較大，最終結果不具有相對同一性，這與信訪制度本身的缺陷有關，更與特殊時期信訪部門不計成本的截訪、息訪有關。

（四）信訪強力歸零的行為加劇了越級上訪。有些地方政府G D P情結凝重，認為信訪問題的解決需要消耗大量的人力、財力和物力，甚至會降低G D P的生產效率，因此，選擇以消極的手段和方法來息事寧人。在一些地方政府制造的“零信訪”政績中，信訪活動被強制歸零，看似社會歌舞升平、和諧一片，然而卻在發(fā)酵著不定向的膨脹與自燃，對此不能不引起高度的警覺與重視。事實上，絕大多數群眾上訪，都是事出有因的。老百姓進城趕集都得費點勁兒，更何況千里迢迢去上訪！老百姓不會閑著沒事去上訪，他肯定是遇到了什么大問題，當干部的一定要設身處地為百姓著想，要站在他們的角度來考慮問題，這樣才能解決問題。所以，零信訪盡管是一種崇高的理想，但是切莫刻意追求，因為在人類真正步入人的全面發(fā)展的社會之前，設想信訪為零是不切實際的，采取非常手段營造信訪為零的假象也會不攻自破，而且掩蓋和積累的矛盾只能使信訪問題更加尖銳與惡化。

二、治理越級上訪的綜合舉措

只要政治生活中還有著不平、不公、不滿，無論是怎樣的國家都會存在類似的民意表達與訴求，不過是標識或稱呼不同而已。莫說信訪呈現的是人治還是法治，不必介意信訪現象是否為中國獨有，因此，這里拋開信訪的人治或法治的爭議考察，我們發(fā)現：如果各級政府能一貫堅持科學、民主、依法決策，始終秉持科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學發(fā)展，群眾來信來訪訴求的現象就不會大量發(fā)生；如果各級地方政府及其信訪部門都能夠秉持積極認真的工作態(tài)度來處理信訪問題，那就很少會發(fā)生越級上訪現象；信訪部門相關人員若能再三思量，創(chuàng)新信訪工作管理，也就很少發(fā)生“零信訪”這種欲蓋彌彰的事情。欲使信訪回歸自然狀態(tài)，非得創(chuàng)造群眾信訪自然暢通的訴求與解決渠道不可，與此同時，也要加強信訪的引領與疏導，提升司法的公信力，加強政府的治理與善治。

（一）推進信訪體制改革，破解越級上訪的癥結。一要實行深入城鄉(xiāng)基層、貼近百姓生活的中國式申訴專員制度或信訪代理制度。公民有問題直接尋求信訪專員的幫助，或由信訪代理代為訴求或陪同訴求，從而把公民個人訴求變成信訪體系內的要求，就會減少沖擊，增加穩(wěn)定，減少個人盲目信訪帶來的不必要支出。二要建立政府各相關單位派駐的信訪服務中心，實現一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決，從而徹底解決群眾信訪時東奔西走的勞苦，同時極大地降低群眾的信訪成本以及信訪機制運營的社會成本。三要建立網上政治接觸以及網上信訪與公示制度，縮短訪民和政府部門之間的空間和心理距離，創(chuàng)造信訪反映和訴求的解答與解決的公開、公平、公正的環(huán)境與氛圍。四要適度加權信訪部門，實現信訪的垂直管理，加大信訪部門對各級政府其他部門的制約、監(jiān)察、督促以及陟罰臧否的考核與建議的強制力。

（二）堅決貫徹落實信訪責任追究制度。毛澤東關于群眾鬧事的講話，指出了我國社會信訪問題存在的兩個根本成因，一是官僚主義清理不足，二是群眾利益滿足不夠。因此，解決信訪問題，一是必須堅決追究制造信訪事端、信訪不作為、慢作為、亂作為官員的法律責任，二是在滿足群眾合法利益訴求的同時，堅決追究鬧訪鬧事者的法律責任，決不姑息養(yǎng)奸。唯有如此，才能消滅引發(fā)、誘變和激變信訪的不良因素，才能遏制假借信訪肆意作出違法犯罪的行為，消除社會穩(wěn)定的隱患，從而徹底扭轉當前信訪工作的被動局面，形成信訪依法有序進行的良好局面，確保社會的長治久安。

（三）樹立法治權威，建設法治社會。司法機關是普通人在權利受侵犯時尋求救濟的最后途徑，一旦司法公正底線失守，民眾就失去了表達意見和訴求的正當渠道，他們會轉而尋求用非制度化的社會力量實現公正，宣泄憤怒〔3〕。在社會生活中，受政策變化以及司法部門自身問題的影響，我國司法的公信度不高，導致了人們信“訪”不信“法”。然而某些必須由司法解決的糾紛信訪又無能為力，訪民只好不斷信訪甚至越級上訪，矛盾就這樣不斷地膨脹和升級。因此，當前我國社會，需要大力加強法治建設，樹立司法權威的公信力，把人們引入國家正常的法制軌道來解決一切涉法問題。

（四）提升信訪等政府部門治理與善治的能力與水平。當代中國，人民民主意識極大增強，以信訪為標志的公民政治參與的能力與水平得到極大提升，隨之要求政府提高治理與善治的能力與水平。善治就是政府和公民對公共生活的合作管理，以實現公共利益的最大化。善治旨在彰顯政府為公民認同的合法性，政務的透明性、法治性，政府責任的有效擔當以及對公民參與的積極回應，形成廉潔、公正的工作作風以謀求社會的穩(wěn)定。顯然，無論是信訪部門還是政府的其他機關，提升自身治理與善治的能力，不僅有助于提高部門的工作效能，更重要的是能從源頭和過程維度消解引發(fā)信訪和激變信訪的誘因，消除與群眾不應有的矛盾沖突與對立。

〔1〕一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自述：信訪成本為何這么高〔J〕.半月談，2009（7）.

〔2〕劉振勇，李玉華.信訪衍生問題及其防范治理〔J〕.理論探索，2012（2）.

〔3〕于建嶸.反思社會泄憤事件〔J〕.南風窗，2008（15）.

Control Bypassing the Immediate Superior and Appealing to the Higher Authorities for Help

ZHOU Rong，SU Fu-mei
（The Party School of the CPC Shanxi Provincial Committee，Taiyuan 030006，China）

Article 4 of the“Petition Letters and visits Regulations”clearly stipulates the principle that the petitionletters and visits work must be gradationally managed. The principle shows that appealing to the authorities for helpmust be according to the procedure and follow the principle of step- by- step appealing，for bypassing the immediatesuperior and appealing to higher authorities for help is unconducive to the solution to problems. The major reason whythere are phenomena of bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help in that somelocal governments do not pay enough attention to visitors form the localities appealing to the higher authorities for help.Therefore，in controlling bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help，it is necessaryto advance reform of the petition letters and visits system，get rid of the crucial reason for this kind of appealing，implement the accountability system，make efforts to build a society ruled by law，and improve the government departments’controlcapability.

bypassing the immediate superior and appealing to higher authorities for help； reason；comprehensive measures

D 625

A

1009-1203（2012）05-0089-03

2012-08-15

國家社會科學基金項目（09 B Z Z 011）,負責人王瑞娟。

周榮(1964-)，女，山西永濟人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。

責任編輯 澍林