項(xiàng)嘉佳

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042)

1971年，第26屆聯(lián)大恢復(fù)了中華人民共和國(guó)在聯(lián)合國(guó)的合法席位，與此同時(shí)，決定將臺(tái)灣當(dāng)局驅(qū)逐出聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)。近四十年來(lái)，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的變化以及我國(guó)國(guó)際地位的穩(wěn)步上升，越來(lái)越多的國(guó)家公開(kāi)承認(rèn)“一個(gè)中國(guó)”的原則，否認(rèn)臺(tái)灣的獨(dú)立主權(quán)。然而，近年來(lái)，臺(tái)灣當(dāng)局積極謀求其參與各個(gè)政府間國(guó)際組織的機(jī)遇，從而為臺(tái)灣拓展一定的國(guó)際生存空間，甚至企圖在某種程度上達(dá)到宣傳“一中一臺(tái)”的分裂目的。

不可否認(rèn)，伴隨著臺(tái)灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及國(guó)際間各項(xiàng)合作的不斷推進(jìn)，臺(tái)灣參與政府間國(guó)際組織的相關(guān)法律問(wèn)題重新凸現(xiàn)，尤其是面對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局申請(qǐng)加入聯(lián)合國(guó)和世界貿(mào)易組織所形成兩種截然不同的結(jié)果和狀態(tài)。因此，本文將從臺(tái)灣的國(guó)際法主體資格、不同政府間國(guó)際組織的性質(zhì)以及臺(tái)灣當(dāng)局的參與目的等多個(gè)角度出發(fā)，探討臺(tái)灣參加政府間國(guó)際組織的相關(guān)國(guó)際法問(wèn)題。

一、國(guó)際法主體和政府間國(guó)際組織參加主體的資格認(rèn)定

(一)國(guó)際法主體的一般理論

國(guó)際法主體又稱國(guó)際法律人格，是指有能力享有國(guó)際法上權(quán)利和承擔(dān)國(guó)際法上義務(wù)，有能力進(jìn)行國(guó)際關(guān)系活動(dòng)的實(shí)體。這種權(quán)利能力和行為能力主要表現(xiàn)為以獨(dú)立、自主的身份，而無(wú)須經(jīng)過(guò)授權(quán)即可對(duì)外參與相應(yīng)的國(guó)際活動(dòng)，例如締結(jié)國(guó)際條約、與其他國(guó)際法主體建立外交關(guān)系、進(jìn)行國(guó)際訴訟等等。

從傳統(tǒng)的國(guó)際法理論出發(fā)，國(guó)際法主體主要包括三大類，即國(guó)家、國(guó)際組織和正在爭(zhēng)取解放的民族或民族解放運(yùn)動(dòng)組織。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)以及各個(gè)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化生活等諸多方面的依賴性逐步加深，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始具備了一定程度的類似國(guó)內(nèi)社會(huì)的特征，這種國(guó)際關(guān)系的新發(fā)展使得在國(guó)際領(lǐng)域可能產(chǎn)生新的國(guó)際法主體。［1］

筆者認(rèn)為，由于出現(xiàn)了產(chǎn)生新的國(guó)際法主體的可能性，對(duì)國(guó)際法主體的概念則應(yīng)該作更加廣義的解釋，而不再簡(jiǎn)單地依據(jù)傳統(tǒng)國(guó)際法主體的定義來(lái)判斷相關(guān)的問(wèn)題。由于除主權(quán)國(guó)家以外的其它國(guó)際法主體均屬于派生主體，因此，對(duì)于派生主體的擴(kuò)大化解釋正是對(duì)新興國(guó)際法主體的接納。作為國(guó)際法的主體，其必須滿足三點(diǎn)被廣泛接受的特征:①獨(dú)立參加國(guó)際關(guān)系;②直接享有國(guó)際法上的權(quán)利和直接承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù);③獨(dú)立進(jìn)行國(guó)際求償?shù)哪芰?。?］而經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的一個(gè)直接影響便是讓跨國(guó)公司以及一些個(gè)人開(kāi)始以其經(jīng)濟(jì)能力開(kāi)展與各個(gè)傳統(tǒng)國(guó)際法主體的交往，甚至在一定程度上影響了國(guó)家的政治行為。此類情形也可以理解為個(gè)人、跨國(guó)公司和其它類似主體已經(jīng)具備了獨(dú)立參與國(guó)際關(guān)系的各種能力，進(jìn)而將它們歸為新興的國(guó)際法派生主體。

(二)政府間國(guó)際組織參與主體的一般資格

國(guó)際組織(international organization)一般是指兩個(gè)以上的國(guó)家的政府、民間團(tuán)體或個(gè)人，為特定的國(guó)際合作的目的，通過(guò)協(xié)議的形式而創(chuàng)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。［3］在此范圍內(nèi)，只有兩個(gè)以上國(guó)家政府為謀求合作，以締結(jié)國(guó)際條約的形式而創(chuàng)立的政府間國(guó)際組織才受到國(guó)際法的調(diào)整。

對(duì)于概念中“政府”一詞的解釋，不同的學(xué)者給予不同的內(nèi)涵，許多美國(guó)學(xué)者將其廣義使用:認(rèn)為它包括了參與治理國(guó)家的所有機(jī)構(gòu)，即包括了執(zhí)行、立法和司法機(jī)構(gòu)，而其他學(xué)者(主要是歐洲)，使用“政府”一詞則較為嚴(yán)格。［4］然而無(wú)論將其作何種定義，政府間國(guó)際組織的一般參與主體范圍始終圍繞著國(guó)家展開(kāi)。不僅如此，由于政府間國(guó)際組織已經(jīng)成為國(guó)際法的傳統(tǒng)主體而享有獨(dú)立的國(guó)際法律人格，而該類型的國(guó)際組織又往往通過(guò)協(xié)議而創(chuàng)立，訂立協(xié)議的過(guò)程本身就是參加國(guó)際關(guān)系的一個(gè)過(guò)程，因此，從一般的理論上來(lái)解釋，國(guó)家應(yīng)該是參與政府間國(guó)際組織的惟一主體。

但此處值得思考的是，國(guó)家是否可以授權(quán)一些其它主體，來(lái)參加政府間的國(guó)際組織。筆者認(rèn)為，若對(duì)“政府”一詞進(jìn)行擴(kuò)大化的解釋，將其外延擴(kuò)展至國(guó)家內(nèi)部的各個(gè)治理機(jī)構(gòu)，同時(shí)，將訂立協(xié)議的主體延伸至經(jīng)國(guó)家政府授權(quán)的主體，一些處于“邊緣狀態(tài)”的主體也可以被納入政府間國(guó)際組織參加主體的范圍。因?yàn)閲?guó)際法中對(duì)于國(guó)際協(xié)議的締結(jié)主體并不僅僅局限于國(guó)家之間，而在一般的范圍之下，適當(dāng)擴(kuò)大部分政府間國(guó)際組織的參加主體范圍在一定程度上也可以更好地實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的國(guó)際合作目的。

(三)從國(guó)家概念的必備要素看臺(tái)灣在國(guó)際法上的主體資格認(rèn)定

一般說(shuō)來(lái)，對(duì)于國(guó)家構(gòu)成的必備要素主要有兩種通說(shuō)，即三要素說(shuō)和四要素說(shuō)，三要素說(shuō)認(rèn)為，人口、領(lǐng)土和主權(quán)為構(gòu)成國(guó)家的必備要素，而四要素說(shuō)，則在上述三種要件上增加了政權(quán)作為構(gòu)成主權(quán)國(guó)家的基本必備要素。筆者認(rèn)為，放在國(guó)際法主體的角度下來(lái)討論作為最主要國(guó)際法主體的國(guó)家的構(gòu)成要素，四要素說(shuō)顯得更為合理，其中最重要的原因是，政權(quán)要素，即政府，在某種程度上是國(guó)家參與國(guó)際關(guān)系活動(dòng)的主導(dǎo)和靈魂，也正是由于政府體系的存在，才使得國(guó)家間可以在國(guó)際法的框架下展開(kāi)平等的交往。

就我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)而言，歷史上《開(kāi)羅宣言》、《波茨坦公告》等文件都在國(guó)際法律意義上承認(rèn)其作為中國(guó)領(lǐng)土的一部分，正因如此，從國(guó)家構(gòu)成的必備要素上看，臺(tái)灣缺乏作為兩種通說(shuō)所公認(rèn)的主權(quán)要素。主權(quán)是一種對(duì)某地域、人民、或個(gè)人所施展的至高無(wú)上、排他的政治權(quán)威，或者說(shuō)，是一種“最高自決權(quán)”。在國(guó)際法上，主權(quán)的對(duì)外表現(xiàn)主要指國(guó)際的相互承認(rèn)。無(wú)論從現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)對(duì)臺(tái)灣作為獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的認(rèn)可度來(lái)看，還是從歷史和法律的各種證據(jù)分析，臺(tái)灣對(duì)外并沒(méi)有獨(dú)立參與國(guó)際交往的能力，而對(duì)內(nèi)行使的權(quán)力則一貫來(lái)源于中央政府的授權(quán)，從兩方面看，臺(tái)灣都缺乏作為國(guó)家的主權(quán)要素。因此，從傳統(tǒng)的國(guó)際法主體理論來(lái)看，臺(tái)灣并不能成為國(guó)際法的主體。

然而，隨著近年來(lái)國(guó)際法主體的外延有擴(kuò)大的趨勢(shì)，甚至有學(xué)者，例如姆斯卡特(Mushkat)認(rèn)為，“一國(guó)兩制”下中國(guó)香港這樣的次國(guó)家政府為了保證高度自治，應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的國(guó)際法律人格。［5］所謂次國(guó)家政府，從廣義上說(shuō)，是指除了中央政府以外的其他各級(jí)地方政府。而狹義上的次國(guó)家政府是指一級(jí)地方政府。［6］根據(jù)上述定義，從參與國(guó)際關(guān)系活動(dòng)的有效性和實(shí)踐意義上看，對(duì)次國(guó)家政府的狹義闡述更能確切而實(shí)際地相應(yīng)擴(kuò)大國(guó)際法主體范圍。若將“一國(guó)兩制”下的香港特別行政區(qū)作為次國(guó)家政府的典型代表，臺(tái)灣地區(qū)則同樣可以適用次國(guó)家政府的概念將其歸于該范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，將臺(tái)灣地區(qū)列為次國(guó)家政府而讓其比照香港特別行政區(qū)擁有獨(dú)立的國(guó)際法律人格、進(jìn)而鼓勵(lì)其參與國(guó)際事務(wù)的觀點(diǎn)利大于弊。

二、臺(tái)灣參加政府間國(guó)際組織的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣當(dāng)局一直積極謀求臺(tái)灣參加政府間國(guó)際組織的各種機(jī)遇，其范圍包括了區(qū)域間政府組織、各個(gè)專門(mén)性國(guó)際組織、聯(lián)合國(guó)等等。然而，值得注意的是，在臺(tái)灣努力尋求其國(guó)際生存空間的過(guò)程中，不同性質(zhì)的國(guó)際組織給臺(tái)灣的參加申請(qǐng)帶來(lái)了不同的結(jié)局和影響。

(一)臺(tái)灣參加政府間國(guó)際組織的進(jìn)展

截至2003年年底，臺(tái)灣當(dāng)局以正式會(huì)員加入的政府間國(guó)際組織共計(jì)22個(gè)，以觀察員身份加入的政府間國(guó)際組織共計(jì)11個(gè)。自1971年被驅(qū)逐出聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，臺(tái)灣當(dāng)局從未放棄過(guò)重返聯(lián)合國(guó)的機(jī)會(huì)，與此同時(shí)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的時(shí)代趨勢(shì)，臺(tái)灣當(dāng)局也積極加入以政府間協(xié)議而構(gòu)建的多種其他職能的國(guó)際組織。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始向多元結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，中國(guó)的國(guó)際地位和影響力不斷提升，中國(guó)要求恢復(fù)部分政府間國(guó)際組織的呼聲也日益強(qiáng)烈。在此情形下，臺(tái)灣當(dāng)局被迫離開(kāi)部分國(guó)際組織，或者在退出此類組織后，再度呼吁以其它模式(例如APEC模式、西雅圖模式等)重返某機(jī)構(gòu)。而對(duì)于一些非政治性的政府間國(guó)際組織，由于兩岸雙方的妥協(xié)以及考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的互利性，臺(tái)灣當(dāng)局并沒(méi)有退出此類組織，或是以一個(gè)新的名義和更為靈活的策略在其中生存。

總結(jié)而言，臺(tái)灣參加政府間國(guó)際組織主要有三種情況:一是臺(tái)灣與大陸同為正式成員的政府間國(guó)際組織有8個(gè)，其中以亞洲開(kāi)發(fā)銀行、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織和世界貿(mào)易組織最具影響力。二是臺(tái)灣參加、大陸未參加的政府間國(guó)際組織，總計(jì)有10多個(gè)，較具影響的包括亞洲生產(chǎn)力組織、中美洲銀行與國(guó)際棉花咨詢委員會(huì)等。三是臺(tái)灣參與的、具有“觀察員”地位的政府間國(guó)際組織也有10多個(gè)。［7］總體說(shuō)來(lái)，臺(tái)灣參加的政府間國(guó)際組織主要是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域合作的組織，此類國(guó)際組織往往淡化了政治色彩并成為協(xié)調(diào)國(guó)際發(fā)展的一種有力平臺(tái)，因而成為了臺(tái)灣參與國(guó)際事務(wù)的窗口。

(二)臺(tái)灣順利加入WTO的國(guó)際法意義

2001年，11月12日，臺(tái)灣在多哈簽署了加入WTO(World Trade Organization)的議定書(shū)，并在次年1月正式成為了WTO的成員方。作為臺(tái)灣參與政府間國(guó)際組織的典型范例，加入WTO所帶來(lái)的國(guó)際法意義將對(duì)兩岸處理臺(tái)灣參與國(guó)際活動(dòng)提供有力的借鑒。

根據(jù)WTO協(xié)議的闡述，我們可以歸納出其主要的職能是:促進(jìn)WTO協(xié)議和各項(xiàng)多邊貿(mào)易協(xié)議的實(shí)施、管理和運(yùn)作，并為其提供組織保障;為成員方提供談判場(chǎng)所;定期審查各成員方的貿(mào)易體制;為成員方間的貿(mào)易爭(zhēng)端提供解決機(jī)制;促進(jìn)與其它國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，主要是與國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的合作。［8］因此，與其它以政治目的設(shè)立的國(guó)際組織(如聯(lián)合國(guó))相比，WTO是一個(gè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的政府間國(guó)際組織，它所能夠吸納的主體范圍除了主權(quán)國(guó)家，還應(yīng)該包括非主權(quán)國(guó)家的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)。［9］由于臺(tái)灣與大陸人為分立60年，其政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與大陸不同，它與世界上大部分有貿(mào)易往來(lái)的國(guó)家和地區(qū)保持著獨(dú)立的關(guān)稅稅率和貿(mào)易規(guī)則，因而將臺(tái)灣作為單獨(dú)關(guān)稅地區(qū)沒(méi)有疑義。

三、臺(tái)灣謀求加入政府間國(guó)際組織的法律分析

(一)臺(tái)灣加入政府間國(guó)際組織的名義問(wèn)題

所謂名義問(wèn)題，在臺(tái)灣謀求加入政府間國(guó)際組織的過(guò)程中可以簡(jiǎn)化為稱呼問(wèn)題，即在臺(tái)灣所加入的國(guó)際組織中，采取何種稱呼，既符合臺(tái)灣的國(guó)際法地位，又能維護(hù)“一個(gè)中國(guó)”的主權(quán)原則。早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)外交大踏步走上國(guó)際舞臺(tái)，為避免出現(xiàn)“兩個(gè)中國(guó)”或“一中一臺(tái)”的局面，始終進(jìn)行不懈的斗爭(zhēng)，最終，“中國(guó)臺(tái)灣省”的稱謂被聯(lián)合國(guó)所接受。在臺(tái)灣稱謂問(wèn)題上的斗爭(zhēng)，看似文字之爭(zhēng)，卻事關(guān)國(guó)家的主權(quán)與尊嚴(yán)。［10］

由于臺(tái)灣作為中國(guó)領(lǐng)土的一部分在國(guó)際法上是不爭(zhēng)的事實(shí)，但因其特殊的國(guó)際地位和兩岸雙方的利益需求，臺(tái)灣參與政府間國(guó)際組織的名義問(wèn)題亦成為了臺(tái)灣參與國(guó)際事務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)。

(二)臺(tái)灣加入政府間國(guó)際組織的法律目的

由于政府間國(guó)際組織的參加主體是國(guó)家，即便將其進(jìn)行上文所述的擴(kuò)大化解釋，延伸至經(jīng)國(guó)家授權(quán)的主體，其囊括的范圍依然有限。

筆者分析，近幾十年來(lái)，臺(tái)灣不斷尋求加入國(guó)際組織，特別是政府間國(guó)際組織，其固然有自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，但從法律上來(lái)看，臺(tái)灣如此積極參加政府間國(guó)際組織，特別是限定主權(quán)國(guó)家的國(guó)際組織，其主要目的是希望獲得一個(gè)獨(dú)立的國(guó)際法律人格，進(jìn)而確立其在國(guó)際法上作為主權(quán)國(guó)家的地位，為其人為地制造“兩個(gè)中國(guó)”“一中一臺(tái)”作法律鋪墊。即便臺(tái)灣成為被授權(quán)的主體參加部分政府間國(guó)際組織，其國(guó)際交往的空間和能力仍受到來(lái)自國(guó)際法的限制。長(zhǎng)此以往，這種限制會(huì)縮小臺(tái)灣所謂的“國(guó)際影響力”，而從國(guó)際法的角度上看，國(guó)家承認(rèn)是兩國(guó)開(kāi)展全面交往的基礎(chǔ)，倘若臺(tái)灣的“國(guó)際影響力”逐漸縮小，獲得別國(guó)承認(rèn)的幾率也會(huì)相應(yīng)地下降，從而使其喪失制造臺(tái)獨(dú)的政治環(huán)境和法律基礎(chǔ)。

(三)臺(tái)灣加入政府間國(guó)際組織的法律依據(jù)分析

根據(jù)前文所述，臺(tái)灣的國(guó)際法律地位問(wèn)題是其加入政府間國(guó)際組織的首要法律屏障，對(duì)于多種對(duì)臺(tái)灣法律地位界定的理論，筆者更為傾向于將臺(tái)灣列為與中國(guó)香港特別行政區(qū)相類似的“次國(guó)家政府”。如此一來(lái)，在限制“臺(tái)獨(dú)”的政治宣傳的同時(shí)，在國(guó)際法上將其明確與主權(quán)國(guó)家的法律地位相分離，而部分經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的國(guó)際組織(如WTO)，由于對(duì)成員資格沒(méi)有明確嚴(yán)格的限制，可以適當(dāng)擴(kuò)大吸納成員的范圍，臺(tái)灣加入類似國(guó)際組織即以此為最直接的法律依據(jù)。

而根據(jù)性質(zhì)和相關(guān)法律文件明確規(guī)定只有以主權(quán)國(guó)家身份才能加入的政府間國(guó)際組織，臺(tái)灣則失去了相應(yīng)的法律依據(jù)。以聯(lián)合國(guó)為例，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第四條第一款關(guān)于會(huì)員資格的規(guī)定，任何申請(qǐng)會(huì)籍方必須首先是一個(gè)國(guó)家。而根據(jù)國(guó)際法的繼承原理，1949年成立的中華人民共和國(guó)繼承了被革命推翻的中華民國(guó)政府行使的一切權(quán)力和主權(quán)，盡管幾十年來(lái)，臺(tái)灣一直為國(guó)民黨當(dāng)局占據(jù)，臺(tái)灣仍為已經(jīng)喪失了其存在的法律基礎(chǔ)的“中華民國(guó)”統(tǒng)治著，但這并不能說(shuō)明“中華民國(guó)”對(duì)其擁有主權(quán)，臺(tái)灣的主權(quán)歸屬并不受影響。［11］因此，無(wú)論就臺(tái)灣的法律地位而言，還是從相應(yīng)國(guó)際組織的法律文件來(lái)看，在此類情形下，臺(tái)灣缺乏參加相關(guān)政府間國(guó)際組織的法律依據(jù)。

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