曾豪杰

(楚雄師范學(xué)院 政治與公共管理系 云南 楚雄 675000)

一、公民權(quán)利的含義與主要特點

所謂公民權(quán)利是指公民作為社會的個體所擁有而應(yīng)為政府所保障的各種合法權(quán)利，主要包括公民法律權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利。

公民權(quán)利不僅是社會成員個體自主和自由在法律上的反映，也是一個國家人權(quán)狀況的體現(xiàn)，還是一個國家與政府對公民所應(yīng)承諾和維護(hù)的權(quán)利。它具有以下幾個主要特點:

(一)主體性和平等性

公民不僅是權(quán)利的主張人，而且是權(quán)利的享受者，公民的思想與權(quán)利主張能推動公民權(quán)利不斷發(fā)展與落實。一般地，現(xiàn)代國家都會在法律條文上規(guī)定“公民在法律面前一律平等”或“公民在法律面前人人平等”之類的內(nèi)容。

(二)社會性和差異性

公民權(quán)利是一種社會所認(rèn)可的賦予公民個體可做或可不做的自由，是由全社會所認(rèn)可的而非個人的任意主張。但是，不同民族與國家，就是同一個國家在其不同發(fā)展時期，其社會對公民權(quán)利的認(rèn)可和實現(xiàn)方式等都會存在或多或少的差異。

(三)廣泛性與相對性

公民權(quán)利主體與權(quán)利內(nèi)容一般都具有廣泛性，而不像有關(guān)特殊群體享受特種權(quán)利規(guī)定那樣。還有，公民權(quán)利不是可以任意主張和要求的，往往是公民通過不斷地斗爭，甚至流血而換來的;不是無限的主張和要求，往往是公民獲得斗爭勝利而取得和鞏固的那部分權(quán)利。

(四)權(quán)威性和形式性

公民權(quán)利往往是以法律條文形式明文規(guī)定的，而非口頭承諾或者主張，具有法律權(quán)威性。公民權(quán)利在法律上雖有明文規(guī)定，但其實現(xiàn)還是需要社會各個方面的支持和各種條件的支撐，從這個意義上講具有一定的形式性。例如:政治權(quán)利中的被選舉權(quán)，形式上明文規(guī)定是平等的，但因每個公民的諸如家庭背景、經(jīng)濟(jì)條件、社會關(guān)系與社會地位等主客觀條件不一樣，能否真正如愿以償?shù)貙崿F(xiàn)，或者說能否爭取事實上的平等則是另外一回事情。

(五)政治性與階級性

公民權(quán)利性質(zhì)，從自然法角度來看，往往由一個國家的性質(zhì)和社會制度性質(zhì)決定的，具有較強(qiáng)的政治色彩和階級性特點。資本主義國家與社會主義國家的公民權(quán)利毫無疑問會有較大差異。

(六)權(quán)利和義務(wù)的一致性

幾乎每個國家的法律規(guī)定公民權(quán)利的同時也會規(guī)定公民的義務(wù)。比如，我國憲法就規(guī)定:“任何公民，享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”

二、公民權(quán)利與公共管理關(guān)系的探討

公共管理是指“以政府為核心的公共組織和其他社會組織及公民以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方式，民主運用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的活動”。事實上，不論從哪個角度來看，公共管理作為權(quán)力的具體運用與體現(xiàn)，與公民權(quán)利有著密切的關(guān)系，值得我們研究和分析。

(一)公民權(quán)利是公共管理產(chǎn)生的歷史基礎(chǔ)與邏輯起點

從人類社會歷史發(fā)展情況來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力與管理先于權(quán)利產(chǎn)生，公民權(quán)利斗爭與立法確認(rèn)還是近代社會的事情。公共管理活動雖然在古代與近代國家職能活動中都存在，但現(xiàn)代意義上的公共管理理論形成與發(fā)展及公共管理運動是在20世紀(jì)最后二三十年的現(xiàn)代國家與社會發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的?？梢?，公民權(quán)利不僅先于公共管理產(chǎn)生，公民權(quán)利斗爭及其成果鞏固為日后的公共管理誕生奠定了一定的歷史基礎(chǔ)。

“人類由于社會契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權(quán)利?！北R梭從人類總體與抽象角度來思考人類權(quán)利與社會契約十分有道理。公民權(quán)利雖然在法律上有具體的明文規(guī)定，但是對于公民現(xiàn)實生活還是抽象的。其一些權(quán)利主張與要求，一般是通過自己所選出的“代言人”來實現(xiàn)。這樣以來，公民通過某些政策、某些制度或者某些法律等形式的“社會契約”將其部分權(quán)利讓渡給其“代言人”行使和保障，像西方國家的議員、中國的“人大代表”等就是公民權(quán)利代言人之一。由公民權(quán)利“代言人”中的部分人組成的現(xiàn)代政府實際上就成了公民權(quán)利的最集中且是最權(quán)威的常任形式的“代言人”。現(xiàn)代政府作為現(xiàn)代公民權(quán)利的最主要且最大代言人，保障公民權(quán)利最日常、最主要的方式就是通過公共管理來現(xiàn)實?？梢姡瑥臋?quán)利代理與社會契約角度來看，公民權(quán)利成了公共管理產(chǎn)生的邏輯起點。

(二)公民權(quán)利是公共管理的重要關(guān)注對象與發(fā)展基礎(chǔ)

從公共管理實際來看，諸如宗教信仰自由，人身自由，對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)，社會經(jīng)濟(jì)權(quán)，教育、科學(xué)、文化權(quán)利和自由等都是公共管理所需要關(guān)注和處理的重要內(nèi)容之一。實際上，不論是從理論上看，還是從實踐來看，許多公民權(quán)利就是公共管理需要重視的重要內(nèi)容。

公共管理的發(fā)展，可以從合作治理主體多元化、公共政策制定與完善、公共組織改革與建設(shè)、公共管理工具選擇與完善、公共部門人力資源開發(fā)與管理、公共部門績效管理等多個角度與途徑來促進(jìn)。但不管選擇哪種途徑，采取何種措施，都不應(yīng)違背一個根本的價值取向:公共管理必須以促進(jìn)公民權(quán)利實現(xiàn)與發(fā)展為宗旨。否則，公共管理容易成為民主、人權(quán)與善治的破壞力量。其實，公民權(quán)利是最具有公共性特征的，公民權(quán)利問題往往容易成為一個國家人口最大的社會公共事務(wù)問題，所以從這個意義上說，公民權(quán)利無疑是公共管理發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。

(三)公民權(quán)利是公共管理工具選擇及發(fā)展目標(biāo)定位的一個重要參考因素

“公共管理的運行就是以多元主體互動合作和多種方式的綜合運用來整合和優(yōu)化社會資源配置，協(xié)調(diào)和理順社會利益關(guān)系，化解和消解社會矛盾，激發(fā)社會活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會良性運行，維護(hù)和增進(jìn)公共利益?！惫补芾磉\行過程中所進(jìn)行多種方式的綜合運用自然存在一個公共管理工具的選擇問題，不管選擇什么樣的工具來實施公共管理，其實都必須考慮以不損害公民權(quán)利為宗旨，民主與善治程度更高的社會與國家，其公共管理往往會以更有利公民權(quán)利的維護(hù)、保障與實現(xiàn)來作為其工具選擇的參考因素，或者說他們會更好地根據(jù)公民權(quán)利的不同內(nèi)容來選擇不同的公共管理工具。

“公共管理運行的根本目標(biāo)在于維護(hù)社會的公平正義，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、民主法治、穩(wěn)定協(xié)調(diào)與生態(tài)平衡共存的和諧社會的建設(shè)?！惫补芾砀灸繕?biāo)及其目標(biāo)在現(xiàn)實中的實現(xiàn)，主要是通過提供更優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與豐富多彩的服務(wù)來實現(xiàn)。不管是為了維護(hù)社會的公平正義也好，還是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、民主法治、穩(wěn)定協(xié)調(diào)與生態(tài)平衡共存的和諧社會的建設(shè)，毫無疑問，都直接或者間接地有益于公民權(quán)利的維護(hù)、保障與實現(xiàn)。公共管理價值取向與發(fā)展目標(biāo)也是隨著社會進(jìn)步與發(fā)展在不斷地進(jìn)行調(diào)整和發(fā)展，但不管怎么調(diào)整和如何發(fā)展，都需要考慮其是否有利于促進(jìn)公民權(quán)利的實現(xiàn)與發(fā)展這一基本準(zhǔn)則。一句話，公共管理價值取向與目標(biāo)定位都需要參考公民權(quán)利這一重要因素，最少不能剝奪和損害現(xiàn)有法律確認(rèn)的公民權(quán)利。否則，會招致公民集體堅決否認(rèn)和強(qiáng)烈反對。

三、公民權(quán)利與公共管理關(guān)系的特點

公民權(quán)利與公共管理雖然是兩個不同的概念，分屬于不同范疇，但是它們之間存在著密切的關(guān)聯(lián)，它們的關(guān)系具有以下主要特點:

(一)目標(biāo)一致性

公民權(quán)利的內(nèi)容能體現(xiàn)公民個體在特定國家享受的人權(quán)狀況，公民權(quán)利的實現(xiàn)與發(fā)展都是在不斷地最大限度保障以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展。現(xiàn)代公共管理也在不停地努力為公民提供更多更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其中自然包含著更好地維護(hù)和保障公民權(quán)利和促進(jìn)人的全面發(fā)展，其方式也在不斷地追求以人為本。可以說，在以人為本與促進(jìn)人的全面發(fā)展上，公民權(quán)利與公共管理發(fā)展在目標(biāo)上具有一定的一致性。

(二)產(chǎn)生邏輯性

從歷史發(fā)展歷程來看，公民權(quán)利先于公共管理產(chǎn)生，公民權(quán)利斗爭及其成果鞏固為公共管理產(chǎn)生奠定了一定的歷史基礎(chǔ)。從權(quán)利代理與社會契約角度，公民權(quán)利是公共管理產(chǎn)生的一個邏輯基礎(chǔ)。總之，公民權(quán)利與公共管理在產(chǎn)生上具有很強(qiáng)的邏輯性。

(三)存在依賴性

現(xiàn)代社會與國家，公共權(quán)利需要公共管理來實現(xiàn)和保障，公共管理需要以維護(hù)和保障公民權(quán)利為指針。隨著社會的進(jìn)步和民主的發(fā)展，公共權(quán)利與公共管理在現(xiàn)實存在與發(fā)展上越來越存在著明顯的依賴性關(guān)系。

(四)實現(xiàn)相對性

公民權(quán)利的實現(xiàn)不僅要靠公民個人自我爭取，還需要依靠公共管理運行狀況。從公民權(quán)利實現(xiàn)與公共管理運行現(xiàn)實來看，由于公共管理是權(quán)力運行體現(xiàn)之一，而權(quán)力本身又極具擴(kuò)張性與易腐性，這樣一來，法律明文規(guī)定的公民權(quán)利很容易因官員的權(quán)力擴(kuò)張而被忽略或者遭受侵犯，所以公民權(quán)利很難完全實現(xiàn)和全部得到應(yīng)有的維護(hù)和保障。公共管理雖然在本質(zhì)上具有服務(wù)性特征，但因種種原因，尤其是個別官僚既得利益集團(tuán)的干預(yù)和破壞，并不一定能保障時時和處處都能維護(hù)和保障公民權(quán)利。例如，我國各地發(fā)生的房屋拆遷與征地事件就很明顯地反映了一些地方政府官員在行使公共管理權(quán)力過程中濫用職權(quán)而致使部分公民權(quán)利受損。由而可見，公民權(quán)利與公共管理在目標(biāo)實現(xiàn)上都具有現(xiàn)實的相對性。

(五)內(nèi)容相關(guān)性

公共管理在處理社會公共事務(wù)時需要遵循一個基本原則，那就是不得損害和侵犯法律已經(jīng)確認(rèn)的公民權(quán)利，否則會導(dǎo)致公共管理的違法性。比如:公共管理不能輕易破壞公民宗教信仰自由與人身自由。從眾多法律條文內(nèi)容與公共管理實踐來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，公民權(quán)利內(nèi)容往往是公共管理要妥善處理的問題，它們在內(nèi)容方面存在很多密不可分的相關(guān)性。

(六)發(fā)展動態(tài)性

世間萬事萬物都在運動變化之中，公民權(quán)利與公共管理亦不例外。公民權(quán)利相對公共管理，在許多方面發(fā)展相對穩(wěn)定或者說緩慢些，但亦然在不斷地發(fā)展變化著。比如，公民有取得國家賠償權(quán)，在我國過去是不可想象的，然后改革開放以后便成為現(xiàn)實，并且目前還在不斷地完善之中。勞動者休息權(quán)，過去實行六天工作制，而今變?yōu)槲逄旃ぷ?，未來估計更短。我國公共管理雖然目前還存在各種各樣的不足與問題，但是在改革開放以后還是必然地發(fā)生了很大的變化，在不斷地朝著以人為本與為民服務(wù)的方向完善著。公民權(quán)利發(fā)生改變，公共管理必然會做出相應(yīng)調(diào)整。但不管怎么變化，一般地，公共管理都需要圍繞實現(xiàn)、維護(hù)與保障公民權(quán)利而進(jìn)步與完善這一點不容質(zhì)疑。一句話，公民權(quán)利與公共管理之間存在著一個發(fā)展動態(tài)性問題。

(七)手段制約性

公民權(quán)利的實現(xiàn)離不開現(xiàn)有社會的各種物質(zhì)與技術(shù)條件的支撐，公共管理的運行也需要各種物質(zhì)與技術(shù)手段的運用。一般而言，在善治情況下，公共管理手段越先進(jìn)越有利于公民權(quán)利維護(hù)、保障與實現(xiàn)。例如，電子政務(wù)作為公共管理的一種新工具，不僅有利于公民獲取相關(guān)公共信息，而且有利于公民許多權(quán)利的實現(xiàn)。從這個角度來思考，公共權(quán)利實現(xiàn)程度有賴于公共管理現(xiàn)有物質(zhì)與技術(shù)手段運用與發(fā)展?fàn)顩r，換句話說要受公共管理運用手段情況的制約。

綜上所述，公民權(quán)利必然是公共管理關(guān)注的重要內(nèi)容之一，公共管理發(fā)展應(yīng)以促進(jìn)公民權(quán)利實現(xiàn)為基準(zhǔn)和指針。

[1]黃健榮主編.公共管理學(xué)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[2]盧梭.社會契約論[M].北京:商務(wù)印書館出版，1963.