劉恒1，王姣2

（1.山西省人民檢察院，山西太原030006；2.山西大學(xué)，山西太原030006）

民事公益訴訟界定問(wèn)題范圍

劉恒1，王姣2

（1.山西省人民檢察院，山西太原030006；2.山西大學(xué)，山西太原030006）

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法（修正案）》對(duì)民事公益訴訟制度首次作出了規(guī)定，但是，就民事公益案件的范圍規(guī)定而言并不全面，需要將來(lái)繼續(xù)完善。遵循純粹公共利益和私益附帶公益這兩條界定民事公益案件的標(biāo)準(zhǔn)，拓展民事公益訴訟的范圍，將更多符合標(biāo)準(zhǔn)的案件，如壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格違法等公益違法行為也納入到民事公益訴訟的范圍之中，已成為現(xiàn)階段充分保護(hù)社會(huì)公共利益的必要選擇。

民事公益訴訟；范圍；公益案件種類；公共利益

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法（修正案）》明確將污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為納入了民事公益訴訟的范圍，但是，就民事公益案件的范圍而言，這條列舉式的規(guī)定并不全面，一個(gè)“等”字涵蓋了太多的東西，為以后拓展公益訴訟的范圍留下了空間，基于這種情形，筆者認(rèn)為有必要就民事公益訴訟的范圍進(jìn)行深入的探討。

一、民事公益訴訟

要確定民事公益訴訟的范圍，就必須首先了解什么是公共利益，什么是民事公益訴訟。一般認(rèn)為，民事公益訴訟是指法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和公民，根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)損害社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的違法行為，向人民法院提起訴訟的制度。民事公益訴訟的特征是：訴訟目的具有公益性，原告主體范圍的廣泛性，訴訟對(duì)象的特殊性，訴訟判決的影響力具有深遠(yuǎn)性。我國(guó)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法（修正案）》對(duì)公益訴訟明確規(guī)定是“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這里沒(méi)有賦予公民個(gè)人公益訴訟的原告資格，實(shí)為美中不足。要厘清民事公益訴訟的范圍，還必須理解公共利益的含義。

理論界存在不同的看法，一種意見(jiàn)認(rèn)為，公共利益是指國(guó)家利益、社會(huì)利益、特定或不特定的他人利益〔1〕；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，公共利益僅限于國(guó)家利益和社會(huì)利益，不應(yīng)當(dāng)包括個(gè)人利益（無(wú)論是特定的還是不特定的個(gè)人利益）。第一種意見(jiàn)對(duì)公共利益的理解更為廣泛，只要涉及到公共利益，不管是純粹為了公共利益，還是當(dāng)事人提起的訴訟是為了個(gè)人私益，只要訴訟請(qǐng)求涉及到公共利益的案件，都可納入民事公益訴訟的范圍。而第二種意見(jiàn)相對(duì)比較狹窄，將起訴主體為了私益附帶提起公益訴訟的案件排除在民事公益訴訟范圍之外。筆者認(rèn)為，顯然有一些案件單純從利益的角度考量，當(dāng)事人訴訟根本不值得，他們投入的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他們個(gè)人的收益，比如，一元錢(qián)訴訟案件。所以，筆者同意第一種意見(jiàn)，只要涉及國(guó)家利益、社會(huì)利益、不特定多數(shù)的他人利益，即為公共利益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公益訴訟。

二、民事公益訴訟范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)

公共利益是民事公益訴訟的一個(gè)中心要素，對(duì)公共利益內(nèi)涵理解的不同決定了民事公益訴訟范圍的界定不同。筆者認(rèn)為，對(duì)一起案件是否屬于公益案件，可以適用純粹公共利益和私益附帶公益兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以界定。

（一）純粹公益標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《牛津法律大辭典》解釋，“利益”，意為“個(gè)人或個(gè)人的集團(tuán)尋求得到滿足和保護(hù)的權(quán)利請(qǐng)求、要求、愿望或需求”。在現(xiàn)代社會(huì)，多樣的利益結(jié)構(gòu)與多元的利益主體導(dǎo)致法的利益內(nèi)涵本身的復(fù)雜化。公共利益作為一種客觀存在，必然也具有多樣性與層次性，它具有兩層含義：一是社會(huì)公共利益，二是國(guó)家利益。

1.社會(huì)公共利益。社會(huì)公共利益就是全體社會(huì)成員或大多數(shù)成員所享有的利益，其表現(xiàn)形式主要有公共產(chǎn)品、公共事務(wù)以及公共權(quán)利等。公共產(chǎn)品是社會(huì)公共利益中的一部分，即社會(huì)中的每個(gè)人都可免費(fèi)使用的產(chǎn)品，對(duì)于環(huán)境污染以及自然資源的破壞就是對(duì)社會(huì)成員所享有的利益的損害。公共事務(wù)也是社會(huì)公共利益必不可少的要素。當(dāng)公共管理活動(dòng)損害民眾利益時(shí)，公眾或者能夠代表公眾利益的法定機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)能夠訴諸法院以維護(hù)公眾的利益。公共權(quán)利屬于社會(huì)公眾，是任何社會(huì)成員都可以行使的權(quán)利，包括公共秩序的安全、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定等各個(gè)方面。消費(fèi)者作為弱勢(shì)一方，在權(quán)利受到損害時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織應(yīng)有理由訴諸司法機(jī)關(guān)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，這一點(diǎn)我國(guó)法律已有明確規(guī)定。

2.國(guó)家利益。國(guó)家利益，就是國(guó)家作為獨(dú)立的社會(huì)共同體所享有的利益。從產(chǎn)生的源頭來(lái)看，國(guó)家利益是統(tǒng)治階級(jí)所享有的普遍利益，在我國(guó)社會(huì)主義制度下，國(guó)家利益歸根到底就是人民群眾的利益，是絕大多數(shù)社會(huì)成員所享有的利益，這和社會(huì)公共利益在本質(zhì)上講是一致的。在具體的社會(huì)生活中，國(guó)家利益由代表人民群眾利益的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員所維護(hù)，但是由于存在機(jī)關(guān)或工作人員的自身利益，實(shí)踐中發(fā)生了大量消極行使權(quán)力的瀆職現(xiàn)象，從而使國(guó)家利益受到損害，而國(guó)家利益都是屬于社會(huì)公眾的，這就使得公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)利以自己的名義保護(hù)國(guó)家利益。《刑事訴訟法》中第99條第2款規(guī)定，“當(dāng)國(guó)家利益、集體利益受到損失時(shí)，人民檢察院在提起公訴時(shí)，可以提起附帶民事訴訟”。由于是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”，若是檢察院未提起附帶民事訴訟，是否允許其他公眾或有關(guān)組織為了維護(hù)國(guó)家利益而提起民事?lián)p害賠償訴訟，現(xiàn)有的法律并未作出規(guī)定，這就成為一個(gè)需要探討的問(wèn)題。

（二）私益附帶公益標(biāo)準(zhǔn)

馬克思主義的辯證法表明，公共利益與私人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者可以相互轉(zhuǎn)化：當(dāng)社會(huì)公共利益被法律規(guī)定為一種公民權(quán)利時(shí)，享有權(quán)利的主體就被具體化了。比如對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)本來(lái)屬于社會(huì)公共利益，但是當(dāng)《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，享有保護(hù)環(huán)境權(quán)就成為公眾、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利；而當(dāng)個(gè)人利益受到侵害成為一種普遍現(xiàn)象、具有社會(huì)意義時(shí)，個(gè)人利益就會(huì)轉(zhuǎn)化成為社會(huì)公共利益，如拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，當(dāng)他們的自身的利益得不到保護(hù)時(shí)，可能會(huì)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響，因而具有社會(huì)公共利益的性質(zhì)。上述現(xiàn)象表明個(gè)人利益與公共利益有時(shí)是并存的，當(dāng)公民個(gè)人利益受到損害，提起民事訴訟要求保護(hù)自身權(quán)益時(shí)，其提出的訴訟請(qǐng)求就具有社會(huì)公共利益的屬性，因此，有必要將其納入民事公益訴訟案件的范圍。有學(xué)者擔(dān)心會(huì)造成公益訴訟案件的爆炸，但筆者認(rèn)為，雖然公民的法律意識(shí)在不斷提高，維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)在不斷覺(jué)醒，但是允許公益訴訟的存在并不代表無(wú)程序可言，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)公益性的案件提起訴訟，必定會(huì)有相關(guān)的程序性的法律規(guī)定予以約束與限定。就像法律允許公民之間發(fā)生糾紛可以向人民法院起訴并沒(méi)有引發(fā)訴訟爆炸，能夠起訴、愿意起訴到人民法院解決糾紛的案件相對(duì)于糾紛本身的數(shù)量而言少得多一樣。

三、民事公益訴訟案件的種類

根據(jù)民事公益訴訟案件界定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合修改后的《民事訴訟法》及司法實(shí)踐中出現(xiàn)的公益案件，筆者認(rèn)為，民事公益案件分為以下幾類：

（一）法律明確規(guī)定的案件種類

1.污染環(huán)境公害案件。一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)足以引起我們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度重視：“1998年，世界衛(wèi)生組織公布的全球空氣污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中，中國(guó)占了7個(gè)。中國(guó)二氧化硫排放量居世界第三位，酸雨區(qū)面積擴(kuò)大到全國(guó)國(guó)土面積的40%。2/3河流受到不同程度污染。水資源和水污染已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的制約因素?！薄?〕目前，對(duì)環(huán)境的保護(hù)主要是行政機(jī)關(guān)采取行政措施，督促污染的企業(yè)或個(gè)人停止污染破壞行為。但有時(shí)由于企業(yè)的效益與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，存在當(dāng)?shù)卣畠H僅為了本地一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府績(jī)效而無(wú)法根除污染源、縱容環(huán)境破壞與污染的行為，這就導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境破壞的現(xiàn)象缺乏強(qiáng)有力的保護(hù)。只有把此類案件納入到民事公益案件的范圍內(nèi)，允許法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，才能更有效地與直接地保護(hù)環(huán)境與資源。

在我國(guó)，實(shí)施環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，涉及環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定有：《憲法》第9條規(guī)定，“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物與植物”。第26條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！鄙鲜鲆?guī)定都說(shuō)明環(huán)境污染及破壞的行為有受到保護(hù)的法律依據(jù)，而且《民事訴訟法（修正案）》第55條也作出了相關(guān)規(guī)定，對(duì)環(huán)境污染損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，這就從程序法上打通了保護(hù)環(huán)境的渠道，為改善環(huán)境質(zhì)量奠定了法律基礎(chǔ)。

2.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件。個(gè)體消費(fèi)者糾紛到底涉不涉及社會(huì)公共利益，能不能通過(guò)民事公益訴訟進(jìn)行保護(hù)，還是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。有學(xué)者認(rèn)為，《民事訴訟法（修正案）》將眾多消費(fèi)者權(quán)益受損等同于社會(huì)公共利益是一種誤識(shí)。眾多消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害時(shí)，如果要尋求訴訟救濟(jì)，其完全可以通過(guò)民事訴訟法中已有的代表人訴訟加以實(shí)現(xiàn)。但也有學(xué)者提出，“群體性的小額損害，由于單個(gè)受害者損失較小，往往基于訴訟成本、訴訟風(fēng)險(xiǎn)等因素，不愿提起訴訟維護(hù)自己的權(quán)利?！薄?〕

筆者認(rèn)為，消費(fèi)者權(quán)益糾紛屬于社會(huì)公共利益問(wèn)題。第一，每一個(gè)公民作為社會(huì)主體，其作為消費(fèi)者的權(quán)益，必須受到有效的保護(hù)。如果消費(fèi)者權(quán)益糾紛受到不當(dāng)處理或訴求無(wú)門(mén)，就會(huì)使消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)或者企業(yè)失去信心，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。第二，作為社會(huì)公眾，享有公共權(quán)利，消費(fèi)者作為弱勢(shì)一方，更享有受到保護(hù)的權(quán)利，而社會(huì)公共權(quán)利是社會(huì)公共利益的重要內(nèi)容，因此，消費(fèi)者權(quán)益糾紛涉及社會(huì)公共利益。第三，如果消費(fèi)者權(quán)益訴訟案件，僅僅通過(guò)代表人訴訟進(jìn)行保護(hù)的話，容易造成“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，許多權(quán)益受損的消費(fèi)者不想先起訴，而是等待其他人起訴。由此可見(jiàn)，消費(fèi)者權(quán)益糾紛案件屬于重要的社會(huì)公共利益問(wèn)題，《民事訴訟法（修正案）》將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件納入到公益訴訟的范圍內(nèi)，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織起訴加以保護(hù)，是有著較強(qiáng)的積極意義的。

（二）法律沒(méi)有規(guī)定的其他案件類型

法律沒(méi)有明確規(guī)定，但司法實(shí)踐中存在的被部分媒體和學(xué)者稱為公益訴訟的案件也不在少數(shù)，如：

1.國(guó)有資產(chǎn)流失案件。雖然《刑法》已經(jīng)有相關(guān)的法律規(guī)定予以保護(hù)國(guó)家利益（國(guó)有資產(chǎn)），但是由于刑法的謙抑性，并不能很全面地保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，也不能完全或者充分使已經(jīng)流失的損失得到恢復(fù)與賠償，所以，應(yīng)根據(jù)其他的部門(mén)法如民法，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題進(jìn)行保護(hù)。國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民所有，當(dāng)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)允許國(guó)有資產(chǎn)的主人——人民群眾對(duì)侵犯國(guó)有資產(chǎn)的違法行為向法院提起訴訟。如果人民群眾沒(méi)有任何途徑來(lái)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，放任不法分子的侵吞、侵占，只會(huì)讓國(guó)有資產(chǎn)大量流失，使人民群眾的利益遭受巨大損害，這必然涉及社會(huì)公共利益。因此，應(yīng)將國(guó)有資產(chǎn)納入民事公益訴訟的保護(hù)范圍。至于起訴主體理論上并不作限制，只要是國(guó)有資產(chǎn)的享有者，即可作為原告起訴。但由于被告勢(shì)力強(qiáng)大，基于訴訟的要求，如收集證據(jù)等，應(yīng)當(dāng)限定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織享有起訴權(quán)。

2.壟斷行為案件。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，需要公平的自由競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能保證其發(fā)展的活力。對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)最大的威脅就是壟斷。壟斷不僅會(huì)阻礙科技的進(jìn)步，還會(huì)侵害眾多消費(fèi)者的權(quán)利。因此，反壟斷成為維護(hù)正常高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序必不可少的手段。對(duì)于一些壟斷行為，《反壟斷法》規(guī)定的法律責(zé)任僅限于一些行政處罰，并未對(duì)受壟斷行為損害的經(jīng)營(yíng)者如何進(jìn)行民事賠償救濟(jì)作出規(guī)定，這就為把制止壟斷行為的案件納入民事公益訴訟的范圍提供了可能性。由于受壟斷行為影響的往往是一些經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小的經(jīng)營(yíng)者，實(shí)施壟斷行為的被告一般具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這就造成了雙方訴訟實(shí)力的差異，所以，需要由專門(mén)的機(jī)關(guān)或組織通過(guò)司法渠道來(lái)反壟斷，賦予有關(guān)機(jī)關(guān)、組織對(duì)此種案件的民事公益訴訟權(quán)，通過(guò)訴訟達(dá)到反壟斷的目的，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。同時(shí)，這也充分發(fā)揮了民事公益訴訟的預(yù)防功能。

〔1〕趙許明.公益訴訟模式比較與選擇〔J〕.比較法研究，2003（2）.

〔2〕陸建華.中國(guó)社會(huì)問(wèn)題報(bào)告〔M〕.北京：石油工業(yè)出版社，2002：162.

〔3〕王次寶.民事公益訴訟：路在何方？〔J〕.民主與法制，2012（1）.

D 915.2

A

1009-1203（2012）06-0075-03

2012-10-11

劉恒（1964-），男，山西大同人，山西省人民檢察院高級(jí)檢察官，碩士生導(dǎo)師。王姣（1988-），女，河北深澤人，山西大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯 雨文