王茂運(yùn)，謝朝勇，彭 丹

（1.江蘇省灌溉動力管理二處，211500，南京；2.江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)水利農(nóng)機(jī)局，225009，揚(yáng)州）

《長江河道采砂管理條例》實(shí)施10年來，在地方政府的大力支持和航道、海事、公安等部門的有力配合下，水利部、長江委和沿江各級水行政主管部門依法行政，從根本上扭轉(zhuǎn)了過去濫采亂挖江砂的混亂局面，長江河道采砂初步進(jìn)入依法、科學(xué)、有序的軌道。但是，長江河道采砂管理所取得的效果還非常脆弱，目前面臨的形勢還十分嚴(yán)峻，管理工作中還存在不少困難和問題，主要表現(xiàn)在：長江砂石供需矛盾日益突出，法規(guī)建設(shè)滯后于管理實(shí)踐需要，干流與重要支流采砂管理缺乏銜接與協(xié)調(diào)，“三無”（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）涉砂船舶的治理比較困難，采砂管理高風(fēng)險性日趨凸顯等等。因此，建立和完善長江采砂管理執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，有效拓寬合作領(lǐng)域，探索長效合作機(jī)制，能夠有力促進(jìn)長江河道采砂管理依法、科學(xué)、有序地展開。

一、水行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的定義和分類

所謂水政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，是指水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行水行政執(zhí)法職責(zé)的過程中，當(dāng)公民、法人或者其他組織的行為涉及2個以上行政部門或者管理單位的職權(quán)時，為了提高執(zhí)法效能而與有關(guān)行政部門或者管理單位建立的協(xié)調(diào)、配合制度。

1.信息基礎(chǔ)建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

（1）以計算機(jī)為依托的靜態(tài)信息共享聯(lián)動機(jī)制

建立計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對信息實(shí)現(xiàn)內(nèi)部共享。首先，對涉砂船舶進(jìn)行信息采集和登記，處理非法采砂時及時了解船舶信息；其次，對非法采砂船和非法采砂人員信息進(jìn)行登記，有效進(jìn)行監(jiān)督檢查；第三，對涉砂群體進(jìn)行信息追蹤，有效預(yù)防非法采砂行為。

（2）以計算機(jī)為依托的動態(tài)信息共享聯(lián)動機(jī)制

動態(tài)信息聯(lián)動機(jī)制分為日常巡查信息反饋聯(lián)動機(jī)制和違法動態(tài)信息反饋聯(lián)動機(jī)制。長江河道采砂管理日常巡查獲得一線資料通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時報送上級水行政執(zhí)法部門進(jìn)行信息登記保存，以便內(nèi)部查閱。另外，建設(shè)及時準(zhǔn)確的違法信息反饋網(wǎng)，使水行政主管部門與行政執(zhí)法人員得到信息及時接收共享。建立長江支流中水利樞紐和船舶?？繀^(qū)域的信息反饋，非法采砂船舶一般從長江支流或者與長江相連的河道進(jìn)入長江進(jìn)行非法采砂，建立與水利樞紐管理單位的數(shù)據(jù)聯(lián)系，取得采砂船舶進(jìn)入長江河道的信息，加強(qiáng)采砂管理日常監(jiān)督。

2.劃分職能形成執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

（1）水政執(zhí)法外部聯(lián)動機(jī)制

水政執(zhí)法的外部聯(lián)動機(jī)制也可稱為政府職能部門聯(lián)動，是指水行政執(zhí)法部門與水利系統(tǒng)以外的各政府職能部門之間的聯(lián)動。建立水政執(zhí)法外部聯(lián)動機(jī)制的目的是降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效能，加強(qiáng)與其他政府職能部門的工作聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，強(qiáng)化橫向協(xié)作、配合和信息交流，推進(jìn)執(zhí)法辦案信息共享，防止出現(xiàn)多頭執(zhí)法和交叉執(zhí)法現(xiàn)象，加大快速查辦重大案件的力度。

（2）水政執(zhí)法內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制

水政執(zhí)法的內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制是指水行政執(zhí)法部門與水利系統(tǒng)內(nèi)部各部門及管理單位之間的聯(lián)動。建立水政執(zhí)法內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制的目的是整合執(zhí)法資源，加強(qiáng)水行政系統(tǒng)上下級之間、同級水管部門之間的協(xié)調(diào)與配合，強(qiáng)化縱向協(xié)作，形成上下聯(lián)動、團(tuán)結(jié)合作、步調(diào)一致的水政執(zhí)法的內(nèi)部聯(lián)動。

3.區(qū)域范圍建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

（1）局部重點(diǎn)地區(qū)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

根據(jù)長江采砂的環(huán)境，針對砂質(zhì)較好且方便開采的區(qū)域和省市縣交接區(qū)域建立采砂管理執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，有效解決交叉區(qū)域執(zhí)法難、涉砂人員復(fù)雜等問題，對局部地區(qū)采砂管理起到有效控制作用。

（2）整體區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

長江流域各地區(qū)采砂管理部門形成執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，開展各地區(qū)采砂管理專項活動，能更有效處置重大非法采砂和涉黑暴力抗法事件。

二、長江河道采砂管理聯(lián)動執(zhí)法的實(shí)踐

由于沿江及江北大開發(fā)、長三角經(jīng)濟(jì)一體化等進(jìn)程的加快，建筑市場對砂石需求非常旺盛，河道砂石供需矛盾突出，在暴利的驅(qū)使下，部分不法分子鋌而走險，在長江河道大肆盜采江砂，嚴(yán)重影響了長江防洪安全，造成了多起崩岸險情和水上交通事故。非法采砂涉及水利、航道、公安、海事等多家職能部門，通過聯(lián)動執(zhí)法的方式，形成合力，可以高效解決采砂管理中的突出難題。

1.以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的信息聯(lián)動機(jī)制的形成

針對長江采砂管理建立專業(yè)網(wǎng)站，網(wǎng)站內(nèi)容豐富，信息涵蓋面廣。一是公布長江采砂管理重要新聞，第一時間曝光在執(zhí)法行動中的非法采砂行為；二是公布采砂船舶行駛信息，以便不同地區(qū)的執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督檢查；三是公布采砂許可信息，方便其他部門和各行各業(yè)進(jìn)行監(jiān)督舉報；四是長久設(shè)立非法采砂舉報電話，廣大群眾可以通過不同方式舉報違法行為。

2.按職能要求形成多種執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

（1）長江采砂管理內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制的形成

以江蘇為例，長江采砂管理各級組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，沿江各級水行政執(zhí)法基地陸續(xù)建成，水上聯(lián)動執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)也已初步形成。目前，長江江蘇段沿江設(shè)立了8個市水政監(jiān)察支隊，17個水政監(jiān)察大隊，并新組建了長江河道采砂管理機(jī)動支隊。聯(lián)動執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建，建立了省水政總隊與沿江各市支隊、縣級大隊聯(lián)動機(jī)制、各市支隊間聯(lián)動機(jī)制、以及大隊間聯(lián)動機(jī)制，形成長江采砂管理內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，做到信息共享，資源共享，實(shí)現(xiàn)了長江采砂管理內(nèi)部執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。

（2）長江采砂管理外部聯(lián)動機(jī)制的實(shí)效

水利與公安、海事、航道部門加強(qiáng)協(xié)作，整合資源，層層聯(lián)動，支隊與大隊、水利與公安、水利與海事等深入開展執(zhí)法信息互通、執(zhí)法資源共享，使得聯(lián)動執(zhí)法手段得到進(jìn)一步加強(qiáng)。通過及時共享長江非法采砂動態(tài)信息、提高長江江面一線執(zhí)法的快速反應(yīng)能力、發(fā)揮相關(guān)管理單位的“陸上巡查”機(jī)制，切實(shí)提高了綜合執(zhí)法效能，進(jìn)一步加強(qiáng)了長江河道采砂管理工作，非法采砂案件發(fā)案率較往年同期大幅度下降。

在2010年水利部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合開展的長江干流涉砂船舶專項整治行動中，江蘇水利與海事、公安、航道等部門開展了長江江蘇段河道采砂管理統(tǒng)一“清江”行動。行動中共出動執(zhí)法人員近500人、執(zhí)法船艇56艘、執(zhí)法車80多輛，在433 km的江蘇長江段進(jìn)行全面清查。

3.長江采砂管理重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動機(jī)制的成效

根據(jù)采砂環(huán)境，將砂質(zhì)較好易開采和地區(qū)交界劃分為重點(diǎn)區(qū)域，開展專項活動時，重點(diǎn)整治違法行為易發(fā)區(qū)域和交界地區(qū)，并取得顯著成效。在2011年專項治理行動中，江蘇水利及有關(guān)市水利部門聯(lián)合公安、海事等部門，對長江蘇州、南通邊界水域非法采砂活動實(shí)施了嚴(yán)厲打擊。針對長江蘇州、南通兩市交界的俗稱“南通二號錨地”重點(diǎn)水域，兩地水利、公安、海事等部門聯(lián)合對其進(jìn)行集中整治，成功查處了5條非法采砂船。目前，該水域的非法采砂行為得到有效控制，整治行動取得了階段性成效。

三、長江采砂管理中執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的一些想法

2009年水利部、交通運(yùn)輸部從戰(zhàn)略和全局的高度，共同簽署了兩部《加強(qiáng)長江河道采砂管理合作備忘錄》。這一舉措，標(biāo)志著兩部合作開展打擊非法采砂活動進(jìn)入一個全新階段，水行政主管部門與公安、海事等相關(guān)管理部門的相互合作，從過去的一事一議、一事一辦，向建立協(xié)同配合的長效機(jī)制方式轉(zhuǎn)變。另外，對于重大非法采砂案件和涉黑涉惡暴力抗法案件與公安部門的合作機(jī)制是今后長江采砂管理新戰(zhàn)略。

1.進(jìn)一步完善長江河道采砂管理執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

總結(jié)現(xiàn)行的長江采砂聯(lián)合執(zhí)法行動成果，還需進(jìn)一步完善長江采砂管理執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)與交通部門合作，落實(shí)三項制度即合作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議制度、兩部領(lǐng)導(dǎo)定期會晤制度及相關(guān)部門分工協(xié)作制度。以建立部門聯(lián)席會議制度為基點(diǎn)，保障聯(lián)席會議辦公室正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷探索有效的工作模式，為多方合作提供有力保障。按照綜合執(zhí)法與專業(yè)管理相結(jié)合的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)各部門之間的工作聯(lián)系。

建立完善的溝通機(jī)制，確定不同的協(xié)調(diào)形式、程序以及責(zé)任，明確各行政部門、執(zhí)法管理單位之間的一些必須履行、相互負(fù)責(zé)的義務(wù)。充分發(fā)揮好各職能部門和管理單位的協(xié)同作用，促進(jìn)長江采砂管理整體效能的提高。

2.建立長江采砂管理快速執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

以計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)和通信系統(tǒng)為基礎(chǔ)，對舉報非法采砂和暴力抗法突發(fā)事件作出快速執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。第一，建立完善采砂管理聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)長江采砂水行政執(zhí)法工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，分工明確，相互配合，形成合力，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量，防止多頭指揮、重復(fù)布置、事倍功半的情況發(fā)生。第二，建立完善計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加強(qiáng)與基層大隊之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，建立長江采砂管理計算機(jī)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，及時更新數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享。第三，合理配置機(jī)構(gòu)和人員，保證行政執(zhí)法突發(fā)事件中裝備與人員的優(yōu)勢。

3.完善聯(lián)動機(jī)制的績效管理和監(jiān)督制度

按照績效管理要求，將聯(lián)動機(jī)制的落實(shí)與各單位及行政執(zhí)法人員的考核掛鉤，建立考核到位、結(jié)果和過程相結(jié)合的目標(biāo)考核責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制和過錯責(zé)任追究制。建立和完善行政部門內(nèi)部的實(shí)績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，使相關(guān)主管部門和執(zhí)法監(jiān)督部門既有權(quán)利，又有職責(zé)，激勵充分。建立社會評估的工作機(jī)制，通過群眾對行政過程的評議，促進(jìn)和改變執(zhí)法機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提高水行政執(zhí)法辦案效率和行政相對人的滿意度。

四、結(jié) 語

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《長江河道采砂管理條例》，建立和完善與公安、海事、航道等職能部門的采砂管理聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建新形勢下“一龍治沙、多龍配合，縱向到底、橫向到邊”的執(zhí)法工作格局，形成打擊非法采砂的合力，有力保障長江的河勢穩(wěn)定和防洪、通航安全，開啟長江河道采砂管理工作新篇章。

[1]邵自平，鄧涌涌.兩部攜手護(hù)長江共建砂管新機(jī)制[J].中國水利，2011（8）.

[2]段紅.完善水政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制[J].北京水務(wù)，2009(3).