張前明，胡偉升

（湖南省長沙市水務局，410000，長沙）

一、長沙市節(jié)水型社會試點建設現(xiàn)狀

1.節(jié)水型社會建設的必要性

湖南省長沙市地處亞熱帶季風濕潤氣候區(qū)，全年降水比較充沛，多年平均年降雨量1 508.3 mm，全市多年平均年本地水資源總量96.19億m3，多年平均年過境水資源量703.6億m3。但受自然和人為因素的影響，水濫、水少、水臟、水土流失等問題日益嚴重，水旱災害頻繁發(fā)生，局部水域水環(huán)境逐漸惡化，水資源供需矛盾日益突出。節(jié)約用水、保護水環(huán)境的意識極為薄弱，水資源合理利用和保護形勢非常嚴峻。

（1）季節(jié)性缺水嚴重

據(jù)統(tǒng)計，2007年全市江河斷流達109條，水庫水源干涸268座，山塘干涸6.566萬處，全市旱情涉及108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農作物受災面積達10.424萬hm2，農村飲水困難涉及1 238個村民組共14.56萬人，長沙、望城、瀏陽、寧鄉(xiāng)等城市供水都面臨著極大的危機。近幾年，長沙市進入枯水期的時間愈來愈早，持續(xù)時間愈來愈長，水位愈來愈低，每年都必須從上游東江調水才能保證正常用水。

（2）水資源利用效率低

長沙水資源利用方式粗放、用水效率不高的問題比較突出。與國際先進水平相比，2007年長沙每萬美元GDP用水量為1 100 m3，是世界平均水平的1.3倍，是國際先進水平的3～5倍；萬元工業(yè)增加值用水量177 m3，約為發(fā)達國家的5～10倍；農田灌溉水利用系數(shù)平均不到0.5，低于全國平均水平,遠低于以色列、法國等先進國家。

（3）水污染問題突出

由于城市污水處理設施建設滯后，工業(yè)廢水排放達標率低，大量廢污水未經處理直接排入江河湖庫，許多河段遠遠超過水體的納污能力，造成了嚴重的水污染。有25%的城市供水水源地水質未達標，其中還有一部分有機污染物含量超標。重點污染源企業(yè)廢水排放口61個，廢水排放總量每年達2 802萬t，生活污水排放總量為13 972萬t；由于農村畜牧業(yè)發(fā)展，牲口糞便沒有處理，直接排放到農田、河道，造成農村污染嚴重，造成河道內水體污染，市水環(huán)境監(jiān)測中心每月對全市14個代表性斷面進行監(jiān)測，出現(xiàn)劣Ⅴ類的占80%。

（4）水資源開發(fā)潛力有限

長沙水資源總量中，扣除最低生態(tài)環(huán)境需水和人類難以控制利用的洪水，水資源開發(fā)潛力有限。目前，全市已有各類水庫630座，適合修建水庫的地方已不多。雖然湘江干支流尚有一定的開源潛力，但新建供水工程涉及的移民、環(huán)境保護等問題也越來越復雜，開發(fā)難度大，成本高。

（5）管理體制不順

由于長沙市水務一體化管理體制尚未形成，相關涉水事務城鄉(xiāng)分割、部門分割，城鄉(xiāng)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用等行政管理職能相互交叉，權責不清，難以協(xié)調，這與節(jié)水型社會建設的要求明顯不相適應，致使水資源優(yōu)化配置滯后，管理難以到位。

作為長株潭“兩型社會”建設的重點區(qū)域，根據(jù)長沙市水資源供需的實際情況，使有限的水資源得到科學、高效的利用，更大地創(chuàng)造經濟、社會效益和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境,已是一項緊要的戰(zhàn)略任務。以節(jié)水型社會建設試點為平臺，大力開展城鄉(xiāng)節(jié)水和水資源保護，在全社會建立有序的節(jié)水管理體制和運行機制，推進水務管理體制改革，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理，顯得十分必要。

2.試點開展概況

2007年，國務院批準長株潭城市群為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。為了向長株潭城市群“兩型社會”建設提供可持續(xù)利用的水資源保障，2008年年初，長沙、株洲、湘潭三市分別以市政府的名義向水利部申報節(jié)水型社會建設試點城市。4月，水利部批準長株潭三市為第三批全國節(jié)水型社會建設試點城市，試點期為2009—2011年。3年來，長沙市節(jié)水型社會建設試點工作取得了階段性成果：深化水務體制機制改革；發(fā)揮水價經濟杠桿作用，不斷加強用水管理制度建設；推進法規(guī)標準體系建設；重視示范項目工程建設；打牢節(jié)水型社會建設根基。

二、節(jié)水型社會建設“長沙模式”創(chuàng)建的主要經驗

1.體制改革

長沙市將供水、排水、污水處理等職能與原市水利局的職能整合，成立了水務局。管理體制得以理順，各區(qū)縣市相繼成立水務局。市、縣、鄉(xiāng)三級水務一體化管理模式基本實現(xiàn)，各級水務管理部門實現(xiàn)真正意義上的職能無縫對接，展示出長沙市水務管理的新面貌，水務一體化改革成效明顯；另外，積極完善流域與區(qū)域相結合的水資源管理體制，明確流域和行政區(qū)域的管理，開展瀏陽河和撈刀河流域水資源管理體制改革試點，加強流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調度。

2.制度建設

①出臺《長沙市節(jié)水型社會建設規(guī)劃》，正式確定包括地方法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章、考核標準等40多項制度建設內容，明確節(jié)水型社會建設各成員單位責任分工，并經節(jié)水領導小組審查下發(fā)各成員單位落實。②實施 《長沙市水資源管理條例》。作為湖南省首部水資源管理地方法規(guī)，為長沙市水資源管理和保護工作提供了堅實的法律保障。③編制《長沙市水功能區(qū)劃》《長沙市用水定額》《長沙市水資源實時監(jiān)控與管理系統(tǒng)建設實施方案》等等，為長沙市節(jié)水型社會建設和實施最嚴格的水資源管理制度做好扎實的前期基礎工作。

3.機制完善

①建立水資源管理績效考核機制。構建節(jié)水考核體系，落實節(jié)水工作責任制。一是把節(jié)水工作任務納入本級政府對節(jié)水型社會建設各成員單位的考核中，形成部門齊抓共建合力。二是把節(jié)水考核指標納入本級政府對下一級政府的考核中，加強政府對本行政區(qū)域節(jié)水工作的領導。②完善水價形成機制。按照工業(yè)、水力發(fā)電和生活用水等不同類別用水，分別制定水費計收及監(jiān)管規(guī)定，對取水單位實行計量收費和超量累進加價，對城市供水價格逐步實行居民階梯式水價和非居民超計劃累進加價制度。目前，已正式實施階梯式水價。③形成水功能區(qū)監(jiān)督管理機制。建立水功能區(qū)水質達標評價體系，完善水功能區(qū)監(jiān)測、管理、執(zhí)法和協(xié)調機制。④建立生態(tài)保護機制。市政府出臺《長沙市境內河流生態(tài)補償辦法》等，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰修復，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理”的原則，建立水源保護生態(tài)補償機制。

4.節(jié)水示范項目建設

發(fā)揮節(jié)水示范工程的示范效應和帶動作用，全面提高水資源利用效率和效益。①農業(yè)節(jié)水示范項目建設。自2008年起，長沙市陸續(xù)啟動了灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造工程，通過加大投入力度，整合國土整理資金，調整農業(yè)產業(yè)結構，積極推廣噴灌、滴灌、霧灌等節(jié)水技術，啟動各灌區(qū)渠系防滲工程，全面開展田間渠道防滲工程，農業(yè)灌溉水利用系數(shù)和農業(yè)節(jié)水灌溉率顯著提高。②工業(yè)節(jié)水示范項目建設。開展管網改造、兩水分離、水平衡測試、節(jié)水器具改造、中水回用、冷卻水回用等，企業(yè)用水量大大降低，企業(yè)也取得了經濟效益。③辦公和生活用水節(jié)水示范項目建設。創(chuàng)建節(jié)水型機關、學校、社區(qū)、賓館、醫(yī)院等，主要措施有，普及節(jié)水器具，開展水平衡測試，改造供水管網，倡導節(jié)水文化等等。④加強長沙市大河西先導區(qū)、重要水源地、濕地等水資源保護工程建設。⑤加強農村水環(huán)境治理及城市污水處理和中水回用示范工程建設。

5.宣傳及公眾參與

為增強全民依法管水、依法用水、依法保護水的意識，在多樣性、持續(xù)性上下工夫，采取多載體、多形式、全方位的宣傳活動，點面結合，突出重點，讓“水文化”的宣傳和教育進企業(yè)、進社區(qū)、進學校。①拓寬宣傳渠道。充分利用電視、報刊、網絡等，以主題專訪、公益廣告等形式，向公眾普及節(jié)水知識。②創(chuàng)新宣傳形式。以互動的方式，通過組織知識競賽、節(jié)水明星家庭評選等多種活動，讓公眾廣泛參與，了解節(jié)水型社會建設的重要性、必要性。③推廣以農民用水戶協(xié)會為模式的自管組織，鼓勵群眾參與水量分配、用水管理等工作。④創(chuàng)建節(jié)水教育基地。面向中小學生開展節(jié)水教育，普及節(jié)水知識，從小培養(yǎng)節(jié)水意識。

三、目前存在的問題

1.水資源利用效率仍有潛力可挖

長沙市農業(yè)用水占用水總量的比例為60%～70%，而目前農田灌溉水利用系數(shù)僅有0.46，農田節(jié)水有較大潛力。另外，城鎮(zhèn)雨水利用率和再生水利用率也較低。

2.節(jié)水示范工程帶動和輻射效應有待增強

通過加大政府投入和支持力度，形成了一大批具有本地特色的節(jié)水示范工程，但這些節(jié)水示范工程還沒有充分起到以點帶面并形成連鎖效應的效果。

3.部分公眾和企業(yè)節(jié)水意識淡薄

長沙市家庭和企業(yè)的水費占總消費開支比重較低，這使得部分富有的公眾和企業(yè)不注意節(jié)約用水，珍惜水、愛護水、節(jié)約水的理念需要有針對性地普及。

四、進一步促進長沙市節(jié)水型社會建設的對策

1.進一步健全節(jié)水型社會管理體系

（1）深化水務統(tǒng)一管理體制改革

建立完善的水資源管理體制機制。進一步深化水資源管理體制機制改革，全面建立市、縣、鄉(xiāng)三級涉水事務統(tǒng)一管理體系，顯著提升水務社會管理和公共服務能力；全面推行最嚴格的水資源管理制度，逐步建立用水效率、總量控制、限制納污、保護補償?shù)葯C制；逐步完善水功能區(qū)管理協(xié)調機制，全面實行水質達標目標考核制度，規(guī)范水資源管理。

（2）完善節(jié)水型社會制度建設

節(jié)水型社會建設是從傳統(tǒng)粗放型用水走向節(jié)水型，是由浪費水的舊體制轉向高效用水的新體制，要通過合理的制度建設來規(guī)范水資源供需關系變化所帶來的經濟利益關系的變化，形成水資源開發(fā)利用主體的節(jié)水動力。建設節(jié)水型社會，要使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和經濟布局與水資源承載能力相適應，就必須建立健全水資源規(guī)劃制度，區(qū)域用水總量控制制度和新建項目水資源論證制度；要保證各用水單位實行計劃用水和節(jié)約用水，就必須建立完善的水資源用水論證制度，并引入水權制度以增強用水區(qū)域的節(jié)水激勵；要控制水環(huán)境的惡化，就必須嚴格執(zhí)行節(jié)水設施和環(huán)保設施“三同時”制度以及水功能區(qū)限制排污制度。

（3）健全節(jié)水型社會的運行機制

進一步深化以節(jié)水為目標的水價改革，研究落實有關的價格和收費政策，研究再生水資源回收處理價格和收費政策，運用價格杠桿，調節(jié)水資源的供求關系，引導人們自覺調整用水數(shù)量、用水結構和產業(yè)結構；實施科教節(jié)水戰(zhàn)略，重點組織開發(fā)有重大推廣意義的水資源節(jié)約技術、回用技術，研究提出重點行業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展模式和節(jié)水防污型城市及農村建設模式。

2.推廣節(jié)水型社會載體建設，進一步健全水資源高效利用和有效保護工程技術體系

加大指導工作力度，形成地方建設為主、多方科學指導的工作機制，使試點市縣保質保量完成任務。為全省樹立典型，總結經驗，提供示范，逐步推廣。認真抓好節(jié)水型農業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型社區(qū)等載體的創(chuàng)建工作，實現(xiàn)分類管理，行業(yè)指導，抓出成效，推廣普及。同時，抓好防污載體建設。把節(jié)水和防污有效地結合在一起，建設集水、減排、清污、回用的節(jié)水體系，通過節(jié)水措施的實施，實現(xiàn)人水和諧的目標。

3.營造全社會參與建設的良好氛圍，進一步健全自覺節(jié)水的社會行為規(guī)范體系

進一步有針對性地深入宣傳節(jié)水的重要意義，形成全社會珍惜水、保護水的社會風尚；要調動部門參與節(jié)水型社會建設的積極性，使節(jié)約用水更多地體現(xiàn)在社會效益和生態(tài)效益以及環(huán)境效益的取得方面；同時要激發(fā)取水戶參與節(jié)水型社會建設的積極性，突出抓好工業(yè)高耗水行業(yè)的節(jié)水管理和技改工作，提高用水效率和效益。抓好農業(yè)大中型灌區(qū)改造和用水計量管理，提高灌溉水利用率，減輕農業(yè)面源污染。城市生活用水要抓好節(jié)水器具推廣使用，加強供水漏失管理。通過各部門齊抓共管，達到全社會共同節(jié)水的目的。

五、結 語

長沙市節(jié)水型社會建設雖然取得了階段性成效，但與節(jié)水型社會的最終目標還有差距。還需要進一步加強學習，借鑒其他城市建設經驗，堅決貫徹落實2011年中央1號文件和國發(fā)〔2012〕3號文件精神，不等不靠，

主動作為，以創(chuàng)建“湖南省水利綜合改革示范市”為契機，繼續(xù)深化體制機制改革，理順水管職能，完善法規(guī)制度體系，優(yōu)化產業(yè)結構，加快示范項目建設，實行最嚴格的水資源管理制度，全面推動節(jié)水型社會建設工作向深層次、高標準方向發(fā)展。

[1]長沙市水務局.《長沙市水資源管理條例》解讀[J].中國水利，2012（1）.

[2]徐春曉，李云玲，孫素艷.節(jié)水型社會建設與用水效率控制[J].中國水利，2011（23）.

[3]褚俊英，王浩，秦大庸，等.我國節(jié)水型社會建設的主要經驗、問題與發(fā)展方向[J].中國農村水利水電，2007（1）.

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