金忠賢，邵 敏

（上海市水務業(yè)務受理中心，200050，上海）

上海市位于長江河口與杭州灣之間，長江河口由崇明島將其分為北支和南支，其中南支被長興島和橫沙島分為北港和南港，而南港又被九段沙分為北槽和南槽。長江河口的口門寬度約90 km，口門外側(cè)則是無邊界水域（海域），位于上海市范圍內(nèi)的河口段長度約150 km。長江河口地區(qū)的砂源一般分布在河口沙灘上、水道航槽中、泊船錨地間。由于砂質(zhì)關系，上海區(qū)域內(nèi)的河口砂源一般不適宜作為建筑用砂，只能作為吹填造地、保灘護岸、修筑路基、航道整治及場地填高的主要用料。采砂區(qū)域不僅受到河勢穩(wěn)定和防洪安全的制約，而且還受到長江口深水航道、長江隧橋、青草沙水庫、自然保護區(qū)、軍事過江管線等敏感區(qū)域的限制。另外，河口地區(qū)既有河道的屬性，又有海洋的特征，因此在采砂管理上十分復雜。

自2002年1月1日 《長江河道采砂管理條例》施行以來，經(jīng)過10年的實踐和努力，長江河口上海段從無序無證采砂基本轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蛴凶C采砂。管理好長江河口上海段的采砂活動，應從長效管理入手。

一、服務上到位

在采砂許可審批上做到服務到位，是創(chuàng)造采砂長效管理的條件。

根據(jù)上海采砂的實際情況，采砂申請人提交的材料較多，包括采砂船舶、船員證書和采砂設備書面材料、采砂所屬工程的項目批文、采砂論證報告以及由海事部門發(fā)放的水上水下作業(yè)施工許可證，因此采砂許可的審批周期相對較長。對于這些情況須在受理時一一講清，在受理窗口向申請人提供所需材料和審批流程的辦事指南及申請表格樣板書，并在水務網(wǎng)上同步公開，使申請人清楚應當準備哪些材料及如何提交，避免申請人因了解不清而影響許可手續(xù)辦理情況的發(fā)生。由于采砂審批整個流程與海事部門的水上水下作業(yè)施工許可證審批是嵌套的，另外在受理時還會碰到一些特別情況，申請人在提交申請材料時很難一次準備齊全，為方便申請人和確保依法行政，在發(fā)出補正材料通知書時實行了一次講清、一次補正的制度。受理時一次告知，與申請人充分溝通和交流，以獲得申請人的理解和支持，使采砂申請成為采砂單位和個人的自覺行為。

二、能力上提高

采砂管理能力的提高，是形成采砂長效管理的基礎。

《長江河道采砂管理條例》施行以來，相關部門在貫徹力度、業(yè)務技能、協(xié)調(diào)水平上通過不斷學習和實踐得到明顯的增大和提高。上海水務系統(tǒng)處級干部對《長江河道采砂管理條例》進行專題學習，上海市人大組織全市相關干部和執(zhí)法人員進行重點學習，工程技術人員作為再教育課程進行必修學習，加大了貫徹力度；市水務業(yè)務受理中心組織開展采砂管理知識講座，并針對業(yè)務人員制定師徒帶教方案，簽訂帶教協(xié)議書，提升了業(yè)務技能；根據(jù)上海采砂許可審批與海事部門相關審批嵌套的特點，上海市水務局與海事部門、航道管理部門一起，針對采砂管理與審批中出現(xiàn)的具體問題，在時間上采取定期與不定期、在規(guī)格上采取領導層或執(zhí)行層召開多種形式的溝通會，并協(xié)商制定了嵌套審批流程規(guī)則，通過了三局（水務局、海事局、航道管理局）聯(lián)合發(fā)文，提高了協(xié)調(diào)水平。

三、作風上改進

采砂受理審批辦事中改進工作作風，是實行采砂長效管理的保證。

采砂審批從受理到批準后發(fā)證，有了一個規(guī)范的程序。采砂申請項目中有國家重點工程、應急搶險工程，甚至還有采砂用途處在規(guī)定邊緣的工程。針對不同的工程性質(zhì)，一切從實際出發(fā)，對于時間要求急迫的項目，召開多部門參加的協(xié)調(diào)會，統(tǒng)一思想，進入綠色通道進行加快辦理，在確保采砂行政審批嚴肅性的基礎上適度靈活，可避免審批項目流轉(zhuǎn)過程中服務咨詢不準確、受理審批不規(guī)范、報告評估不嚴謹、行政執(zhí)法不嚴肅的問題發(fā)生。例如崇明至啟東長江公路通道工程是國家高速公路網(wǎng)G40上海至西安高速公路的重要組成部分，工程時間緊且需400萬m3填料。其通道工程路基填料如采用傳統(tǒng)方式就近農(nóng)田取土，將毀壞農(nóng)田200 hm2，工程建設方?jīng)Q定采用長江河口采砂避免毀壞農(nóng)田的施工方案。盡管采砂用途處在規(guī)定的邊緣，但經(jīng)多方協(xié)調(diào)，最終這項利國利民的施工方案獲得審批，目前該工程已全線貫通，且為保護我國基本農(nóng)田作出了貢獻，社會反映良好。

四、監(jiān)督上加強

在采砂管理活動過程中，因地制宜做到水域、陸域監(jiān)督檢查雙管齊下，是推進采砂長效管理的關鍵。

長江河口地區(qū)河勢復雜，沙灘眾多，河面寬闊，風浪較大，來往船舶密集，給采砂船舶的監(jiān)督檢查帶來了難度?！堕L江河道采砂管理條例》施行后，根據(jù)上海的特點，采取多項措施加強監(jiān)督檢查，使長江河口采砂活動有序進行。一是聯(lián)合執(zhí)法。借助海事部門和航道部門的執(zhí)法力量，一起參與采砂聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，對一些無證非法采砂船只施以足夠的威懾力，最大限度地杜絕亂采濫挖。二是加強宣傳。在上海水務網(wǎng)站上進行廣泛宣傳，執(zhí)法人員赴采砂船進行專門宣傳，提高采砂船依法申請采砂的自覺性。三是現(xiàn)場懇談。對于某些重大工程，采砂、運砂、吹砂船舶眾多，為確保采砂工作安全順利進行，召集采砂受理、審批、執(zhí)法、管理等有關人員一起到工程項目部進行懇談，在宣傳采砂法規(guī)的同時，盡量解決采砂中遇到的問題，這樣可在采砂管理中減少阻力，形成合力，推動采砂管理工作的開展。四是陸上控制。由于長江河口寬闊，無法將非法采砂船只控制在視野中，而執(zhí)法船只又無法靠近在江中心淺灘上實施采砂的非法采砂船。但根據(jù)上海地區(qū)采砂最終須通過管道經(jīng)海塘后輸往吹填工地這一特點，加強海塘上的監(jiān)督檢查，從而實現(xiàn)在陸域上控制非法采砂的發(fā)生。

五、法規(guī)上完善

完善《長江河道采砂管理條例》和與之配套的規(guī)章，進一步規(guī)范采砂證范本，是建立采砂長效管理的根本。

繼《長江河道采砂管理條例》施行后，下發(fā)了多個配套的部門規(guī)章，統(tǒng)一了采砂許可證范本，但在實踐中也暴露出不足之處。例如：《長江河道采砂管理條例》第三條第四款中“國務院交通行政主管部門所屬的長江航務管理局負責長江航道管理工作，長江海事機構負責長江交通安全的監(jiān)督管理工作……”的規(guī)定，與長江現(xiàn)行管理體制不符；第十五條第二款中規(guī)定“因吹填造地從事采砂活動的單位和個人，應當依法申請河道采砂許可證”，事實上除吹填造地外，也有構筑路基等工程需采砂，同樣也應當依法申請河道采砂許可證。再如，有的配套規(guī)章與《長江河道采砂管理條例》相關條款不符?！堕L江河道采砂管理條例》經(jīng)過10年的實踐，在具體執(zhí)行中暴露出一些問題，建議根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》所遵循的基本原則和確立的主要制度，對其進行微調(diào)。

長江河道采砂長效管理是長江沿岸省、市水利（水務）部門“十二五”期間的新課題，如何在確保長江河勢穩(wěn)定、堤防安全、通航順暢的前提下，把采砂管理從后果導向管理模式轉(zhuǎn)變到原因?qū)蚬芾砟Ｊ?，發(fā)揮綜合管理為特征的經(jīng)濟、社會、環(huán)境整體效益，僅從創(chuàng)造采砂長效管理的條件、形成采砂長效管理的基礎、實行采砂長效管理的保證、推進采砂長效管理的關鍵、建立采砂長效管理的根本等方面進行探討還不夠，還需要對目前河道采砂管理中碰到的一些深層次問題加以研究，從而為全國河道采砂管理工作提供借鑒和經(jīng)驗教訓。

[1]侯良澤.河道采砂管理工作存在的問題及對策[J].中國水利，2011（10）.