陳書全

（中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100）

一、問(wèn)題的提出

政府信息是指各級(jí)政府及其職能部門在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的各種信息資源。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2008.5.1）第2條。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府信息作為一種重要的公共資源，②由 于政府信息是各級(jí)政府及其職能部門在履行職責(zé)、實(shí)施公共管理過(guò)程中制作或獲取的各類信息資源，因而從理論上來(lái)講，應(yīng)屬于職務(wù)成果范疇。在代議民主政體下，政府只是作為民眾的代理人代為掌有、保管這些信息資源，即便那些因公共管理需要，不便于對(duì)外公開的信息（如涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息），仍然不屬于政府專有的私人信息。因此，政府信息從性質(zhì)上應(yīng)屬于公共（信息）資源，屬于被代理人的社會(huì)公眾所有?！髡咦?。不僅是各級(jí)政府及其部門有效實(shí)施公共管理的重要依據(jù)，也涉及社會(huì)公眾的各種權(quán)利義務(wù)。政府信息公開在法律上，是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政職權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)法定形式并依程序，主動(dòng)將有關(guān)政府信息向社會(huì)公眾或依當(dāng)事人申請(qǐng)而向特定個(gè)人或組織公示、公開的制度。［1］政府信息公開對(duì)提高政府工作的透明度，監(jiān)督、促進(jìn)依法行政，維護(hù)和保障公民的合法權(quán)益，以及充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2008.5.1）第1條。具有重要規(guī)范與保障作用。不僅如此，信息公開本身亦成為各國(guó)政府甚至國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的一種重要監(jiān)管手段，如在環(huán)境管理領(lǐng)域，環(huán)境信息公開是環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)的重要組成部分，發(fā)揮著極其重要作用。④在過(guò)去幾十年，環(huán)境信息披露成為諸多國(guó)家環(huán)保監(jiān)管機(jī)制中不可或缺的一部分，也是國(guó)際環(huán)保協(xié)議經(jīng)常使用的一種手段。在國(guó)際上，相關(guān)協(xié)議和宣言都強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息公開在可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保方面的重要作用，1992年《里約宣言》第10條原則，闡明獲得環(huán)境信息是公眾參與環(huán)保的三大支柱之一；1998年《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲得信息及其決策過(guò)程中公眾參與、獲得司法公正的公約》（奧胡斯公約）明確提出，環(huán)境信息公開的最佳實(shí)踐包括政府信息公開體系規(guī)定，主動(dòng)提供環(huán)境質(zhì)量信息，政府環(huán)境法律與政策，工業(yè)排放與其他環(huán)境信息。環(huán)境信息公開甚至被稱為繼命令與控制監(jiān)管（例如大氣標(biāo)準(zhǔn)，排放／廢水標(biāo)準(zhǔn)）和基于市場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)管（例如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，稅收以及總量排放控制與交易）之后的環(huán)境監(jiān)管“第三次浪潮”。目前，全球已經(jīng)有超過(guò)90個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)信息公開制定了相關(guān)的法律。世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織和聯(lián)合國(guó)訓(xùn)練研究所，都大力支持發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家把信息公開作為一種環(huán)境監(jiān)管的工具。［2］

我國(guó)自2002年10月首部專門規(guī)定政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》出臺(tái)以來(lái)，很多地方相繼制定、頒布了政府信息公開的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章。⑤據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至《政府信息公開條例》實(shí)施生效前后，全國(guó)共制定關(guān)于政府信息公開的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章近30部。為促進(jìn)和規(guī)范政府信息公開，國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議于2007年1月17日審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2008年5月1日起施行?！稐l例》從基本原則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障等方面進(jìn)行了具體明確規(guī)定。作為我國(guó)第一部政府信息公開的全國(guó)性基本法規(guī)，《條例》以行政法規(guī)的形式對(duì)公民的知情權(quán)具體化和明確化，將政府信息公開的義務(wù)法定化?！稐l例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開步入規(guī)范化、法制化軌道。作為硬性制度約束規(guī)則，其實(shí)施對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)政府信息公開合法化、制度化和保障公民知情權(quán)無(wú)疑具有重要意義。

《條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的信息公開已取得了較為顯著的成效。但由于起步較晚、立法不完善等諸多因素影響和制約，我國(guó)的政府信息公開在無(wú)論是在立法還是實(shí)踐中還存在著一些問(wèn)題和不足。其中，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的不完善成為制約信息公開進(jìn)一步良性發(fā)展的重要障礙?！盁o(wú)救濟(jì)，無(wú)權(quán)利”，權(quán)利救濟(jì)不僅是法律制度體系中不可或缺的重要部分，也是防止對(duì)權(quán)利侵害的重要制度保障。當(dāng)公眾獲取政府信息的權(quán)利受到侵害時(shí)，如果沒(méi)有相應(yīng)的有效救濟(jì)機(jī)制加以保障，法律所設(shè)置的權(quán)利無(wú)論多么完善，也只能是紙上權(quán)利。因此，建立完善而又有效的救濟(jì)機(jī)制成為推進(jìn)我國(guó)政府信息公開的重要任務(wù)和關(guān)鍵所在。

二、我國(guó)政府信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容

政府信息公開救濟(jì)機(jī)制是指當(dāng)公眾的政府信息獲取權(quán)或相關(guān)權(quán)利在政府機(jī)構(gòu)實(shí)施信息公開行為的過(guò)程中遭受侵犯時(shí)，受害人根據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行矯正、糾正或補(bǔ)救以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的方式、方法、程序和制度。權(quán)利救濟(jì)機(jī)制由國(guó)家法律確立，以國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行力為保障，有利于保障社會(huì)公眾的政府信息獲取權(quán)等相關(guān)合法權(quán)益，并促進(jìn)政府信息公開活動(dòng)的有效實(shí)施。［3］（P196－197）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府信息公開存在著相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)方面的法律缺失。2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》較為系統(tǒng)地確立了政府信息公開中的“救濟(jì)原則”，彌補(bǔ)了我國(guó)信息公開立法在相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)方面的不足?！稐l例》確立了申請(qǐng)人認(rèn)為其信息獲取權(quán)受到侵犯時(shí)，可以依據(jù)《條例》⑥《 中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第33條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。及《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》之相關(guān)規(guī)定通過(guò)申訴、申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟來(lái)保障自己的相關(guān)權(quán)益。而對(duì)于申請(qǐng)人之外的與被申請(qǐng)公開的政府信息存在法律上利害關(guān)系的其他當(dāng)事人⑦有學(xué)者也稱之為“第三人”，意指在政府信息公開案件中，與被申請(qǐng)人——決定信息公開與否的行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人——申請(qǐng)信息公開的當(dāng)事人二者相對(duì)而言的公民、法人或其他組織。合法權(quán)益（隱私權(quán)或商業(yè)秘密）受侵害的，《條例》在第23條亦做了原則性規(guī)定。⑧《 中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第23條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。這些規(guī)定，即體現(xiàn)了《條例》對(duì)政府信息公開相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)原則，也構(gòu)成了我國(guó)政府信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的主要內(nèi)容。第一，行政救濟(jì)即行政申訴與行政復(fù)議。⑨所謂行政申訴，是指“當(dāng)事人向作出處理決定的原行政機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出不服，要求重新審查處理，是否處理由行政機(jī)關(guān)自行裁量?！薄稐l例》第33條中關(guān)于“舉報(bào)”、“調(diào)查處理”等內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是行政申訴的規(guī)定。行政申訴制度是基于行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部由上級(jí)（或本級(jí)）對(duì)下級(jí)（自己）的職權(quán)行為所進(jìn)行的層級(jí)監(jiān)督、檢查制度。嚴(yán)格意義來(lái)講，不屬于救濟(jì)機(jī)制的范疇，故本文不加以闡述。行政復(fù)議是指信息公開相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)按照行政復(fù)議程序?qū)唧w行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查，并作出復(fù)議決定的一種法律救濟(jì)與監(jiān)督制度。該制度特點(diǎn)是程序簡(jiǎn)便，符合效率原則，由熟悉業(yè)務(wù)的行政人員作出，適應(yīng)行政案件的專門性特點(diǎn)，［4］因而成為包括我國(guó)在內(nèi)世界各國(guó)政府信息公開救濟(jì)機(jī)制中所確立的保障公眾知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要制度。第二，司法救濟(jì)即行政訴訟。行政訴訟是人民法院依照訴訟程序?qū)彶楸辉V具體行政行為合法性的法律救濟(jì)制度。根據(jù)司法最終原則，行政訴訟是權(quán)利救濟(jì)的最權(quán)威手段，也是解決行政爭(zhēng)議的最后途徑。我國(guó)《政府信息公開條例》第33條對(duì)相對(duì)人通過(guò)提起行政訴訟解決信息公開行政爭(zhēng)議作了明確規(guī)定，但對(duì)該類案件的受案范圍、起訴人資格、舉證責(zé)任、起訴程序、賠償?shù)葐?wèn)題沒(méi)有細(xì)化，政府信息公開行政訴訟仍需按照《行政訴訟法》的一般規(guī)定執(zhí)行。［5］

在行政復(fù)議與行政訴訟兩種救濟(jì)機(jī)制的銜接方面，依據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)采取的是當(dāng)事人自由選擇主義，即如果政府信息公開相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的政府信息公開具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)或部門申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。⑩《 政府信息公開條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。

（二）信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在的問(wèn)題

從我國(guó)現(xiàn)行立法關(guān)于政府信息公開的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定來(lái)看，同大多數(shù)國(guó)家的信息公開救濟(jì)手段基本相同，我國(guó)對(duì)政府信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)采用的是以行政復(fù)議與行政訴訟為主的救濟(jì)手段，且在兩種救濟(jì)機(jī)制銜接關(guān)系上，采取當(dāng)事人自由選擇主義。這種救濟(jì)機(jī)制的選擇和程序設(shè)置，基本符合我國(guó)的實(shí)際情況，并與現(xiàn)行相關(guān)法律制度相吻合。但從《條例》實(shí)施后出現(xiàn)的我國(guó)政府信息公開“第一案”?到各地大量涌現(xiàn)的信息公開案件所遭遇的行政和司法“玻璃門”現(xiàn)象表明，?“玻璃門”是一種比喻，意指看著是敞開的但實(shí)則進(jìn)不去。參見(jiàn)陳儀：政府信息公開為何屢遇“玻璃門”——評(píng)《政府信息公開條例》第一案，《法學(xué)》2008年第7期，第68頁(yè)。我國(guó)的政府信息公開權(quán)利救濟(jì)機(jī)制對(duì)公民知情權(quán)的保障還不夠切實(shí)、規(guī)范，尚存在諸多問(wèn)題與困境。

1、行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的銜接不科學(xué)。關(guān)于行政救濟(jì)與司法救濟(jì)兩種機(jī)制的銜接關(guān)系，各國(guó)立法盡管不一，但在實(shí)踐中通常存在三種模式：行政救濟(jì)優(yōu)先、相對(duì)人自由選擇和行政終局。由于行政終局與“司法最終原則”相違背，因而通常僅適用于國(guó)防、外交等涉及國(guó)家主權(quán)的特定行政行為，且須以法律明確規(guī)定為依據(jù)。從世界范圍來(lái)看，政府信息公開中對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)采用“行政救濟(jì)優(yōu)先”模式。我國(guó)及日本等少數(shù)國(guó)家采用由當(dāng)事人自行選擇救濟(jì)手段模式。這種模式對(duì)尋求救濟(jì)的當(dāng)事人選擇何種救濟(jì)方式雖然具有一定自由性和靈活性，但該模式在政府信息公開案件中存在的缺陷也是非常明顯的。首先，按照法律經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，最大限度利用有限資源達(dá)到救濟(jì)效果是救濟(jì)制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。司法救濟(jì)與行政救濟(jì)相比，不可避免要支出訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用。尤其是在信息公開案件中，由于信息的價(jià)值很大程度上取決于信息的時(shí)效性，信息公開需求者對(duì)于特定信息的公開也具有較強(qiáng)時(shí)效要求，而司法救濟(jì)恢復(fù)秩序往往需要一定時(shí)間周期，信息及信息公開需求可能會(huì)因此失去其原本價(jià)值。其次，由于司法權(quán)力具有最終性，申請(qǐng)人一旦選擇行政訴訟程序，就意味訴訟結(jié)果是最終的裁決。這樣的制度設(shè)計(jì)，即容易造成復(fù)議制度無(wú)法有效地發(fā)揮其保障作用，也導(dǎo)致大量的政府信息公開案件直接涌入法院，大大增加法院的負(fù)擔(dān)。

2、利害關(guān)系人（第三人）權(quán)利救濟(jì)制度不完善。政府信息公開案件中的利害關(guān)系人是指，雖然未申請(qǐng)信息公開，但與被申請(qǐng)公開的政府信息存在法律上利害關(guān)系的其他當(dāng)事人。有學(xué)者也稱之為“第三人（方）”，意指在政府信息公開案件中，與被申請(qǐng)人——決定信息公開與否的行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人——申請(qǐng)信息公開的當(dāng)事人二者相對(duì)而言的公民、法人或其他組織。由于第三人（方）與被申請(qǐng)公開的政府信息存在法律上利害關(guān)系，故該信息的公開可能會(huì)影響到其權(quán)益。一般來(lái)講，政府信息公開中涉及到第三人權(quán)利救濟(jì)的類型主要有兩種：一是行政機(jī)關(guān)傾向于公開有關(guān)信息時(shí)的第三人權(quán)利救濟(jì)；二是行政機(jī)關(guān)拒絕公開有關(guān)信息而申請(qǐng)人提起行政訴訟時(shí)的第三人權(quán)利救濟(jì)。［6］《政府信息公開條例》第23條對(duì)“第三方”的權(quán)利作了規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開的，不得公開。但是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！边@一規(guī)定在一定程度上起到保障第三人的權(quán)利的作用，但顯然也存在明顯不足。首先，條例雖然賦予第三人可以不同意公開的否決權(quán)，但這個(gè)否決權(quán)是不完整的。因?yàn)楦鶕?jù)本條規(guī)定，對(duì)于涉及第三人權(quán)益的信息是否公開的最終判斷權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手中，即使第三人不同意公開，行政機(jī)關(guān)也有權(quán)基于自身對(duì)于公共利益的判斷而否決第三人的意見(jiàn)，并公開有關(guān)的信息。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的判斷，實(shí)際上沒(méi)有任何有效的制度約束手段，這對(duì)于第三人是不利的。其次，《條例》對(duì)于行政機(jī)關(guān)出于公共利益需要而公開涉及第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，只規(guī)定政府負(fù)有通知和說(shuō)明理由的義務(wù)，對(duì)于第三方是否有救濟(jì)權(quán)利，以及救濟(jì)的程序、時(shí)效沒(méi)有做任何規(guī)定。

3、政府信息公開行政公益訴訟制度缺失。行政公益訴訟作為與行政私益訴訟相對(duì)稱的訴訟制度，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而依法向特定機(jī)關(guān)提出起訴請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)向法院或者直接向法院提起的行政訴訟。作為一新型訴訟形式，行政公益訴訟在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，并成為有效維護(hù)公共利益的重要手段。政府信息公開不僅涉及特定相對(duì)人的各種權(quán)利義務(wù)，作為一種重要公共資源，與公共利益密切相關(guān)。《條例》除了在第13條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)公開相關(guān)信息的義務(wù)之外，還明確規(guī)定了主動(dòng)公開信息義務(wù)，?《 政府信息公開條例》第9條：行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。并就主動(dòng)公開信息的范圍、期限等具體事項(xiàng)作了相應(yīng)規(guī)定。?《政府信息公開條例》第18條：屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)于那些屬于主動(dòng)公開的事項(xiàng)信息，在行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開義務(wù)情形下，因缺乏具體行政相對(duì)人，私益訴訟便顯得無(wú)能為力。此外，根據(jù)《條例》及《行政訴訟法》的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)政府信息公開行為提起訴訟，必須具備原告資格條件，其中的重要一項(xiàng)要求是被告的信息（不）公開行為侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。如果相對(duì)人申請(qǐng)公開的信息與自己不存在法律上利害關(guān)系或者行政機(jī)關(guān)的不公開信息行為僅對(duì)申請(qǐng)人產(chǎn)生侵害之虞時(shí)，當(dāng)事人因不具備原告資格而無(wú)法向法院提起訴訟，政府信息公開行政公益訴訟則可以彌補(bǔ)這一缺陷。

4、案件審理的具體程序制度不合理。一是不公開審理制度的缺失。根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定，無(wú)論是在行政復(fù)議還是在行政訴訟中，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)案件的審查、審理以公開審理為原則，復(fù)議申請(qǐng)人或原告有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料和有關(guān)的文件。這一規(guī)定在一般行政案件中是維護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人或原告合法權(quán)益的有效手段，然而在政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟案件中，就難以適用。因?yàn)殛P(guān)于政府信息公開的行政復(fù)議或行政訴訟，其焦點(diǎn)涉及當(dāng)事人申請(qǐng)的政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開的問(wèn)題，如果被申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料本身是否可以公開是有待確定的，如果公開審理或按照公開審理規(guī)定，在審理階段就允許當(dāng)事人查閱行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料，那么就等于已經(jīng)將存在爭(zhēng)議的政府信息向當(dāng)事人公開了，行政復(fù)議或行政訴訟自然也就失去了其應(yīng)有意義，這在第三人不同意公開涉及其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息公開案件中尤為重要。二是不停止執(zhí)行制度的適用。我國(guó)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定“復(fù)議不停止執(zhí)行”、“訴訟不停止執(zhí)行”原則，即被訴具體行政行為原則上不因被申請(qǐng)復(fù)議或被提起訴訟而暫停執(zhí)行。法律的這一規(guī)定主要出于行政管理效率考慮，這對(duì)一般行政行為無(wú)疑具有合理性、科學(xué)性。但由于政府信息公開案件具有自身特殊性，使得這一原則難以適用。比如，在第三人不同意公開涉及其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息而行政機(jī)關(guān)根據(jù)《條例》第23條之規(guī)定，認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響而予以公開的案件中，如果在第三人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的公開信息決定照常執(zhí)行，則復(fù)議或救濟(jì)對(duì)當(dāng)事人已失去了救濟(jì)意義。

三、完善我國(guó)政府信息公開相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的建議

（一）確立“窮盡行政救濟(jì)”原則

行政救濟(jì)和司法救濟(jì)作為當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的不同手段，有著不同的制度價(jià)值和功能趨向?！案F盡行政救濟(jì)原則”是英美等大多數(shù)國(guó)家在法院管轄中普遍適用的重要原則，從世界范圍來(lái)看，政府信息公開中對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)采用“行政救濟(jì)優(yōu)先”模式。如美國(guó)《信息自由法》第1款第（六）項(xiàng)規(guī)定：行政機(jī)關(guān)拒絕公眾的請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知請(qǐng)求人有權(quán)向該行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)請(qǐng)求救濟(jì)。許多行政機(jī)關(guān)制定有程序規(guī)則，規(guī)定公眾請(qǐng)求救濟(jì)提供文件的程序，其中包括不服初步?jīng)Q定的行政救濟(jì)在內(nèi)。請(qǐng)求人必須按照窮盡行政救濟(jì)，否則法院不能取得管轄的權(quán)力。［7］（P1007）窮盡行政救濟(jì)原則首先是基于現(xiàn)代行政管理的專業(yè)性和效率性要求考慮的，由于信息公開對(duì)于相對(duì)人或利害關(guān)系人具有較強(qiáng)時(shí)效性要求，與訴訟救濟(jì)相比，行政救濟(jì)具有簡(jiǎn)便、高效、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，便于盡快確定申請(qǐng)人的權(quán)利狀況和及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。其次，行政救濟(jì)前置體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的尊重，可以避免司法程序不必要的和不合時(shí)宜的干預(yù)行政程序。再次，行政救濟(jì)的制度價(jià)值不僅在于對(duì)行政行為合法性審查，還在于對(duì)其合理性的審查，可以彌補(bǔ)我國(guó)行政訴訟審查僅限于合法性審查的不足。此外，將行政救濟(jì)作為行政訴訟必經(jīng)的訴前程序，可以使一部分行政爭(zhēng)議不必直接進(jìn)入終局性的司法程序就得到解決，減輕了法院訟累，提高司法效率。因此，建議我國(guó)借鑒國(guó)外做法，在政府信息公開權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中確立“窮盡行政救濟(jì)”原則，建立行政復(fù)議前置制度。

（二）完善利害關(guān)系人（第三人）權(quán)利救濟(jì)制度

在政府信息公開案件中，利害關(guān)系人（第三人）主要是指與被申請(qǐng)公開的信息存在法律上利害關(guān)系的除申請(qǐng)人之外的其他公民、法人或其他組織。由于其與本申請(qǐng)公開的信息存在利害關(guān)系，該信息一旦公開，將會(huì)侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等合法權(quán)益，故在政府信息公開權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中，確立對(duì)利害關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)制度是非常必要的。《政府信息公開條例》第23條通過(guò)賦予利害關(guān)系人不完全否決權(quán)確立了對(duì)第三方的權(quán)利救濟(jì)，但這一規(guī)定顯然存在明顯不足，尚需進(jìn)一步完善。第一，進(jìn)一步明確征求第三方的意見(jiàn)期限。根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見(jiàn)。但《條例》沒(méi)有關(guān)于第三人回復(fù)意見(jiàn)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)預(yù)留給第三人提出反對(duì)意見(jiàn)的期限過(guò)短而難以提出充分合理的反對(duì)意見(jiàn)。因此，有必要對(duì)此作出統(tǒng)一規(guī)定，該期限規(guī)定既不能過(guò)短，要保證第三人有充分的時(shí)間搜集證據(jù)、說(shuō)明反對(duì)公開的理由；也不能過(guò)長(zhǎng)，以避免申請(qǐng)人的知情權(quán)受到不必要的延耽。?如，南非規(guī)定的是在告知之后的21日內(nèi)第三人應(yīng)該提出書面意見(jiàn)，加拿大規(guī)定的是在20日內(nèi)。若在法定期限內(nèi)沒(méi)有表達(dá)意見(jiàn)的，將不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)決定的作出。第二，關(guān)于是否公開決定的生效。行政機(jī)關(guān)在審查第三人反對(duì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該及時(shí)作出被申請(qǐng)信息是否公開的決定。作出不公開決定的，決定可以即時(shí)生效。若行政機(jī)關(guān)作出公開決定，決定不能即時(shí)生效，應(yīng)該附一定的期限生效，以便第三人在這個(gè)期限內(nèi)通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)。如《日本行政信息公開法》第13條第3款規(guī)定：“……在作出開示決定時(shí)，開示決定之日到開示實(shí)施之日之間，必須留有至少兩周的期間?！保?］（P227）第三，確立“預(yù)先 禁制令”制度?！稐l例》雖然賦予第三人可以不同意公開的否決權(quán)，但這個(gè)否決權(quán)是不完整的，行政機(jī)關(guān)可以以公共利益需要否決當(dāng)事人而公開信息。為此，美國(guó)《反情報(bào)自由法》規(guī)定了“預(yù)先禁制令”制度，［9］當(dāng)行政機(jī)關(guān)為了公共利益而公開涉及第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息時(shí)，第三方有向法院提起行政訴訟的權(quán)利，在法院通過(guò)判決阻止行政機(jī)關(guān)公開涉及其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息之前，有權(quán)請(qǐng)求法院發(fā)出預(yù)先禁止命令以維護(hù)其合法權(quán)益不受侵犯。我國(guó)應(yīng)引入這一制度，以更好保護(hù)第三人合法權(quán)益。

（三）設(shè)立信息公開案件審理特別程序制度和信息公開行政公益訴訟制度

政府信息公開行為不同于一般行政行為，基于其自身具有的特殊性，政府信息公開案件在審查、審理程序上不能簡(jiǎn)單適用一般行政爭(zhēng)議案件的程序制度，應(yīng)適用更具針對(duì)性的特別程序制度設(shè)計(jì)。第一，確立不公開審理制度。關(guān)于政府信息公開案件的行政復(fù)議或行政訴訟，其要解決的核心是當(dāng)事人所申請(qǐng)公開的信息是否涉密（國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私）的問(wèn)題，在有權(quán)機(jī)關(guān)做出非涉密認(rèn)定之前，公之于眾顯然是不合適的。在第三人提起的反信息公開訴訟中，存在同樣的問(wèn)題。因此，信息公開案件的審查、審理應(yīng)適用不公開審理，同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定，被申請(qǐng)公開的信息在審查階段不屬于申請(qǐng)人、利害關(guān)系人（在第三人提起的反信息公開訴訟中）所查閱的資料范圍。第二，確立“復(fù)議、訴訟停止執(zhí)行”制度。在第三人提起的反信息公開行政復(fù)議或行政訴訟中，如若被申請(qǐng)復(fù)議或被起訴的信息公開決定仍然執(zhí)行，則復(fù)議或訴訟就失去了對(duì)第三人的救濟(jì)作用而毫無(wú)意義。為更好保護(hù)第三人的合法權(quán)益，此類案件應(yīng)適用“復(fù)議、訴訟停止執(zhí)行”原則，或者規(guī)定此類案件為“訴訟不停止執(zhí)行”原則的例外情形。復(fù)議、訴訟“期間停止執(zhí)行具體行政行為，只是暫時(shí)凍結(jié)了該具體行政行為的效力，是否恢復(fù)其執(zhí)行力，取決于法院對(duì)該具體行政行為的最終判決?！保?0］（P595）此外，對(duì)于那些屬于主動(dòng)公開的事項(xiàng)信息，在行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開義務(wù)情形下，以及公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等合法權(quán)益未受到實(shí)質(zhì)侵犯而只是有侵害之虞時(shí)，因缺乏具體行政相對(duì)人，或者處于侵害之虞狀態(tài)的相對(duì)人因不具有“訴”的權(quán)利而無(wú)法提起私益訴訟時(shí)，公益訴訟制度是彌補(bǔ)私益訴訟無(wú)法保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的重要救濟(jì)機(jī)制。

民主必須建立在信息公開之上，而信息公開又必須有具體法律制度加以有效保障?！稐l例》的出臺(tái)在我國(guó)民主建設(shè)的歷史上具有里程碑式的重要意義，但我們也要看到《條例》關(guān)于權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定還存在一些不盡完善的地方，對(duì)此，我們既要靠自身的摸索，也要積極地借鑒國(guó)外的成熟立法，通過(guò)制度進(jìn)路的不斷改進(jìn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的信息公開權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，才能使《條例》真正起到規(guī)范、促進(jìn)政府信息公開，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的知情權(quán)，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政的預(yù)期的作用。

（說(shuō)明：本文系中國(guó)海洋大學(xué)青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）公眾參與程序保障與規(guī)范研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：201013072）

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