梁世剛

(云南省西疇縣林業(yè)局林政稽查隊，云南西疇663500)

1 引言

林業(yè)行政執(zhí)法是林業(yè)部門的一個重要工作，在整個林業(yè)職能職責中有著舉足輕重的地位和作用，關乎著林業(yè)建設和生態(tài)建設發(fā)展大計。林業(yè)行政執(zhí)法機關能否依法行政是確保林業(yè)跨越、持久發(fā)展的根本保障，是依法治林的關鍵所在。中共中央、國務院《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》將林業(yè)行政執(zhí)法作為林業(yè)的四項改革之一，說明目前林業(yè)行政執(zhí)法在相應的環(huán)節(jié)已制約著林業(yè)的發(fā)展，因此林業(yè)行政執(zhí)法改革勢在必行。

2 西疇縣林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀

西疇縣位于云南省東南部，隸屬文山壯族苗族自治州，北回歸線直穿縣城橫貫全境。境內(nèi)最高海拔1 962.9m，最低海拔667.9m。全縣現(xiàn)轄7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)，2個國有林場，69個村民委員會、3個社區(qū)，1 933個村(居)民小組，總?cè)丝?5.04萬人。全縣林業(yè)用地面積達 8.81 萬 hm2，森林蓄積量 263.76m3，森林覆蓋率42.33%?？偟目h情特點是“山大石頭多，人多耕地少，石漠化程度深，財困民窮”，是典型的喀斯特地貌巖溶山區(qū)縣，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然環(huán)境惡劣。

2.1 林業(yè)行政執(zhí)法隊伍情況

截止2012年5月，全縣共有林業(yè)行政執(zhí)法人員115人，其中森林公安民警29人，林政稽查隊5人，木材檢查站4人，國有林場27人，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務中心32人，局機關18人。2011年西疇縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，縣林業(yè)局沒有權(quán)利委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務中心行使林政執(zhí)法權(quán)，因此鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務中心不具備行政處罰主體資格;國有林場屬于企業(yè)性質(zhì)，按照《行政處罰法》的有關規(guī)定，國有林場不符合委托執(zhí)法的條件。全縣林業(yè)行政執(zhí)法人員實際僅56人。

2.2 林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)及監(jiān)管情況

根據(jù)《森林法》、《野生動物保護法》和《森林法實施條例》的規(guī)定，林業(yè)行政主管部門行使森林和野生動物保護、林木種子管理、植物新品種保護、木材運輸監(jiān)督檢查及木材經(jīng)營、加工等方面的行政執(zhí)法職能，而這些職能分散在林業(yè)系統(tǒng)中的資源林政股、林政稽查隊、森林公安、野生動物保護辦、森林防火股、森林植物防治檢疫站和木材檢查站等多個內(nèi)設的職能機構(gòu)中，行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)過多，沒形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，不利于案件的及時處理和執(zhí)法工作的監(jiān)督。

2.3 林業(yè)行政執(zhí)法工作情況

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，林業(yè)體制改革的步伐加快，國家加大基礎設施建設力度，且受經(jīng)濟利益的驅(qū)使和森林采伐限額管理影響，違害森林資源安全的各種行為還是時有發(fā)生。亂砍濫伐、超限額采伐、偷砍盜伐林木、非法運輸木材、亂墾濫伐林地、亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物等現(xiàn)象仍不同程度存在。2011年，全縣共發(fā)生林業(yè)行政案件62起，查處62起，處罰66人次。其中盜伐林木案件2起，非法占用林地案件3起，濫伐林木案件49起，違法運輸木材案件8起。

造成上述破壞森林資源現(xiàn)象發(fā)生的原因主要是:一是部分農(nóng)民群眾法律意識、環(huán)境意識和生態(tài)意識淡薄;二是由于注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視了國家林業(yè)法律法規(guī)的執(zhí)行，在公路建設、水利建設和礦產(chǎn)業(yè)等工程建設中時常發(fā)生非法侵占林地現(xiàn)象;三是部分領導對保護森林資源的重要性認識不夠，不能正確處理生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系;四是部分執(zhí)法機構(gòu)不能認真履行職責，管理不嚴，保護森林資源的措施不力。

3 存在的問題

3.1 林業(yè)行政執(zhí)法管理機構(gòu)設置不夠合理

由于林業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)置機構(gòu)較多，職責不明確，林政股、林政稽查隊、木材檢查站、森林公安、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務中心等部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠。加之地方財政困難，致使林業(yè)行政執(zhí)法管理經(jīng)費嚴重不足，影響了林業(yè)行政執(zhí)法工作的順利進行。

3.2 部分林業(yè)行政執(zhí)法人員執(zhí)法缺乏嚴肅性

由于執(zhí)法人員整體業(yè)務素質(zhì)、執(zhí)法水平參差不齊，造成不按處罰標準實施處罰。在行政管理過程中，只追求實體的正確，而不顧及程序方面的具體規(guī)定;先做處罰，后做調(diào)查取證;不告知當事人的違法事實、處罰依據(jù)和理由，不告知當事人應有的申辯權(quán)，申請行政復議權(quán)和提出行政訴訟的權(quán)利等，受處罰人員往往對處罰結(jié)果不服，損害了林業(yè)執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。

3.3 實施林業(yè)行政處罰制裁的手段單一

實行林業(yè)行政處罰的目的是為了教育公民遵紀守法，以維護良好的林業(yè)行政管理秩序，通過有效的林業(yè)行政管理手段，增強環(huán)境保護，提高全民知法、懂法、守法意識，促進經(jīng)濟發(fā)展。然而，雖然《中華人民共和國行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對林業(yè)行政處罰作了嚴格規(guī)定，但是在實際運用林業(yè)行政處罰這一制裁手段時還很不規(guī)范，隨意性較大，處罰力度不到位，突出表出為罰款中的“亂”和處罰力度上的“軟”?！爸靥幜P，輕管理”，罰款過后違法行為并沒有得到糾正，結(jié)果造成了再次案發(fā)，嚴重地影響了林業(yè)行政執(zhí)法中秉公執(zhí)法的性質(zhì)。

3.4 缺乏有效的管理機制

西疇縣林業(yè)行政機關對內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法監(jiān)督活動目前還缺乏一套快捷的案件報告制度、完善的監(jiān)督管理機制和責任追究制度。西疇縣林業(yè)行政工作由于對案件發(fā)生反應不及時、查處不及時等原因，出現(xiàn)了許多被動情況。在執(zhí)法監(jiān)督管理上，一方面，由于信息等方面的原因，使得對不按規(guī)定申請林木采伐許可證而采伐林木、無證或一證多車運輸木材等破壞森林資源的違法行為監(jiān)管力度欠缺，不能及時處理;另一方面，由于林業(yè)行政執(zhí)法部門沒有建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的高效監(jiān)督機制，對林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)缺乏實際而有效的制約。在實際工作中，有些機構(gòu)存在有法不依、執(zhí)法不嚴和執(zhí)法程序不合法等現(xiàn)象，使得行政執(zhí)法行為不受嚴格的法律規(guī)范的制約，此外，對發(fā)生的毀林大案、要案的單位負責人或直接責任人有時沒有嚴格的進行責任追究，造成責任的模糊。

3.5 “以罰代批”現(xiàn)象時有發(fā)生

部分林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)為謀取小集團利益，利用手中掌握的民用材林木采伐許可證審批權(quán)，違反限額采伐制度規(guī)定，在批準申請人限額采伐的同時，對申請人超限額采伐的林木予以罰款，“以罰代批”，用林業(yè)行政處罰決定書代替了嚴格的林木采伐許可證，造成限額采伐制度的失控，使森林資源受到了嚴重的破壞。

4 對策與建議

4.1 重視林業(yè)行政執(zhí)法工作

如何保護森林資源，如何促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取決于林業(yè)行政執(zhí)法的好壞程度。因此，在林業(yè)行政執(zhí)法中要實行領導負責制，加強對行政執(zhí)法的領導，堅持做到公正、公開、嚴格依法行政。同時，充分利用各種渠道，加大對林業(yè)法律法規(guī)的宣傳力度，使林業(yè)法律法規(guī)深入人心，增強廣大群眾的法律意識，減少執(zhí)法阻力，克服林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的困難。

4.2 健全林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)

從實際出發(fā)，根據(jù)工作需要實事求是地設置林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，充分發(fā)揮部門的綜合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，提高執(zhí)法權(quán)威性，杜絕政出多門，各行其事的現(xiàn)象。推行林業(yè)行政主管部門內(nèi)部各執(zhí)法機構(gòu)的集中歸并，簡化行政執(zhí)法機構(gòu)，將資源林政股、林政稽查隊、森林公安、野生動物保護辦、森林防火股、森林植物防治檢疫站和木材檢查站等林業(yè)行政執(zhí)法單位的職能合并，穩(wěn)定和充實森林資源管理機構(gòu)，建立健全林政稽查隊伍，確保森林管理力量不受削弱，實現(xiàn)林業(yè)任務以及一般林業(yè)行政事務與林業(yè)行政執(zhí)法的徹底分離，以減少不必要的開支，集中力量，強化執(zhí)法，統(tǒng)一執(zhí)法，避免不同執(zhí)法機關之間的沖突，克服相互推諉的工作作風，集中力量搞好林業(yè)行政執(zhí)法工作。

4.3 加強林業(yè)行政執(zhí)法制度建設

4.3.1 認真執(zhí)行林案查處制度

林業(yè)行政執(zhí)法應嚴格按照《行政處罰法》的規(guī)定進行，一般應具備公示－明示－執(zhí)行－結(jié)束－回訪等幾個程序，要嚴格遵守，不能顛倒、省略。一是資訊公開，林業(yè)行政執(zhí)法者應將執(zhí)法活動的有關情況和資料全部公開;二是亮證執(zhí)法，執(zhí)法者首先應向行政相對人出示合法的執(zhí)法證件給其辨認身份的權(quán)利;三是認真履行告知義務，告知當事人作了行政處理決定的實施、理由、依據(jù)及依法享有的權(quán)利，給予當事人以陳述、申辯、要求聽證的權(quán)利;四是遵守時限，把行政處理決定按規(guī)定的程序、方式向當事人送達并依法取得送達回證。提高行政執(zhí)法的效率和準確性。

4.3.2 建立和推行行政執(zhí)法責任考核制度

在林業(yè)行政執(zhí)法活動中，要分工明確，責任到人，秉公執(zhí)法。行政機關對其工作部門，工作部門對其行政執(zhí)法人員的考核評比要形成制度，要把各種考評制度公布于眾，使執(zhí)法效果與工作業(yè)績及年終考核掛鉤，提高行政執(zhí)法人員的主動性和積極性。

4.3.3 實行錯案追究責任制度

行政過錯屢屢發(fā)生的主要原因之一是缺乏有效的行政過錯追究。因此，要建立健全錯案追究制度，實行誰辦案誰負責制度，建立健全行政首長問責制度、行政審批問責制度、限期辦結(jié)制度、行政違法倒查制度。對行政機關工作人員在行政審批、行政處罰、行政強制、行政復議、行政征收、行政監(jiān)督檢查、信訪工作等行政行為中的違法行為和不作為，以至影響所行政秩序和行政效率，貽誤行政管理工作，或者損害行政管理相對人合法權(quán)益的，要追究行政過錯責任，行政機關不履行或者不正確履行職責，機關行政首長、直接分管領導要承擔行政過錯責任。同時要根據(jù)實際情況，對行為人作出相應的處理。對一般過錯的，給予責任人責令改正、不予評優(yōu)評先、扣發(fā)獎金并處理;對嚴重過錯的，應給予調(diào)離執(zhí)法崗位、責令引咎辭職、開除并處分;觸及刑律的，依法追究刑事責任。

4.3.4 嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法賠償制度

根據(jù)《國家賠償法》所規(guī)定的行政賠償中的內(nèi)容，在行政賠償中增加懲罰性賠償，可以提醒和警告行政機關及工作人員在執(zhí)法中嚴格約束自己的行為，嚴格地按照法律、法規(guī)辦事，從而減少和避免違法行為的產(chǎn)生。

4.4 建立健全監(jiān)督機制

法律賦予行政機關許多強有力的執(zhí)法權(quán)和應付復雜情況的自由裁量權(quán)，使部分執(zhí)法人員習慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力，由此帶來許多嚴重的后果甚至造成社會的不穩(wěn)定。因此必須建立健全監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人大、政黨、檢察機關、新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用，加強經(jīng)常性、全方位的檢查監(jiān)督，加大對林業(yè)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的清理整頓和反腐敗力度，對于那些執(zhí)法不嚴、徇私枉法和執(zhí)法違法者，要給予嚴肅查處，以維護法律、法規(guī)的嚴肅性，確保林業(yè)行政執(zhí)法部門正確實施法律法規(guī)，切實保證公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

4.5 加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設

建立一支為政清廉、全心全意為人民服務的執(zhí)法隊伍，就必須從人才的選拔標準、人才的培養(yǎng)、人才的待遇等方面著手，引入競爭機制，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)。應嚴格林業(yè)執(zhí)法人員的資格審查，嚴把入門關，實行執(zhí)法資格認定和持證執(zhí)法制度，根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、業(yè)務素質(zhì)、政治修養(yǎng)等狀況及其變化，適時地進行優(yōu)化組合，鼓勵執(zhí)法人員鉆研業(yè)務，提高素質(zhì)，努力工作，為政清廉。加強執(zhí)法人員素質(zhì)培養(yǎng)，提高執(zhí)法水平。促進執(zhí)法人員不斷加強學習和自身素質(zhì)的提高，采取多種形式開展執(zhí)法人員的培訓，增加法律知識和豐富執(zhí)法技能，加強“勤、學、德”的培養(yǎng)，同時采取定期抽查考試方式，不斷淘汰不合格行政執(zhí)法人員。推廣崗位職務責任制，有效地把責、權(quán)、利結(jié)合起來，有職有權(quán)，職責清楚，獎懲分明，提高行政效率，建立一支業(yè)務能力強，清政廉潔，秉公執(zhí)法，高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍。

同時，要進一步改善行政機關的執(zhí)法條件。根據(jù)目前社會的發(fā)展以及科學技術(shù)的進步，也要求行政執(zhí)法的物質(zhì)裝備科學化，配備先進的物質(zhì)設施和技術(shù)手段，高效優(yōu)質(zhì)地完成行政執(zhí)法任務。要盡可能地加大投入力度，地方財政部門要確保林業(yè)行政執(zhí)法部門所需的辦案經(jīng)費，要配備必要的交通、通訊工具，改變目前執(zhí)法物質(zhì)裝備落后的現(xiàn)象。

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