劉云偉

（云南省楚雄州環(huán)境科學研究所，云南 楚雄675000）

1 引言

我國的環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）起始于20世紀80年代初期，于80年代中后期全面展開。雖然目前相繼出臺了多部法律、法規(guī)和技術規(guī)范（導則），但尚不完善，環(huán)評似乎偏離了正常軌道，筆者從事環(huán)評工作多年，從實踐經(jīng)驗出發(fā)，在此發(fā)表一些也許是粗淺的，不成熟的看法，希望起到拋磚引玉的作用，引起環(huán)評從業(yè)人員思考和探討，完善和改進環(huán)評法律和技術規(guī)范體系，促進環(huán)評事業(yè)健康發(fā)展。

2 環(huán)境影響評價中存在的問題

2.1 環(huán)評的介入時間問題

依據(jù)國家相關法律、法規(guī)，建設項目在建設前需要辦理各種手續(xù)，編制多種技術報告（比如可研、環(huán)評、安評、水保等），環(huán)評是其中之一。介入時間是指環(huán)評處于什么位置，環(huán)評什么時候開展，通俗的說，就是環(huán)評是第幾道“門檻”。法律法規(guī)有明確規(guī)定，《建設項目環(huán)境保護管理條例》第9條“建設單位應在建設項目可行性研究階段報批建設項目環(huán)境影響報告書，環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表”?！翱尚行匝芯侩A段報批”中“報批”是指環(huán)評文件（報告書、表，下同）已編制完成并交環(huán)保行政主管部門審批，對該條文的通俗理解就是環(huán)評在前，可研在后，前面所說“介入時間”應該很明確。但《環(huán)境影響評價技術導則 總綱》（HJ／T2.1-93）6.2.1.2將“建設項目可行性研究報告”列為環(huán)評報告編制依據(jù)之一，也就是說，“可研”在前，“環(huán)評”在后。同時《中華人民共和國環(huán)境影響評估法》第十七條“涉及水土保持的建設項目，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案”，從水保部門獲悉“水土保持方案”一般在初設階段進行，就此說來，環(huán)保在水保之后，當然也在可研、初設之后，從而出現(xiàn)前后矛盾的問題。

環(huán)評從業(yè)者都知道，環(huán)評導則對環(huán)評文件的要求非常具體、全面、深入、細致，所以環(huán)評介入時間決定了環(huán)評文件的深度和廣度，決定環(huán)評文件評審和審批的尺度把握和依據(jù)，如果環(huán)評在前，在其它報告尚未形成的情況下，環(huán)評文件就不可能達到技術規(guī)范（導則）要求的內(nèi)容和深度，如果環(huán)評在后，在已形成的各種報告的基礎上，當然也就能將滿足環(huán)評技術規(guī)范（導則）的要求，這是一個悖論。從環(huán)評本身的性質(zhì)和功能看，筆者認為“環(huán)評”應該是第一道“門檻”或者說應較先介入，環(huán)評文件不可能也沒有必要太具體、太全面，提出原則性要求即可，關注結果而不是過程。在沒有更多相關資料的情況下形成的環(huán)評文件可能顯得較為簡單和粗淺，但其獨立性、前瞻性和指導性會更強，更能體現(xiàn)環(huán)評的價值和意義，但這樣一來，又將顛覆現(xiàn)有的技術導則。

2.2 環(huán)保行政部門對于環(huán)評的不作為問題

最近幾年，環(huán)保行政部門對擬編制的環(huán)評報告規(guī)定由環(huán)評單位提出“使用標準確認函”；規(guī)定環(huán)評表附上執(zhí)業(yè)資格證；要求建設方作出實施環(huán)評文件中所提措施的承諾等，但缺乏法律依據(jù)。此外就是審批環(huán)評文件時進行專家評審，局面十分混亂，專家、行政領導動輒數(shù)十人，大多對項目本身及環(huán)評工作并不熟悉，評審意見大多無價值，也不具操作性。建議以法律的形式作出明確規(guī)定，比如，專家3～5人即可，身份應該是環(huán)保從業(yè)資深人員或環(huán)評上崗證、執(zhí)業(yè)資格證獲得者。審批環(huán)環(huán)保行政部門對項目性質(zhì)、建于何處心中無數(shù)，而交由環(huán)評單位把關，而環(huán)評單位報告的結論大都可行，但在審批過程中卻會出現(xiàn)許多爭議，甚至否決掉項目，導致建設業(yè)主的資金浪費，如果其它各種手續(xù)跟進，會造成更大的浪費。在此建議環(huán)保行政主管部門應事先對項目進行初步研究并現(xiàn)場踏勘，形成選址的取舍、環(huán)評文件編制及使用標準的書面意見，供建設方及環(huán)評單位參照執(zhí)行?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理程序》已有類似規(guī)定，但不完善，不充分，沒有強制性。當然，各地環(huán)保行政部門可能有不同的管理方式和手段，存在的問題不盡相同，但環(huán)保行政部門不作為和亂作為的情形是存在的。

2.3 環(huán)評文件中“水土保持”問題

如前所述，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十七條規(guī)定：涉及水土保持的建設項目，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。其中“有”字可以有三種解讀，包括“水保方案”的主要內(nèi)容納入環(huán)評文件中；將水行政主管部門審查同意的“水保方案”與環(huán)評文件一并報環(huán)保行政主管部門；將“水保方案”的行政許可作為環(huán)評文件附件。如此語焉不祥，讓環(huán)評文件編制和審批如何把握。

2.4 環(huán)評導則及報告（表）格式問題

中華人民共和國環(huán)境保護令第2號《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄，2008年10月1日起施行》將建設項目分為23大類，部分類別相應出臺評價導則或規(guī)范以及報告格式，許多行業(yè)尚無導則和格式，比如目前較熱門的房地產(chǎn)。是否每一類別都應有一一對應的導則、規(guī)范以及格式，還是出臺一個籠統(tǒng)的，原則性的規(guī)范和格式，然后由環(huán)評文件編制單位根據(jù)項目特點確定內(nèi)容自由發(fā)揮。建議有關部門研究后迅速確定，便于環(huán)評工作開展。

2.5 《建設項目環(huán)境影響報告表》存在的問題

1999年8月3日，國家環(huán)境保護總局環(huán)發(fā)（1999）178號文，對于沒有相對應的導則（規(guī)范）和格式的項目類別，不得不使用此表。筆者認為該表設計存在不合理的地方，如建設項目基本情況表，就目前項目管理而言，立項審批已不存在，已改為投資備案，應修改。綠化面積、環(huán)保投資占總投資比例，環(huán)保法律、法規(guī)無硬性規(guī)定。工程內(nèi)容及規(guī)模應適當界定。項目主要污染物產(chǎn)生及預計排放情況表：排放情況是指建設方擬采取的處理措施處理后的排放還是環(huán)評報告要求的處理措施處理后的排放？應該明確，否則無法進行后續(xù)的環(huán)境影響分析。建設項目擬采取的防治措施及預期治理效果表：從字面上看，似乎說明了前表的排放情況是指建設方擬采取的措施，與環(huán)評報告要求的措施無關，預期治理效果達不到環(huán)保要求呢？那就應該再增加一個表，提出滿足環(huán)保要求的改進和增加的措施，由此，污染物排放情況又將發(fā)生變化，環(huán)境影響又隨之改變，因此建議將排放情況表和治理效果表合二為一，緊接著增加一個環(huán)評報告提出的滿足環(huán)保要求的改進建議和對策措施表，在此之后進行環(huán)境影響分析。

3 環(huán)評文件內(nèi)容設置的合理性分析

目前環(huán)評文件存在內(nèi)容越來越多，文本越來越厚的傾向，主題模糊、冗長繁雜、面面俱到卻大而無當。為使環(huán)評文件更趨合理，筆者建議如下。

（1）《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條明確規(guī)定環(huán)境是指自然因素的總體，并不包括社會環(huán)境，因此，“導則”中對社會環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查及社會環(huán)境影響的內(nèi)容有悖于“環(huán)境保護法”，應剔除，環(huán)境文件也應剔除相關章節(jié)。

（2）“環(huán)境經(jīng)濟損益分析”目前沒有切實可行的技術方法，該篇章經(jīng)常文不對題，胡亂拼湊，沒多少價值，也應剔除。

（3）環(huán)評文件中環(huán)保措施的經(jīng)濟技術論證以及環(huán)保措施的提出，應由環(huán)保工程設計部門進行，環(huán)評人員沒有能力、資質(zhì)、義務、責任論證和提出具體的環(huán)保措施，沒必要替別的部門承擔責任和風險，環(huán)保措施只須提出原則性要求即可。

（4）附件過多過濫，有的報告表附件篇幅甚至超過正文，應有所限制和界定。

（5）環(huán)評文件內(nèi)容設置應結合環(huán)保行政主管部門的管理權限，管理范圍綜合考量，從理論上講，環(huán)保與水保、林業(yè)、土地、地災、安全等密切相關或有一定關聯(lián)，所謂“大環(huán)?！?，但從目前的國情看，環(huán)保執(zhí)法疲軟，權力有限，將與環(huán)保有關的但由其它職能部門監(jiān)管的內(nèi)容納于環(huán)評文件是不明智的，比如，最近幾年，相關規(guī)定又強調(diào)環(huán)評文件要論述項目與規(guī)劃的符合性，與產(chǎn)業(yè)政策的符合性，規(guī)劃有規(guī)劃局或建設局，產(chǎn)生政策有發(fā)改委，就大多數(shù)項目而言，環(huán)保文件應當關注真正意義上的、狹義的環(huán)保（而不是“大環(huán)?！保┖唵握f就是水、氣、渣、聲的排放和污染問題，這樣才能體現(xiàn)環(huán)保的獨立性、權威性。

4 結語

環(huán)評的介入時間法律規(guī)定相互矛盾；環(huán)保行政部門對于環(huán)保存在不作為和亂作為現(xiàn)象；相關環(huán)評法律和導則對環(huán)評文件內(nèi)容和格式的要求不合理。

［1］中華人民共和國第七屆全國人民代表大會.中華人民共和國環(huán)境保護法［R］.北京：中華人民共和國第七屆全國人民代表大會，1989.

［2］第七屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國環(huán)境影響評價法［R］.北京：第七屆全國人民代表大會常務委員會，2002.

［3］國務院第10次常務會議.建設項目環(huán)境保護管理條例［R］.北京：國務院第10次常務會議，1998.

［4］國家環(huán)境保護局.環(huán)境影響評價技術導則總綱HJ／2.1-93［S］.北京：國家環(huán)境保護總局，1993.