□ 張敏杰

中國社會組織的發(fā)育及參與社會管理的實踐

□ 張敏杰

社會組織（social organization）是人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定目標、基于一定的利益需要而建立的有明確規(guī)范協(xié)調的進行共同活動的群體。改革和完善對社會組織的管理機制，建立社會組織和政府之間的合作伙伴關系，是我國政治體制改革的必要步驟，也是社會管理創(chuàng)新的重要內容。中央關于加強和創(chuàng)新社會管理的一系列決策部署，為新形勢下促進社會組織參與社會管理指明了方向。

一、我國社會組織的發(fā)育

我國現(xiàn)行的社會組織，基本上是模仿前蘇聯(lián)的體制建立起來的。在這種體制下，只有把黨的領導滲透到一切領域一切社會組織，才能夠保證共產黨在這些社會組織的領導地位以實現(xiàn)對社會各界的領導地位。在革命年代，共產黨人深入工人農民群眾，創(chuàng)建農會工會，為工人農民利益而斗爭。

建國初期，在黨的領導下建立了全國婦聯(lián)、全國總工會等群眾組織，但作為黨和國家體制的一部分，這些組織“從屬于黨，工作人員是國家干部，職能是在各自領域執(zhí)行官方政策，并將各自領域的需求反饋給黨?！雹偃A安德：《轉型國家的公民社會：中國的社團》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學文獻出版社，2007年，第7頁。無可否認，中國共產黨長期的執(zhí)政地位和對社會組織的管理控制，使這些社會組織的領導機構產生一定程度的官僚化、形式化，不能適應改革開放以來中國社會的巨大變動。長期以來，“民間組織和民間社會是存在于國家權力邊緣之外的空間與組織，其生存與發(fā)展的空間完全取決于國家權力的邊界?！雹诹稚辛ⅲ骸秲煞N社會建構：中國共產黨與非政府組織》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學文獻出版社，2007年，第40頁。

在公民社會孕育過程中參與公民社會的創(chuàng)建，創(chuàng)新黨的領導機制和工作方式，從各個方面維護和發(fā)展公民權利，增進民眾福利，這是共產黨在新的歷史條件下保持領導地位和執(zhí)政地位的政治基礎。2007年的黨的十七大報告提出“重視社會組織建設和管理”，這是黨的報告首次用“社會組織”概念代替以往傳統(tǒng)的官方語言“民間組織”。這一概念的轉換不但將以往已經(jīng)存在的八大團體③指工會、工商聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、文聯(lián)等八大人民團體。涵蓋其中，而且提出在基層民主政治建設中要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。2008年全國“兩會”上，政府再次強調社會組織在社會公共事務管理中的作用，從而為中國社會組織的大發(fā)展提供了一個良好的機遇。

社會組織的發(fā)育是人民群眾實行團體自治、參與社會管理的民主呼喚，也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，抑制公權泛濫的歷史需要。現(xiàn)在，各類社會組織如雨后春筍般地蓬勃發(fā)展起來，這里不僅包含千千萬萬由公民自發(fā)成立的草根組織，也有以各種不同利益集團或社會群體為核心組成的社群組織，有服務于城鄉(xiāng)特定空間范圍的社區(qū)組織，還有大批有黨政背景的社團、基金會和民辦非企業(yè)單位，有人民團體、事業(yè)單位等舊體制下，面臨改革的各種社會服務機構等等。①王名：《發(fā)刊詞》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學文獻出版社，2007年，第1頁。這些社會組織成為推動改革開放、市場經(jīng)濟發(fā)展與和諧社會構建日益重要的力量。

目前，我國已經(jīng)初步建立起社會組織的管理體系，但社會組織的階層覆蓋面還不夠廣泛，社會組織在管理理念、法規(guī)、政策、體制、機制、方式和手段等方面還存在一系列問題。

二、社會組織參與社會管理的實踐

黨的十七屆二中全會作出重要戰(zhàn)略部署：要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。為促進政府的服務更高效，政府將逐步把一些社會管理職能交給社會組織，發(fā)揮社會組織的作用。一方面，龐大的社會組織規(guī)模滿足了社會廣大群體自治的需要；另一方面，社會組織彌補了政府在龐雜繁重的公共服務領域的不足，在社會管理的各個領域發(fā)揮了不可或缺的組織、規(guī)劃、協(xié)調、代表和監(jiān)督的作用，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。當前，中國的各類社會組織參與社會管理呈現(xiàn)積極、主動、發(fā)展的態(tài)勢，并主要體現(xiàn)在以下三種參與方式：

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)的參與式自治。自20世紀90年代初開始，社區(qū)建設逐漸成為我國城市管理改革的核心內容，社區(qū)居民參與社區(qū)建設和發(fā)展的熱情高漲；在社區(qū)建設過程中，使社區(qū)居民有效地參與社區(qū)發(fā)展的有關政策制定、實施、管理和利益分享的全過程，是社會組織參與城市社區(qū)建設的重要目標。浙江省寧波市海曙區(qū)，是政府與非政府組織進行社區(qū)參與式治理的試點。其中，政府要做的就是盡量地放權，并大力支持，即承諾將社區(qū)政務減到最低的可能，其他事務由社區(qū)自治決定，同時政府依據(jù)項目的形式予以資金扶持。該制度旨在推動社區(qū)參與式治理的非政府組織“社區(qū)參與行動”，負責當?shù)氐膮⑴c式理念與方法培訓、參與模式共建。在農村，專業(yè)經(jīng)濟技術合作組織已經(jīng)在大多數(shù)地區(qū)得到了政府的認可，但更具有綜合性的農民協(xié)會目前尚不能取得法律和政治的合法性。②賈西津：《中國公民參與的非政府組織途徑分析》，王名主編：《中國非營利評論》第1卷，北京：社會科學文獻出版社，2007年，第26頁。占中國人口絕大多數(shù)的農民沒有農會組織保護農民的利益和有序地與黨和政府溝通訴求，從而在一些地方不斷地引發(fā)群體性事件，暴露了農村社會組織參與社會管理自治的不足，及行政體系在管理機制上的缺陷。

（二）政府購買公共服務中的社會組織參與。面對社會事務的日益復雜化，政府在改變自身職能和管理方式。社會組織作為政府和企業(yè)之外的承擔社會管理和公共服務的非營利組織，在經(jīng)濟、政治、文化、社會建設中發(fā)揮著積極作用。按照政府轉變職能和事業(yè)單位改革的要求，對政府分離出的或新增的社會管理和公共服務事項，凡可委托社會組織承擔的，就通過政府采購等法定方式，向符合條件的社會組織購買，來實現(xiàn)公共責任和義務。如成立于2007年10月的山東濟南基愛女性關懷社會工作服務中心，是濟南市首家正式注冊成立的社會工作專業(yè)服務機構。自2010年5月起開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目，探索出政府購買整體服務項目的新型運行機制，形成民政局出資—街道辦事處提供平臺—NGO（非政府組織）落實具體服務的三方合作模式：政府部門（特指濟南市市中區(qū)民政局）為出資方，出資購買社工整體服務項目，為居家養(yǎng)老提供政策、資金等支持，并對服務質量和財務進行監(jiān)管；民間社工機構作為服務方，以專業(yè)社工提供具體專業(yè)化社工服務、定期接受政府的過程監(jiān)督及效果評估。合作辦事處作為支持方，為本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務工作提供良好的平臺和外部支持。

（三）弱勢群體的參與式自治。目前社會上還不同程度地存在著對弱勢群體的歧視和偏見，侵害其權益的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，弱勢群體在實現(xiàn)基本權利方面，仍面臨許多亟待解決的問題，需要從法律、經(jīng)濟、行政、組織等方面進一步采取措施。一方面，社會要為弱勢群體權利的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的社會條件，把保護和扶助弱勢群體的機制制度化，改變人們對弱勢群體的不正確觀念，促進良好社會風尚的形成。另一方面，弱勢群體中也應該增強自我保護、自我尊重、自我組織的意識和能力。③張敏杰：《中國弱勢群體研究》，吉林：長春出版社，2003年，第256頁。在杭州市，有一個名為“草根之家”的社會組織，是幾個有理想有愛心的人士共同創(chuàng)辦的純民間、純公益的自助互助的志愿服務機構?！安莞摇眻猿旨児娴缆罚谢顒踊静皇召M，通過凝聚社會上愛心人士的力量，為打工者提供一個互相學習、共同提高的精神家園和夢想平臺。“草根之家”在互聯(lián)網(wǎng)上建立了“草根之家”網(wǎng)站，呼吁社會“關注農民工的現(xiàn)狀、探索農民工的未來”，號召大家“行動起來，讓農民工不做邊緣人”，以達到“讓農民工朋友可以健康平安，和諧發(fā)展，更好地融入都市，成為新市民”的目標。2010年6月，“草根之家”被杭州市總工會授予“新杭州人志愿者服務站”的牌匾，納入了工會系統(tǒng)。

上述社會組織參與社會管理的活動，顯示了中國社會組織發(fā)展的方向和推動和諧社會構建的功能。

三、提升社會組織在社會管理中的重要作用

當前，我國社會組織發(fā)展過程中面臨的問題不容忽視。

首先，相關法規(guī)滯后于社會組織發(fā)展，政府與社會組織之間的責權關系不明晰，在社會組織的法律地位、應享有的權利與義務、對社會組織必要的扶持、保護與監(jiān)督等方面未形成完整的制度體系。雖然我國已頒布《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》，但由于它們不是正式法律，因而權威性不夠。

其次，我國的社會組織管理機制僅依靠民政部門和掛靠單位根據(jù)上述條例實施監(jiān)督管理，管理手段行政化的痕跡十分明顯，各級黨組織的作用未能得到有效發(fā)揮，因此不利于社會組織自主性培育，致使大部分社會組織與政府部門合作處于弱勢，法人自主性不強，自律能力和服務力量不足，社會公信度不高，組織行為缺乏規(guī)范和透明度。

其三，由于傳統(tǒng)計劃體制影響，許多政府部門不習慣或不善于發(fā)揮社會組織作用，有的對社會管理和公共服務采取包辦代替的方式，造成自身既是管理者，又是監(jiān)督者；既是投資者，又是審批者的局面。致使機構龐雜，冗員繁多，但辦事效益卻又十分低下。

其四，社會組織成立的條件和手續(xù)過于繁瑣，存在“千軍萬馬過獨木橋”的現(xiàn)象。社區(qū)社會組織由于層次較低、人數(shù)偏少往往不被登記注冊，社會組織的健康發(fā)展受到影響。同時，相當一部分社會組織財力薄弱，自主籌資水平普遍較低，資金來源于政府或依靠政府權利轉移而籌集，自行籌措如社會捐贈比例偏小，運作資金缺乏。

因此，建立一個完善的社會組織管理制度，深入探討社會組織的定位，加強黨的領導，引導社會組織發(fā)揮其自身優(yōu)勢，提升社會組織在社會管理中的作用，是加強社會管理，構建和諧社會的重要一環(huán)。建議從以下四個方面著手：

（一）完善公民參與機制。公民參與社會管理近幾年以來有了長足的發(fā)展，但從總體情況來看，仍處于弱參與階段，自主性差，整體發(fā)展不平衡。有些公民之所以不參與社會管理，是因為沒有意識到社會管理是自己的權利，從而站出來表達自己的訴求。這是過去長期以來“單位人”體制形成的依附意識造成的結果，也與公民參與社會管理機制不完善相關。所以一要根據(jù)我國政治文化傳統(tǒng)和公民社會發(fā)展的現(xiàn)狀，理性考慮公民參與的梯次發(fā)展與有序參與問題，以提高公民參與的質量。二要創(chuàng)新公民參與的方式、方法，大力促進公民利益表達與政府回應的互動機制，尤其要重視網(wǎng)絡時代下公民參與渠道的立體化、多樣化，充分借助現(xiàn)代電子信息技術建立高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡。三要拓展公民參與公共管理的領域，在完善科學、民主行政決策體系的基礎上，推進執(zhí)行和監(jiān)督領域的公民參與。為此，在構建和諧社會的過程中，要大力培育公民意識，培養(yǎng)公民社會，加強公民的社區(qū)參與。公民社會組織可以發(fā)揮第三部門作為政府智囊的作用，集中民情、民意、民智，把分散的個人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府決策提供咨詢和參謀，提高政府決策和管理的公開性、民主性和科學性，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，符合民意和反映實際。

（二）平衡政府和社會組織之間的責、權、利關系。社會組織作為公共管理的主體之一，在參與公共事務的治理過程中不可避免地會與政府發(fā)生責、權、利方面的關系。建立政府和非營利組織之間互動、互補的良性關系，必須平衡兩者之間的責、權、利關系，這也是構建兩者自主性互動關系的實質。在平衡政府與社會組織權力關系的過程中，政府應讓社會組織承擔起更多原由政府承擔的公共職能，促進社會組織的獨立和發(fā)展，將社會組織、尤其是公益慈善組織承擔的由政府轉移出來的社會保障和社會福利服務項目列入公共財政開支，納入財政預算，根據(jù)社會組織所提供的公共服務項目，不同程度地給予其必要的財政支持，并在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠，從而要為社會組織的發(fā)展提供必要的支持和穩(wěn)定的保障。社會組織則應完善自身管理，提高自身能力，提高自己的活動開發(fā)能力、組織管理能力、資金籌措能力和項目運作能力，以自己優(yōu)質、高效的服務和良好的信譽在公平競爭中求得生存和發(fā)展，以增強自身的創(chuàng)造力和生命力，提高組織效率和社會效益，承擔更多的公共服務職能。

（三）改革和完善對社會組織的管理機制。隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會”的管理格局轉變，政府職能轉移已成為共識，應該立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，改革社會組織的成立制度，改革傳統(tǒng)的對社會組織的雙重管理模式，逐步實現(xiàn)民政部門登記備案、登報聲明的單一管理模式。同時，適當放低社會組織的成立門檻，為社會組織的發(fā)展提供平等的體制平臺，向社會組織開放更多的公共資源和領域，為社會管理和公共服務職能的有序讓渡和轉移創(chuàng)造條件。鼓勵和培育自主自治而又利于社會民生、推進社會公共服務的社會組織，特別是目前社會急需的行業(yè)組織類、社會公益類、為弱勢群體服務類、社區(qū)服務類、解決社會特定問題的幾類社會組織。

（四）突出黨對社會組織的依法領導。通過推進立法、鼓勵和規(guī)范社會組織服務于公益社會事業(yè)，支持和推進有關社會組織及其與政府合作等方面法規(guī)的制定。在此基礎上，加大依法管理和領導的力度，及時協(xié)調和解決政府和社會組織建立合作伙伴關系中遇到的困難和矛盾；在堅持依法領導和管理的過程中，講究溝通和協(xié)商，減少干預和指令，注重以確定服務項目的方式加以引導，并支持基層黨組織與社會組織在公益服務中的平等合作、協(xié)調一致。

（五）引導相關社會組織吸納社會工作專業(yè)人才。是否擁有一支高素質、專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊伍，對于社會組織充分發(fā)揮職能作用、有效參與社會管理具有決定性的意義。為此，政府要站在加強和創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略高度，重視社會組織人才工作，大力推進社會組織專業(yè)人才建設，解決當前社會組織人才“短板”問題。2011年10月，中央組織部、中央政法委、民政部等18部委發(fā)布了《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，提出要“適應政府職能轉變、建設服務型政府的要求，按照培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重原則，完善培育扶持和依法管理政策，積極發(fā)展民辦社會工作服務機構。采取財政資助、提供服務場所等方式支持民辦社會工作服務機構更好地開展工作。加強對民辦社會工作服務機構的管理監(jiān)督，建立健全專業(yè)評估機制，指導民辦社會工作服務機構加強自身建設，促進民辦社會工作服務機構健康發(fā)展。通過政府購買服務等方式，引導和鼓勵公益慈善類社會組織和民辦非企業(yè)單位吸納社會工作專業(yè)人才?！币陨弦庖妼τ诖罅ε嘤桶l(fā)展各類社會組織，加快社工人才隊伍專業(yè)化建設，構建多元化、社會化的社區(qū)服務體系具有重要意義。

美國著名公共行政學專家羅伯特·B·登哈特等人闡述了新公共服務的7項主要內容：1.政府的職能是服務而不是掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.在思想上具有戰(zhàn)略性、在行動上具有民主性；4.為公民服務而不是為顧客服務；5.責任并不簡單；6.重視人而不只是重視生產率；7.公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。①Robert B. Denhardt amp; Janet Vinzant Denhardt，The New Public Service: Serving Rather than Steering，Sharpe M. E.Inc.，Armonk，2003，pp. 553—557.新公共服務理論將公民置于整個治理的中心，推崇公共精神，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治，強調建立有效的公民利益表達機制。加強和創(chuàng)新社會管理，必須進一步完善社會管理格局，在切實加強黨的領導、強化政府社會管理職能，強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務職責的同時，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務。社會管理的改革如同其他改革一樣，同樣需要從人民的實踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力，因此，公眾參與的程度和能力將決定社會改革的成敗。隨著我國的社會組織正成為社會管理的一支重要力量，社會組織將迎來一個空前的歷史發(fā)展機遇，而政府對社會組織的管理理念及管理模式等，也將隨之出現(xiàn)進行重大調整和改變的契機。

作者張敏杰，男，浙江工商大學公共管理學院教授（杭州 310018）。

責任編輯：段 愿