◎陳家剛

（陳家剛，博士，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員/責編 劉玉霞）

改革開放以來，我們黨在總結(jié)發(fā)展社會主義民主建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在積極推進經(jīng)濟體制改革的同時，社會主義民主政治建設(shè)取得重大進展，成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立了正確方向。黨的十八大報告首次提出 “社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要求 “健全社會主義協(xié)商民主制度”，強調(diào) “推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把協(xié)商民主正式寫進黨代會報告，是十八大的重要貢獻，也是黨的重大理論創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了我們黨思考民主、實踐民主、推進民主的信心和智慧，對于進一步推動政治體制改革，建設(shè)社會主義政治文明，豐富人類政治文明內(nèi)容具有非常重要的意義。

協(xié)商民主的提出及其當代價值

黨的第十八次全國代表大會明確提出要 “健全社會主義協(xié)商民主制度”，這是在黨代會報告中首次正式提出 “協(xié)商民主”的概念。但是，協(xié)商民主概念的提出、理論研究的深入和逐步拓展，有一個發(fā)展的過程。

學術(shù)界關(guān)于協(xié)商民主的研究最早可以追溯到2003年。當時，俞可平教授發(fā)表了 “當代西方政治理論的熱點問題”的文章，介紹了國外對 “協(xié)商民主”的研究，這是首次見諸于文。隨后，有關(guān)研究機構(gòu)開始系統(tǒng)地翻譯、介紹和研究國外的協(xié)商民主理論，并先后翻譯出版了兩輯 “協(xié)商民主譯叢”共八本，出版了研究專著，發(fā)表了大量研究論文。相關(guān)機構(gòu)還多次召開了關(guān)于協(xié)商民主理論的學術(shù)研討會。全國政協(xié)，以及各省市政協(xié)還成立 “政協(xié)理論研究會”，并以此為平臺開展理論研究和學術(shù)交流。

在我們黨的政治生活以及政治文明建設(shè)實踐中，很早就開始注重協(xié)商制度的建設(shè)。黨的十三大報告就明確提出，要 “健全社會協(xié)商對話制度”，“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領(lǐng)導機關(guān)的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，才能切合實際，避免失誤。領(lǐng)導機關(guān)的活動和面臨的困難，也只有為群眾所了解，才能被群眾所理解”。同時，就協(xié)商對話制度的意義、如何實施等也提出了一系列明確的要求。如 “建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚 ‘從群眾中來，到群眾中去’的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”；“必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，相互理解”；“要進一步發(fā)揮現(xiàn)有協(xié)商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道”；等等。

【編輯部請柬】

《本期話題》話題開放

親愛的讀者朋友：

在上一期，本刊 《本期話題》欄目以反行政性壟斷問題為題，邀請國內(nèi)不同領(lǐng)域的多位專家進行了探討。

國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所研究室主任劉泉紅以新建居住區(qū)供電配套工程收費為例，指出自然壟斷國企的行政性壟斷行為產(chǎn)生的根源在于：由于現(xiàn)階段我國法制體系尚不健全，于是便更加習慣于強化國企的壟斷地位，靠所有制來補充市場機制發(fā)育的不足，使自然壟斷行業(yè)國企一定程度上代替政府發(fā)揮 “看得見的手”的作用。因此，反行政壟斷必須靠深化體制改革來推進。中國人民大學法學院2011級博士研究生譚袁撰文提出，我國現(xiàn)行反行政壟斷制度存在著固有的缺陷，一是處理行政壟斷行為的機構(gòu)本身并不具有超然性，二是忽視從市場競爭者的角度來治理行政壟斷，三是法律責任弱化。中國人民大學法學院副教授孟雁北認為，在我國規(guī)制行政壟斷行為的歷程中，在認識上存在著四個誤區(qū)。通過對這些誤區(qū)的分析，作者最后指出，與其將我國行政壟斷行為歸為壟斷問題，毋寧歸之為體制問題，對行政壟斷行為的禁止嚴格說來還需要通過深化體制改革加以解決。針對經(jīng)濟領(lǐng)域行政性壟斷的成因，民革中央委員、建設(shè)銀行天津?qū)徲嫹植刻庨L孫雷通過文章進行了認真分析，并就改革措施提出了自己的看法。

在本期，我們將關(guān)注點放到中共十八大提出的 “健全社會主義協(xié)商民主制度”上，邀請中央編譯局、深圳市司法局等單位的專家學者對這一課題進行解讀和研究。

《本期話題》欄目殷切期盼著您的大力支持和熱情參與，或就往期話題賜稿，為破解我國當前改革開放、經(jīng)濟建設(shè)和社會熱點難點問題貢獻真知灼見，或提出自己感興趣的議題，由我們組織專家學者撰文探討。請與我們聯(lián)系。

聯(lián)系電話：010-65125886

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本刊編輯部

改革開放以來，我們黨就國家重大方針政策和重要事務(wù)與社會各界人士廣泛協(xié)商，已經(jīng)形成一種制度。江澤民同志在1991年 “兩會”黨員負責人會議上明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！?2005年中共中央頒布的 《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序作出明確規(guī)范；2006年，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》提出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。理論界將這些論述概括為“選舉民主”和 “協(xié)商民主”。2007年 《中國的政黨制度》白皮書第一次正式提出了 “選舉民主和協(xié)商民主”的概念。胡錦濤同志2009年 “在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會上的講話”中再次強調(diào)，堅持通過充分協(xié)商增進共識、凝聚力量，對堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，對發(fā)展我國社會主義民主政治、充分調(diào)動各方面堅持和發(fā)展中國特色社會主義的積極性和主動性，具有十分重要的意義。2011年中辦下發(fā)的 《中共政協(xié)全國委員會黨組關(guān)于<中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見>貫徹落實情況的報告》正式提出 “協(xié)商民主”。由此，我們可以看出，雖然黨的十八大首次提出“協(xié)商民主”的概念，但其形成有一個過程，是我們黨深入思考社會主義民主政治發(fā)展的必然結(jié)果，是黨和人民在理論創(chuàng)新、實踐探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上深思熟慮的結(jié)果。它是一種科學的總結(jié)，是社會主義民主政治理論的新發(fā)展。

作為人民民主的重要形式，協(xié)商民主對于我國改革發(fā)展關(guān)鍵時期積極、全方位推進改革，堅定不移走中國特色社會主義發(fā)展道路，具有重要意義。

首先，“健全社會主義協(xié)商民主制度”的提出，彰顯了中央堅定不移地推進政治體制改革的決心和信心，同時，也使我國政治體制改革的內(nèi)容更加全面、更加系統(tǒng)、更加豐富。我國的改革既包括經(jīng)濟體制改革，也包括政治體制改革，還有文化體制、社會管理體制改革等等。而政治體制改革，既要堅持依法治國，堅持完善人民代表大會制度，也要發(fā)展協(xié)商民主推進政治協(xié)商制度改革，還要深化行政管理體制改革，以及繼續(xù)推進基層民主和社會民主。政治體制改革是我國改革開放偉大事業(yè)的重要組成部分，在完成這一崇高使命的偉大實踐中，“人民政協(xié)應該也完全可以發(fā)揮更大作用”。

其次，社會主義協(xié)商民主制度的不斷健全和完善，必將有助于拓展公民有序政治參與的渠道；有助于黨和國家決策的科學化民主化；有助于改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式；有助于體現(xiàn)我國社會主義民主政治的特色和優(yōu)勢。

再次，健全社會主義協(xié)商民主制度，既是對我國近年來民主政治發(fā)展實踐的總結(jié)和發(fā)展，也是對未來政治文明建設(shè)表達的新期待。近年來，從黨內(nèi)到黨外，從中央到基層，我國的民主政治建設(shè)取得了巨大的成就。在尊重人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，鼓勵公民有序政治參與，積極開展協(xié)商對話、促進合法決策等領(lǐng)域，許多創(chuàng)新表現(xiàn)出了非常積極的價值。

最后，健全社會主義協(xié)商民主制度是我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的需要。隨著改革開放的深入，社會結(jié)構(gòu)越來越分化、人們的價值觀越來越多元、群眾的利益訴求也越來越多樣，群眾對公共事務(wù)的參與熱情也越來越高，各種矛盾、沖突也日益顯現(xiàn)出來。如何更好地加強制度建設(shè)、構(gòu)造規(guī)范的制度渠道、引導公民有序參與政治生活、合理化解社會矛盾與沖突，是黨和人民面臨的共同挑戰(zhàn)。采用協(xié)商民主的形式，可以有效地應對上述挑戰(zhàn)。因為協(xié)商民主能夠通過對話、討論等過程使我們的立法和決策更科學、更合法；能夠通過鼓勵積極的參與、表達與傾聽培養(yǎng)廣大群眾對公共利益的關(guān)注，養(yǎng)成相互理解、寬容和妥協(xié)的民主精神；能夠通過協(xié)商的程序設(shè)計有效制約行政權(quán)力的膨脹，防止公權(quán)力被濫用，防止侵害人民群眾利益。

協(xié)商民主制度建設(shè)的實踐及面臨的挑戰(zhàn)

在我國的民主政治實踐中，存在著豐富的協(xié)商民主形式，這些不同的制度設(shè)計，在各個側(cè)面反映了協(xié)商民主的特征。

1.政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。政治協(xié)商能夠充分發(fā)揮自身聯(lián)系各黨派、人民團體、社會各界和少數(shù)民族等群眾的優(yōu)勢，有利于促進社會各階層、團體和黨派的有序政治參與；能夠最大程度地包容和表達各種利益訴求；能夠促進黨和國家決策的民主化、科學化；能夠加強對國家權(quán)力運作過程的民主監(jiān)督。政治協(xié)商制度是國家層面的協(xié)商民主形式。作為國家制度層面的制度平臺，政治協(xié)商制度必然會在決策過程中的信息聚合、慎重討論、溝通交流、政策表達等各方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

2.基層民主治理。20世紀80-90年代以來，中國城鄉(xiāng)社會已經(jīng)發(fā)展出了許多協(xié)商制度形式，如民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證，或議政會等?！懊裰鲬┱劇笔钦憬貛X市在世紀之交創(chuàng)造的一種基層民主形式?！懊裰鲬┱劇边^程的參與者能夠通過傾聽、對話和溝通，在充分討論的基礎(chǔ)上形成基本共識，從而賦予決策以合法性，并最大限度地促進了公共利益。在城市基層政治實踐中，社區(qū)作為一種平臺，為協(xié)商民主提供了新的制度架構(gòu)。新的社區(qū)出現(xiàn)了新的權(quán)力關(guān)系，即以居民、小區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、房產(chǎn)開發(fā)商等為主體的多元互動權(quán)力結(jié)構(gòu)。社區(qū)論壇、居民議事會在尊重不同利益群體平等地位、充分反映不同群體的意見、促進溝通對話和理解等方面能夠發(fā)揮有效的作用。

3.立法聽證。作為一種程序民主，立法聽證是立法機關(guān)在立法過程中直接地、公開地聽取社會意見的一種重要方式。作為不同利益主體進行利益表達的程序性制度，立法聽證是政治國家與市民社會良性互動的重要法律機制，是鍛煉民眾民主能力，實踐民主制度的重要渠道，具有控制公共權(quán)力并使其公正行使、保護權(quán)利不受侵犯的憲政功能。作為協(xié)商民主的一種重要形式，立法聽證通過利益相關(guān)者參與政治決策過程，并在過程中對話、溝通和交流的基礎(chǔ)上，形成最終的共識，從而對于立法決策產(chǎn)生影響。立法過程中的表達、陳述、對話和思考，即協(xié)商，會因為其產(chǎn)生的結(jié)果而具有價值。那些在所有公民中就可選擇性建議的優(yōu)點進行善意討論和理性爭論的社會往往會更公正，或者更好地保護自由。同時，與那些沒有經(jīng)過針對立法的深入?yún)f(xié)商過程的社會相比，這些社會的法律在其公民眼中往往在理性上更為正當。

4.公共論壇。公共論壇包括有實踐空間中的公共討論、網(wǎng)絡(luò)論壇等基本形式。北京大學許紀霖教授以2003年北京大學教師聘任制改革方案為例，詳細地探討了公共論壇中的協(xié)商。許教授認為，以 《北京大學教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案 （征求意見稿）》為誘因，網(wǎng)絡(luò)輿論和平面媒體的互動，形成了一個相當獨特的公共領(lǐng)域和公共輿論平臺，從而使關(guān)于北大改革的大討論“從校園內(nèi)部的咨詢政治”轉(zhuǎn)向協(xié)商民主。在社會利益已經(jīng)高度分化、社會精英與底層日益對立的當代中國，決策僅僅遵循原來的咨詢政治的渠道來吸納社會反饋，已經(jīng)失去了其過去的有效性。而協(xié)商民主將為包括改革在內(nèi)的各種公共決策，提供一個新的合法化空間。此外，科技進步使網(wǎng)絡(luò)論壇很快地發(fā)展成為公民表達利益的重要渠道。網(wǎng)絡(luò)論壇作為一種立基于新傳播技術(shù)之上的參與方式，打破了空間、時間的限制，增加了公民之間以及公民與政府之間直接的、全面的參與和溝通的可能性。它實踐著協(xié)商民主的理想，體現(xiàn)著民主的價值和精神。

對于健全社會主義協(xié)商民主來說，對于推動我國的政治體制改革來說，這些實踐具有非常重要的意義。首先，這些民主實踐為協(xié)商民主的發(fā)展和完善提供了鮮活的經(jīng)驗，奠定了堅實的基礎(chǔ)，也為進一步完善協(xié)商民主提供了方向；其次，國家政權(quán)機構(gòu)的改革和發(fā)展是我國政治體制改革的核心，這些領(lǐng)域的制度創(chuàng)新、體制機制改革對于政治體制具有決定性的影響；第三，基層民主是全部民主政治的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益和權(quán)利，也有利于社會政治的穩(wěn)定和健康有序發(fā)展?；鶎用裰髂軌蝈憻捗裰骷寄?，養(yǎng)成民主習慣，形成民主意識，從而為全面推進政治體制改革提供良好的文化氛圍；第四，民主實踐向上發(fā)展、向核心推進已經(jīng)并且仍將遭遇制度上的瓶頸，“下動上不動，越動越被動”。這就需要更高層的改革，需要自上而下的推動力量，需要實現(xiàn)由核心向外圍推進民主。國家政權(quán)機構(gòu)、基層民主面臨的挑戰(zhàn)為高層推動改革提供了思考的方向。

但是，作為創(chuàng)造性的實踐，它們也還存在這樣那樣的不足。如立法聽證，就存在著過于追求形式，而忽略了各方意見真實表達的傾向；人民政協(xié)的政治協(xié)商怎樣在法治化、制度化、程序化方面有更進一步的發(fā)展；民主懇談、參與式預算的實踐范圍還非常有限，需要在更廣泛的領(lǐng)域推廣；網(wǎng)絡(luò)論壇在反映民意、促進溝通的同時，如何走向更加規(guī)范、更加法治等等。因此，健全社會主義協(xié)商民主制度，必須在理論認識、制度構(gòu)造，以及實踐推動等方面取得突破性的進展。

健全社會主義協(xié)商民主制度的路徑選擇

黨的十八大明確提出了要 “健全社會主義協(xié)商民主制度”，并規(guī)定了制度建設(shè)的方向、領(lǐng)域和渠道。在實踐中推動協(xié)商民主，一方面需要我們在認識上更加明確協(xié)商民主的時代背景、理論內(nèi)涵、實踐基礎(chǔ)、以及基本價值，另一方面也需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

首先，要從以下幾個方面切實領(lǐng)會十八大報告精神實質(zhì)。第一，“健全社會主義協(xié)商民主制度”是我國政治體制改革的重要任務(wù)；第二，協(xié)商民主是構(gòu)成我國 “人民民主的重要形式”；第三，實現(xiàn)協(xié)商民主的主要路徑是 “完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，依靠制度建設(shè)保證協(xié)商民主；第四，推進協(xié)商民主的制度渠道主要從四個方面去展開：一是國家政權(quán)機關(guān)，二是政協(xié)組織，三是黨派團體，四是基層民主；第五，健全協(xié)商民主的主渠道是人民政協(xié)，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。只有這樣完整理解十八大報告精神，才不會在理論研究和實踐探索中偏廢任何一個方面。

其次，要準確理解當代中國的協(xié)商民主。當代中國的政治發(fā)展，既要立足國情發(fā)展適合自身歷史、傳統(tǒng)與發(fā)展的制度和形式，又要充分吸收人類文明發(fā)展的優(yōu)秀成果，前者尤為重要。協(xié)商民主也是如此。對于我國的政治發(fā)展來說，協(xié)商民主可以理解為 “一種民主治理形式，其中，不同的政治行為者，包括執(zhí)政黨、各民主黨派、社會團體、社會各界，以及社會組織和廣大人民群眾，在進行涉及國家利益，涉及自身利益的各項決策時，能夠通過制度化的、規(guī)范的平臺和渠道，共同參與政治生活，通過平等對話、討論、協(xié)商，在尊重權(quán)利和理性的基礎(chǔ)上，形成共識，做出符合公共利益的合法決策”。其主要特點可以概括為 “以權(quán)利為基礎(chǔ)，以平等為前提，以對話和協(xié)商為手段，以達成共識為核心原則，以合法決策、促進公共利益為目標”。只有這樣，我們才能夠在理論上更好的完善協(xié)商民主，在實踐中更切實地推進協(xié)商民主。

第三，要將協(xié)商民主制度建設(shè)放在當代中國政治發(fā)展與社會主義偉大事業(yè)的整體格局中去理解。協(xié)商民主制度建設(shè)不是孤立的，它必然與中國特色社會主義政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)密切聯(lián)系在一起。只有這樣，我們才能夠理解協(xié)商民主制度建設(shè)為什么能夠有助于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一；有助于實現(xiàn)民主監(jiān)督并推進法治政府、責任政府、服務(wù)型政府、透明政府和廉潔政府建設(shè)；有助于拓展利益表達渠道、推動公民個體和社會組織與政府的對話和交往，增強政策的合法性基礎(chǔ)，擴大并促進公共利益；有助于促進公民有序的政治參與，促進基層民主的深度與廣度；有助于公民社會的健康發(fā)展，從而奠定社會主義民主政治的社會基礎(chǔ)；有助于在實踐中形成健康民主社會所需要的政治文化，形成一種寬容、理解、對話、傾聽和理性的民主氛圍；等等。

第四，深入推進協(xié)商民主制度建設(shè)，不斷完善各種協(xié)商形式，豐富民主內(nèi)容，鍛煉民主能力，推進協(xié)商民主朝向廣泛、多層、制度化的方向發(fā)展。協(xié)商民主的發(fā)展，需要完善的制度構(gòu)造，需要制度作保證。有了制度，有了規(guī)則，大家按照規(guī)則辦事，協(xié)商平等才能夠?qū)崿F(xiàn)，協(xié)商結(jié)果才能夠有效。否則，就是空談。協(xié)商民主的制度建設(shè)，在實踐中已經(jīng)有了創(chuàng)造性的發(fā)展，例如廣東省2011年頒發(fā)的 《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》，各地人大出臺的 《立法聽證辦法》或者 《立法聽證規(guī)則》、《參與式預算實施辦法》，以及溫嶺市2002年出臺的《關(guān)于民主懇談制度的若干規(guī)定》等等。這些制度措施，對于規(guī)范、發(fā)展協(xié)商民主具有積極的意義。但是，也還存在一些制度不足和挑戰(zhàn)，例如協(xié)商民主制度體系的構(gòu)造還不完善，協(xié)商意識不夠，還存在著“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒意愿就不協(xié)商”、“有時間就協(xié)商，沒時間就不協(xié)商”的現(xiàn)象。健全協(xié)商民主制度，構(gòu)造協(xié)商民主制度，不僅僅是為了完善制度文本，更重要的是總結(jié)既有的協(xié)商實踐經(jīng)驗，形成權(quán)威性的規(guī)則，發(fā)展出具體的程序機制，并使制度能夠在實踐中運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮作用。

民主是人類共同追求的價值目標，也是中國共產(chǎn)黨人的奮斗目標。但是，選擇什么樣的民主制度，走什么樣的民主發(fā)展道路，則因為各國不同的歷史、文化、傳統(tǒng)與發(fā)展階段而有著巨大的差異。在積極推進競爭性民主發(fā)展的基礎(chǔ)上，深入推進協(xié)商民主制度建設(shè)，是當代中國民主與法治進程中的重要戰(zhàn)略選擇。與此同時，我們也還須注意避免以下幾種認識：協(xié)商民主與選舉民主是非此即彼的；協(xié)商民主就是指政治協(xié)商制度；傳統(tǒng)中國就有協(xié)商民主；等等。只有這樣，我們才能夠完整準確地理解協(xié)商民主，才能夠切實地在實踐中推動協(xié)商民主。