中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 劉泰洪

勞資沖突治理地方政府何為

中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 劉泰洪

勞動關(guān)系是一種基本的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，資本與勞動的合作共贏是社會和諧發(fā)展的前提。改革開放后，隨著市場化改革的推進(jìn)，我國勞動關(guān)系發(fā)生了深刻變化，勞方與資方的不同利益訴求得以彰顯，由此引起的勞資沖突也日益顯現(xiàn)。勞資關(guān)系的和諧穩(wěn)定是社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，勞資糾紛和沖突則對社會良好秩序的構(gòu)建形成挑戰(zhàn)。面對當(dāng)前中國勞動爭議大幅攀升的事實，探尋勞資矛盾化解的有效治理機制，已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的重大考量。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌引發(fā)勞資沖突

合作與沖突是勞動關(guān)系的基本形式。在計劃經(jīng)濟(jì)時期中國政府掌控著一切資源，成為工作機會唯一的創(chuàng)造者和提供者，也承擔(dān)了為工人生老病死提供基本保障的道義職責(zé)。此時，在國家和工人之間，實際上是存在著一個隱性的契約合同。按照這一契約，工人接受這種政治制度，作為交換，國家提供終身職業(yè)、社會保障、醫(yī)療保障和大體平均的工資。勞動關(guān)系表現(xiàn)為工人隸屬于企業(yè)，企業(yè)隸屬于政府“三位一體”的依附關(guān)系。在該框架內(nèi)雖然社會生產(chǎn)效率總體低下，但勞動者所享受到的社會福利和服務(wù)則視為社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，國有企業(yè)與工人的關(guān)系不是對立關(guān)系，勞動過程中的勞資糾紛及沖突自然較少。

改革開放后，家長式管理的勞動制度逐漸解體，政府從勞動關(guān)系的微觀管理中隱退，企業(yè)獲得了經(jīng)營自主權(quán)，勞動者也在就業(yè)領(lǐng)域獲得了更多的自主權(quán)，多元化的就業(yè)格局已基本形成，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)的出現(xiàn)，改變了工人在企業(yè)中的地位。同時，市場體制下不同經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求得到承認(rèn)，工業(yè)化進(jìn)程中的資本短缺使資本權(quán)益獲得了極大伸張。凡此種種，使工人在社會中的政治地位和社會地位受到巨大沖擊，他們的身份認(rèn)同也由國家的主人重新回歸至受資本雇傭的勞動力這一市場經(jīng)濟(jì)的原點。所有的工人，不論他們是在國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)還是外資企業(yè)，都不得不受制并屈從于資本。資本的短缺增加了其討價還價的優(yōu)勢，企業(yè)管理者由此也變得不受節(jié)制而且經(jīng)常專橫跋扈，工人作為雇傭勞動者與資方以及企業(yè)管理者的矛盾逐步外顯。企業(yè)員工工資福利、國有企業(yè)裁員增效、私營企業(yè)薪資待遇等因素引發(fā)的勞資糾紛和勞資沖突日趨增多。特別是近幾年，勞資沖突更呈現(xiàn)出“高位運行”的趨勢。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，近年來各地勞動爭議仲裁機構(gòu)受理勞動爭議案件數(shù)量從2005年的31.4萬件，攀升至2008年的69萬件，翻了一倍還多。最高人民法院給出的數(shù)據(jù)則是，各級法院在2008年受理的勞動爭議案件達(dá)28萬余件，同比上升93.93%。2009上半年受理近17萬件，同比又增30%?？梢?，由勞資矛盾所引發(fā)的爭議糾紛日趨攀升已是不容回避的事實，由此也引發(fā)了對當(dāng)下勞資沖突化解機制的討論。

二、勞資沖突中的地方政府角色解讀

勞動關(guān)系是勞資雙方在勞動過程中形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它在本質(zhì)上體現(xiàn)為勞資雙方之間的力量對比和利益分配關(guān)系。在市場條件下，經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求得到承認(rèn)。作為不同的利益主體，勞方和資方都具有自己的利益偏好和目標(biāo)函數(shù)，它們既有一致性的一面，也有對抗性的一面。一致性體現(xiàn)為勞資雙方利益的實現(xiàn)都取決于勞動力與生產(chǎn)資料的有效結(jié)合，離開了此點勞資雙方的利益都將不復(fù)存在，它表明了勞資合作的必要性。對抗性表現(xiàn)為資方追求利潤最大化，為了獲取足夠多的利潤，資方必須降低成本，包括勞動成本；而勞方追求工資福利最大化，兩者此長彼消，對抗性表明了勞資沖突的可能性。如果勞資關(guān)系的利益對比失衡或協(xié)調(diào)機制阻塞，就會引發(fā)勞資糾紛和矛盾，嚴(yán)重的就演變?yōu)閯谫Y沖突。

就我國勞資沖突而言，既有勞動和資本對抗性依附的共有特性，也有轉(zhuǎn)型期政府治理的制度困境和利益邏輯。實際上，中國改革開放的一個重要特征，就是激勵各級地方政府積極投身于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。這既激發(fā)了地方政府“八仙過海，各顯神通”發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，也賦予地方政府前所未有的恣意行政空間。在目前政府行政管理體制下，各級工會被納入政府行政建制序列，工會更多的成為地方政府實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)的一個工具。在這種現(xiàn)實背景下，勞資沖突就不能被視為一個孤立的社會現(xiàn)象，而是內(nèi)生于當(dāng)?shù)卣卫淼闹贫拳h(huán)境中，地方政府的作用及其行為方式構(gòu)成了勞資沖突的外部環(huán)境。

改革開放30多年來中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但這種經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的根源，在某種程度上也是中國勞資沖突發(fā)生的根源。因為勞動關(guān)系的合作或?qū)钩Q于勞資雙方當(dāng)事人外，第三方——政府政策傾向和影響也至關(guān)重要的。自20世紀(jì)80年代的行政分權(quán)和財政分權(quán)改革以來，地方政府政策偏好更多是關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和財政利益，忽視勞工權(quán)益的保護(hù)。究其原因，有地方勞動保障監(jiān)察部門的物力、人力投入不足而導(dǎo)致的職能弱化和無法作為，更多的則是來自地方政府在既定“制度共識”下的理性選擇。在現(xiàn)有的制度安排下，官員個人職位升遷主要取決于以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的政績產(chǎn)出，為了職位晉升，地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的政績效應(yīng)；同時，分稅制改革后地方支出壓力也迫使政府關(guān)注轄區(qū)納稅規(guī)模的大小，而忽視對企業(yè)納稅人的合法監(jiān)管。因此，地方政府在平衡勞資利益時，現(xiàn)實利益驅(qū)動下的“理性選擇”使他們往往會傾向于資方，反對支離破碎和毫無防備能力的勞動者。顯然，地方政府這種“負(fù)干預(yù)”行為激化了勞資沖突。

特別是在資本“用腳投票”流動性壓力下，很多地方政府為了尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，爭相提供稅收優(yōu)惠、政策傾斜，甚至弱化政府對勞工利益的基本保護(hù)，傳遞出一種歡迎資本剝削的信號，自然導(dǎo)致地方政府對資本要求的屈服。其中，較為普遍的做法是很多地方政府在招商引資大戰(zhàn)專注于“搶凳子”游戲，通過廉價勞力、廉價資源、廉價環(huán)境等爭得了“先機”。因為在目前政府行政體制格局下，地方政府的行政權(quán)力巨大且所受的監(jiān)督和約束有限，在招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的誘導(dǎo)下，政府官員和企業(yè)家往往形成聯(lián)姻，結(jié)成非正式聯(lián)合體，為使用廉價勞動力大開綠燈。由此產(chǎn)生雙重結(jié)果：一是地方政府通過招商引資競賽中的資本擴(kuò)張，獲取了地方經(jīng)濟(jì)的一般正效應(yīng)：GDP增長、就業(yè)增加、政府財政受益、低端技術(shù)與經(jīng)營管理外溢。但另一方面，也經(jīng)受了資本擴(kuò)張所帶來的一般負(fù)效應(yīng)：為大眾服務(wù)的職能削弱、職工的合法權(quán)益遭受擠壓。同時，由于政府掌握極大與過多資源，驅(qū)使資本不遺余力向政府滲透，某些政府部門尤其是某些地方政府在被逐漸腐蝕而喪失獨立性的同時，勞工的利益也在迅速流失并遭受嚴(yán)重侵蝕。

因此，在某種意義上，職工權(quán)益弱化與勞工權(quán)益受損，不能簡單的歸結(jié)為資本對勞動的剝削，也不能簡單視為外來資本對本國勞動力的剝削，個別地方政府在其背后的強力推動是問題的關(guān)鍵。因為當(dāng)?shù)胤秸疄榱藸幦⊥鈦硗顿Y與資本結(jié)成聯(lián)盟時，勞動法規(guī)便在企業(yè)與地方政府的“共謀”下被不同程度的違法或繞開。在沒有勞動法規(guī)規(guī)范的情況下，資本的利潤最大化的邏輯會使企業(yè)把工資壓低至市場機制所能允許的最低限度，并把工作時間提高到勞動者所能承受的最大限度。

在勞資博弈過程中，勞動者的這種利益受損積聚到一定限度，超過一定的臨界點，必然會引發(fā)勞資糾紛和沖突。而勞資沖突發(fā)生后，眾多調(diào)查報告表明，利益受損職工的抗?fàn)幰步?jīng)常遭到政府與資本聯(lián)合的壓制與打擊。這些都凸顯了政府在勞資沖突中的角色定位。顯然，政府的傾向和影響在勞資沖突中是至關(guān)重要的。

三、構(gòu)建勞資沖突化解的地方政府治理機制

正如今天中國的經(jīng)濟(jì)增長不能僅僅從企業(yè)發(fā)展去尋找原因，同樣今天中國的勞資沖突化解也不能僅僅局限于資本和勞動的二元分析框架。改革開放以來，地方政府扮演了中國經(jīng)濟(jì)重要推動者的角色，在某種程度上，地方政府也成為勞資沖突的重要根源，今天中國勞資沖突的化解也需要從政府治理的視角來尋求問題的答案。在此，我們不是否認(rèn)工會在勞資沖突治理中的重要作用。但在工會隸屬于政府的行政建制格局下，政府的目標(biāo)函數(shù)往往決定了工會在勞資關(guān)系調(diào)解中的作用空間和偏好選擇。今天從中央、省、市到區(qū)縣“總工會”都是各級國家建制中一個相應(yīng)的行政部門，分布被賦予省、廳、縣、科等不同的行政級別，工會干部由政府任命。在這種現(xiàn)實背景下，單憑工會來化解勞資沖突是正確地提出了問題，卻片面地給出了答案。與其苛求工會去化解當(dāng)前的勞資糾紛，還不如直接從地方政府本身尋求答案更為直接。換言之，需要尋求一套以地方政府為主體的綜合治理模式，構(gòu)建政府主導(dǎo)的利益聚合和沖突轉(zhuǎn)移的矛盾化解機制。

1.以科學(xué)發(fā)展為核心，建立綜合性政績考核機制

在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核模式下，地方政府關(guān)注物化的經(jīng)濟(jì)增長，往往自覺或者不自覺地選擇非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略是以犧牲就業(yè)、職工權(quán)益等民生領(lǐng)域的發(fā)展作為代價，或者說是讓職工合法權(quán)益為經(jīng)濟(jì)讓路。政府的社會管理功能由此被追求經(jīng)濟(jì)增長的政績?nèi)蝿?wù)所擠壓，致使政府對職工合理訴求的疏離。這在一定程度上會導(dǎo)致社會不公泛濫、勞動關(guān)系穩(wěn)定度下降、勞資矛盾突出，甚至形成嚴(yán)重勞資沖突問題。為此，勞資沖突的有效化解，應(yīng)建立科學(xué)的綜合性的政績考核機制，多角度、多方位、多層面考核地方政府的政績。不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，更要關(guān)注社會發(fā)展指標(biāo)，強化政府官員對職工權(quán)益的保護(hù)；同時完善官員的外部考核，真正的政績一定要經(jīng)得起群眾和實踐的檢驗，應(yīng)積極倡導(dǎo)公眾和其他社會組織參與政績的考核，堅持人民群眾的最終評價權(quán)，提高地方政府的社會責(zé)任感。

2.以和諧勞動關(guān)系為宗旨，構(gòu)建政府宏觀監(jiān)管機制

經(jīng)濟(jì)效率不應(yīng)該是政府的唯一目標(biāo)，政企分離也并不意味著政府保護(hù)勞動者責(zé)任的免除，市場化過程中政府必須糾正市場偏差、維護(hù)社會公正。勞動關(guān)系分析模型，如鄧洛普模型、克雷格模型都將政府視為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要一方。地方政府要認(rèn)識到構(gòu)建和諧勞動關(guān)系是社會穩(wěn)定的內(nèi)在要求和重要基礎(chǔ)，勞資沖突的化解離不開政府的有效監(jiān)管。為此要明確國家或政府在利益均衡機制中的角色，發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用。當(dāng)然，強調(diào)政府監(jiān)管不是讓政府直接插手企業(yè)的微觀勞資關(guān)系，而是指宏觀層面的勞動監(jiān)察和立法保護(hù)。具體說，一是政府要發(fā)揮勞動關(guān)系運行規(guī)則制定者的作用，制定勞動關(guān)系調(diào)整的基本框架、各項制度和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，對勞動者的合法權(quán)益做出明確規(guī)定，并采取措施予以貫徹落實。二是要發(fā)揮勞動爭議裁判者的作用，在勞動關(guān)系矛盾調(diào)解和裁決中恪守中立的立場，當(dāng)勞資雙方的自我協(xié)調(diào)不能實現(xiàn)時，要及時進(jìn)行干預(yù)，支持合理訴求。三是按照“工作更體面、生活有尊嚴(yán)”的要求，著力加強企業(yè)安全生產(chǎn)，建立公平合理的薪資分配機制，切實解決企業(yè)欠薪問題。

3.以勞動者權(quán)益保障為目標(biāo)，完善利益訴求表達(dá)機制

和諧勞動關(guān)系并不是沒有矛盾和沖突，而是使矛盾和沖突有一個正常的化解渠道。從歷史的視野看，在勞資博弈過程中，工人更樂于合作而不是沖突。只有當(dāng)工人的利益表達(dá)受阻，合理訴求不能得到有效表達(dá)時，才會采取過激行為表達(dá)其內(nèi)心訴求，而這些行為取向的偏差達(dá)到一定程度就會導(dǎo)致勞資糾紛和沖突?；鈩谫Y矛盾并不復(fù)雜，重要的是給群體訴求一個制度表達(dá)的疏導(dǎo)機制。首先應(yīng)健全規(guī)范的勞資協(xié)商和對話機制，引導(dǎo)勞資雙方以理性、合法的形式表達(dá)自己的利益訴求。其次，政府應(yīng)當(dāng)為勞動者提供利益訴求表達(dá)的制度性平臺，使勞動者的利益訴求能夠通過正當(dāng)?shù)?、?guī)范的渠道進(jìn)入公共決策過程中，供決策者參考和借鑒。再次，強化企業(yè)民主管理，推動勞動關(guān)系雙方互信合作，通過職代會、勞資懇談會、民主議事會等形式，保障勞動者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)勞動者政治權(quán)益。

4.以社會公正為導(dǎo)向，建立必要的利益協(xié)調(diào)和補償機制

實現(xiàn)社會公正、公平與正義，是構(gòu)建和諧社會的治本措施。我國正在經(jīng)歷一場巨大的社會轉(zhuǎn)型，目前勞資沖突多發(fā)，也源于轉(zhuǎn)型中利益格局的重構(gòu)與博弈。為此，政府應(yīng)該建立必要的利益協(xié)調(diào)和補償機制，為利益受損的個人或群體提供一定的補償，控制貧富差距，解決社會的各種利益矛盾，提高社會公平的程度，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。首先，要取消或降低行業(yè)、階層、地區(qū)的進(jìn)出門檻，取消壟斷保護(hù)，消除行業(yè)之間的收入差距。其次，要完善與強化稅法體系，調(diào)節(jié)高收入，扶持幫助低收入者，深入研究二次分配的策略。再次，要建立完善一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度，對社會弱勢群體給予必要的利益補償，尤其要做好養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險以及社會福利和社會救濟(jì)工作。當(dāng)然，利益補償并非是無條件的、無限的，它應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平基本保持一致，與個人的勞動貢獻(xiàn)、交納金額等基本協(xié)調(diào)。否則，補償過度，會產(chǎn)生新的不平，重蹈平均主義的覆轍?？傊?，利益協(xié)調(diào)和補償機制要以維護(hù)最廣大人民群眾的利益、促進(jìn)社會公正為目的，進(jìn)而增進(jìn)人的平等，緩解利益矛盾，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

5.以地方和諧穩(wěn)定為職責(zé)，構(gòu)建沖突的預(yù)警與化解機制

絕大多數(shù)勞資沖突都經(jīng)歷了利益表達(dá)受阻——不滿情緒擴(kuò)散并升級——矛盾激化——事件爆發(fā)的發(fā)展演變過程。目前，在剛性維穩(wěn)政治壓力下，不少政府官員在面對和處理勞資矛盾時，總是傾向于“瞞”、“捂”、“包”，往往喪失將矛盾化解在萌芽階段的最佳時機。為此，建立健全勞動關(guān)系預(yù)警和化解機制，把矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，就顯得尤為重要。首先，建立矛盾排查機制。由勞動與社會保障、工商、安全生產(chǎn)、民政、工會等行政管理部門與公安部門組成聯(lián)席會議，加強對勞動關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)察，定期對各類企業(yè)中的不穩(wěn)定因素進(jìn)行分類排查，改變預(yù)防靠勞動保障部門、現(xiàn)場處置靠公安部門“單打一”的狀況。其次，建立研判評估機制。對排查出來的各類隱患，按照沖突管理工作機制的要求，對發(fā)展趨勢、對象規(guī)模、訴求性質(zhì)等情況進(jìn)行分析和風(fēng)險評估，綜合辨別權(quán)衡后確定是否列為專案管理范圍。再次，建立沖突化解機制。列入專案管理的沖突隱患，經(jīng)過排查、研判、風(fēng)險評估后，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門進(jìn)行分類化解，最大程度的降低勞資沖突事件的風(fēng)險和治理成本。