嚴(yán)登才　施國慶　伊慶山

[摘要]文章回顧了巖灘庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的四個階段，即搬遷補償，生計重建，后期扶持和遺留問題處理，分析了水電開發(fā)利益分配機制的轉(zhuǎn)變過程，闡述了水電開發(fā)與少數(shù)民族發(fā)展的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]水電開發(fā)；少數(shù)民族移民；發(fā)展；巖灘電站

[作者]嚴(yán)登才，河海大學(xué)中國移民研究中心社會學(xué)博士研究生。施國慶，河海大學(xué)公共管理學(xué)院院長，中國移民研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。伊慶山，河海大學(xué)中國移民研究中心社會學(xué)博士研究生。南京，210098

[中圖分類號]C95.C922[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004－454X(2012)02－0162－006

本文系國家社會科學(xué)基金重點項目(項目編號：07ASH010)階段成果。

一、問題的提出

巖灘水電站位于廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)，是紅水河梯級開發(fā)的第五座電站，是一座以發(fā)電為主，兼有航運等綜合效益的大型水利水電工程。該工程于1985年動工興建，1992年下閘蓄水，1996年通過驗收。電站淹沒涉及河池市的大化、東蘭、巴馬、南丹、天峨5個縣的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、94個村、905個村民小組；1992年時搬遷人口43176人，生產(chǎn)安置人口62430人。巖灘庫區(qū)是少數(shù)民族聚集區(qū)，80％的移民為瑤族和壯族，世居的少數(shù)民族有壯、瑤、苗、侗、毛南、回、京、彝、水等。

水電開發(fā)是紅水河流域少數(shù)民族變水能優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。正如邁克爾.M.塞尼所說，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，常有必要在那些地區(qū)將人口進(jìn)行再分配以便能夠更好地利用可資利用但卻稀缺的自然資源。巖灘水電開發(fā)正是通過人口再分配實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的典型。然而，在向落后挑戰(zhàn)，實現(xiàn)工業(yè)化的過程中，巖灘庫區(qū)多數(shù)移民仍然處于貧困之中，普遍存在出行難、飲水難、就醫(yī)難、上學(xué)難等諸多問題。多年來移民不斷上訪，形成了“小鬧不斷、逢節(jié)必鬧”的局面，嚴(yán)重威脅了地區(qū)穩(wěn)定與社會經(jīng)濟發(fā)展。按當(dāng)?shù)毓賳T的說法就是：“一心一意抓穩(wěn)定，三心二意謀發(fā)展。”巖灘移民發(fā)展的現(xiàn)狀使我們不得不反思水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展之間的關(guān)系。為此，本文以巖灘庫區(qū)為例，梳理庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的歷程，分析水電開發(fā)資源再分配的過程，探討水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展的關(guān)系。

二、巖灘庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的四個階段

發(fā)展干預(yù)主要包括兩種類型：一是國家政府的干預(yù)，包括國家發(fā)展規(guī)劃、具體方案或項目；二是雙邊或多邊組織的干預(yù)，包括發(fā)展援助方案或項目。在水電開發(fā)過程中，移民搬遷、生計重建和項目扶持等都屬于國家政府干預(yù)的范疇。筆者以發(fā)展干預(yù)作為切入點，將巖灘庫區(qū)移民發(fā)展過程劃分為搬遷補償、生計重建、后期扶持、遺留問題處理四個階段。由于巖灘移民安置規(guī)劃的不斷調(diào)整，上述發(fā)展階段有交叉的地方。為了行文方便，筆者將四個階段分開論述，特此說明。

(一)搬遷補償階段

巖灘電站興建于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，這一時期政府對經(jīng)濟增長極度崇拜。在經(jīng)濟崇拜思維模式下，搬遷補償過程中普遍存在重工程、輕移民，重電站、輕庫區(qū)的傾向。

從巖灘移民的補償機制看，存在六個結(jié)構(gòu)性缺陷：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)低。以土地為例，按照年產(chǎn)值的8倍進(jìn)行補償，即水田1328元／畝，旱地929元／畝。在口糧補助發(fā)放過程中，土地補償費在短期內(nèi)就消耗完，這充分說明了土地的真實價值被低估。第二，補償范疇窄。由于實物量調(diào)查工作粗糙，導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)與實際損失相差較大，移民部分資本的損失沒有得到補償。譬如，前期調(diào)查砍伐果樹86210棵，實際砍伐115442棵。第三，無形資本損失無法得到補償。對于移民而言，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解和人力資本失靈是無形資本損失的主要表現(xiàn)形式。即使在當(dāng)下，無形資本的損失也無法得到補償。第四，拖延賠償。譬如，房屋補償直到2004年之后才陸續(xù)發(fā)給移民。第五，補償費被挪用或貪污。由于庫區(qū)淹沒土地房屋統(tǒng)計不詳，無法將補償費用發(fā)放到移民個人，而是由縣移民辦統(tǒng)一管理使用。這種大鍋飯式的資金管理模式造成資金大量流失，在庫區(qū)就曾發(fā)生資金挪用的現(xiàn)象。第六，移民對補償資金管理和使用不善，短期內(nèi)陷入貧困處境。天峨和南丹一次性將補償費發(fā)放到個人，這些資金短期內(nèi)轉(zhuǎn)變成消費資金，無法起到生產(chǎn)安置的目的，這些移民也成為威脅庫區(qū)社會穩(wěn)定的“隱患”。

20世紀(jì)80年代，工業(yè)化、城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被看成是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的途徑。在經(jīng)濟增長極度崇拜思維模式的影響下，工程規(guī)劃設(shè)計項目論證遵循的是傳統(tǒng)的成本一效益分析模式，即通過籠統(tǒng)地計算項目總成本和總收益來確定項目是否可行。世界銀行移民社會學(xué)家塞尼認(rèn)為，這一分析方法是導(dǎo)致移民補償不足和貧困風(fēng)險的根源。首先，傳統(tǒng)的成本一效益分析方法沒有明確區(qū)分利益相關(guān)者受損和受益的程度，無法做到成本與效益的公平分配。其次，成本一效益分析方法的成本最小化原則導(dǎo)致項目業(yè)主總是盡可能降低移民成本。在當(dāng)時的文件和相關(guān)研究中，傳統(tǒng)成本一效益觀都有體現(xiàn)，譬如“巖灘電站提前發(fā)電是改革開放的碩果”、“以發(fā)電效益向十四大獻(xiàn)禮”、“節(jié)約投資”、“勤儉建國”等。由于移民損失無法得到完全補償，導(dǎo)致工程建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁到移民個人，即通過行政干預(yù)實現(xiàn)內(nèi)部成本的外部化。盡管在1992年和1997年兩次增加了補償投資，但上述問題仍然沒有得到完全的解決。在搬遷補償階段，政府通過“抽血”的方式換取水電開發(fā)的綜合效益，移民因搬遷而陷入介入型貧困的窘境。

(二)生計重建階段

1984年，《巖灘水電站庫區(qū)淹沒移民安置的若干規(guī)定》明確指出，按照“由低往高、就地后靠”的原則安置移民。1985年，由于補償資金不足，庫區(qū)剩余資源有限和遺漏實物量指標(biāo)等原因，安置規(guī)劃無法實施。1992年，電力部第一次增加庫區(qū)淹沒和移民安置投資，同時調(diào)整安置規(guī)劃，即采取開發(fā)庫區(qū)資源和外遷安置相結(jié)合的安置方案。1995年，由于庫周移民房屋開裂，庫區(qū)內(nèi)澇和物價上漲因素的影響，安置規(guī)劃在執(zhí)行過程中遇到較大的阻力。1997年，電力部第二次增加移民補償和安置投資，安置方案最終確定。根據(jù)移民安置規(guī)劃，庫區(qū)后靠生產(chǎn)安置46999人，其中規(guī)劃造地造田安置7501人、種果安置16909人、營林安置8450人、庫汊和網(wǎng)箱養(yǎng)殖安置5013人、企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)安置9126人。經(jīng)過兩次追加投資，巖灘電站水庫投資共計8.897億元。這些投資主要用于移民補償，口糧補助和生產(chǎn)項目開發(fā)。

水庫淹沒后，大化、巴馬和東蘭人均耕地僅為0.16畝，0.28畝和0.3畝，移民基本生活無法得到保障。由于淹沒土地產(chǎn)權(quán)不明，無法將受淹土地補償和安置費分解到個人。為此，政府采取發(fā)放口糧補助的方式解決移民基本生活問題。1997年，庫區(qū)有66458人依靠政府每人每月12.23千克大米維持生活。從1997年7月1日至1997年底，累積開支口糧補助費1.1億元，移民的安置補償費和生產(chǎn)扶持費已經(jīng)全部消耗完。從1996年1月起，口糧補助資金主要依賴于庫區(qū)建設(shè)基金，但每年缺口達(dá)670萬元。從1992年到2007年，大化、東蘭和巴馬共發(fā)放口糧補助2.9448億元。

在發(fā)放口糧補助的同時，大規(guī)模的生產(chǎn)開發(fā)活動同步進(jìn)行。根據(jù)廣西工業(yè)勘測設(shè)計院的調(diào)查結(jié)果，巖灘庫區(qū)移民造地161畝、種果8307畝、開發(fā)經(jīng)濟林28493畝、造林19016畝、庫汊養(yǎng)魚1185畝、魚塘養(yǎng)魚141畝、網(wǎng)箱養(yǎng)魚1759箱、興辦或依托第二、三產(chǎn)業(yè)85個項目。但是，由于市場和管理等方面的原因，開發(fā)性移民項目以失敗告終。第一，種果項目由當(dāng)?shù)卣?guī)定種植品種，統(tǒng)一購買果樹苗。在果樹種植過程中，移民的自主性和積極性沒有調(diào)動起來。而且，他們?nèi)狈夹g(shù)、資金和投資觀念，加之種植結(jié)構(gòu)重疊，本地市場供過于求，種果項目難以維持。第二，網(wǎng)箱養(yǎng)殖周期長，獲利等待時間長，無法維持移民眼前生計，移民的積極性不高。此外，缺乏大規(guī)模養(yǎng)殖管理和經(jīng)驗，無力承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。在大化縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣畯娭埔泼癜l(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)魚，在未經(jīng)市場調(diào)研和試點的基礎(chǔ)上盲目上項目，僅此一項損失500多萬元。第三，營林項目的特點在于林木成材期較長，投資回報慢，短期內(nèi)無法獲利，且面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險。與此同時，國家規(guī)定嚴(yán)禁對庫區(qū)25。以上的坡地進(jìn)行開發(fā)砍伐，移民投資營林項目的積極性低。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)營管理粗放而紛紛破產(chǎn)倒閉。在巖灘庫區(qū)曾創(chuàng)辦電解鋁廠、人造板廠、毛巾廠和水泥廠等。以大化縣創(chuàng)辦的水泥廠為例，企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品技術(shù)含量低，生產(chǎn)成本高，缺乏市場競爭優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營者和管理者缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理的理念和知識，無法適應(yīng)和拓展市場，最終導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營失敗。按照最初和設(shè)計規(guī)劃，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及二三產(chǎn)業(yè)須安置農(nóng)民46999人，但在實際操作中，以上產(chǎn)業(yè)共投入9397萬元，實際安置1006人。

根據(jù)移民安置規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，1994年移民解決溫飽，2000年實現(xiàn)脫貧，2000年之后開始向小康水平邁進(jìn)。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果，1996年，東蘭、大化和巴馬三縣庫區(qū)移民人均收入分別為242元、210元、422元，僅為所在縣農(nóng)村平均水平的26％，21％和54％。2002年，巖灘庫區(qū)移民人均純收入只有836元，比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入少524元，移民人均純收入僅相當(dāng)于庫區(qū)農(nóng)民的61.4％。在生計重建階段，政府期望通過“輸血+造血”機制實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，然而，在大量“輸血”之后，“造血”功能并未實現(xiàn)。

(三)后期扶持階段

20世紀(jì)80年代，為解決中央直屬老水庫的移民遺留問題，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)發(fā)展基金和庫區(qū)后期扶持基金。在2006年以前，巖灘庫區(qū)扶持基金約2億元，但用于移民口糧補助的支出占85％，只有3000萬元左右的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)開發(fā)。

由于全國各地扶持政策不統(tǒng)一，扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低，移民直接受益程度低，有相當(dāng)多的移民仍然生活在貧困之中。隨著我國從城鄉(xiāng)二元對立進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，政府加大了對移民后期扶持的力度。2006年，國務(wù)院開始對全國大中型水庫移民實行統(tǒng)一的后期扶持政策，即對2006年6月30日之前搬遷的水庫移民現(xiàn)狀人口再扶持20年，2006年6月30日之后搬遷的水庫移民原遷人口從搬遷之日起扶持20年，扶持標(biāo)準(zhǔn)為移民每人每年補助600元。在巖灘庫區(qū)，各地在尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，將后期扶持資金直補到移民個人。由于將后期扶持資金發(fā)放到個人，移民口糧補助的資金來源只能依賴于遺留問題處理。從20世紀(jì)80年代至今，國家在水電開發(fā)效益中提取的比例提高，后期扶持的標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高。后期扶持是巖灘庫區(qū)移民扶持過程中持續(xù)時間最長的一種“補血機制”。

2006年之前，巖灘庫區(qū)后期扶持資金主要是用于移民口糧補助，只能起到維持基本生活的目的，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也只是杯水車薪，無法實現(xiàn)移民發(fā)展的目標(biāo)。根據(jù)廣西工業(yè)勘測設(shè)計院的調(diào)查結(jié)果，2007年，大化、巴馬和東蘭農(nóng)民人均純收入分別為1680元、1596元、1553元。三縣移民生活在貧困線以下的人口占淹沒總?cè)丝诘谋壤謩e為33.1％、41.3％和75.1％；生活基本達(dá)到溫飽線的人口占淹沒總?cè)丝诒壤秊?3.2％、53.3％和23.1％；生活達(dá)到溫飽線的人口占淹沒總?cè)丝诒壤秊?.7％、5.4％和1.8％。從調(diào)查結(jié)果看，大部分移民生活在溫飽線以下，貧困問題未得到緩解。

(四)遺留問題處理階段

2007年，巖灘水電站庫區(qū)移民長遠(yuǎn)生計問題規(guī)劃方案出臺。2009年，紅水河巖灘水電站水庫移民遺留問題處理規(guī)劃設(shè)計報告通過審查，并于2010年開始實施。巖灘庫區(qū)移民遺留問題處理包括對征收耕地實行生活補助；對移民子女上學(xué)進(jìn)行教育扶持；對移民勞動力進(jìn)行技能培訓(xùn)；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善庫區(qū)和外遷移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

在遺留問題處理規(guī)劃中，最突出的是耕地生活補助。耕地生活補助是對口糧補助措施的一種延續(xù)和改革。耕地生活補助發(fā)放采取“對地不對人”的原則，即耕地生活補助不與生產(chǎn)安置人口直接掛鉤，同樣與人口增長無關(guān)，只與各村民小組被征收耕地的數(shù)量成正比，即耕地生活補助費=(移民戶)淹沒土地面積×土地補助標(biāo)準(zhǔn)。筆者曾就補助年限請教過巖灘遺留問題規(guī)劃的專家，他們表示，耕地生活補助其實就是長效補償，只是害怕其他庫區(qū)移民的攀比，才采用“耕地生活補助”這個說法。長效補償以移民被淹沒法定承包耕地前三年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為原始依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產(chǎn)值，采取貨幣形式或?qū)嵨镄问綄σ泼駥嵭兄鹉暄a償，直到電站運行結(jié)束。長期補償人口以村民小組為單位，落實到個人，總?cè)藬?shù)一經(jīng)核定不再增減。與長效補償不同的是，耕地生活補助設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。最低耕地生活補助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定保障了人多地少村組移民的基本生活。遺留問題處理的資金來自于項目業(yè)主的企業(yè)電價漲價利潤和地方政府掌握的庫區(qū)建設(shè)資金，實質(zhì)上都是來源于水電開發(fā)的收益。遺留問題的處理是國家通過政策干預(yù)將移民損失“返還”給移民，是對“抽血”之后的“還血”行為。

三、水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展

水庫移民是資源利用方式轉(zhuǎn)變、權(quán)屬轉(zhuǎn)換和重新配置的過程，是利益相關(guān)者博弈的過程，是強大外力作用下的社會急劇變遷過程。在資源再分配的過程中，政府、項目業(yè)主和移民是最重要的利益相關(guān)者。在發(fā)展干預(yù)過程中，政策調(diào)整既是資源再分配方式的調(diào)整，也是水電開發(fā)與移民發(fā)展關(guān)系的調(diào)整。

(一)搬遷補償階段：輸在起跑線上

從生命歷程的視角看，移民搬遷是影響個體發(fā)展的社會事件。從1985年開始移民試點到1997年最終確定安置方案，前后長達(dá)12年。在移民安置規(guī)劃不斷調(diào)整的過程中，移民發(fā)展的速度滯后于非移民，產(chǎn)生延遲效應(yīng)。這也是我們今天在庫區(qū)聽到各種“抱怨”的原因，譬如移民村是庫區(qū)最落后的部落、巖灘電站移民是“山頂洞人”等。與同時期的非移民相比，移民輸在起跑線上。從移民后代來看，父輩發(fā)展的延遲效應(yīng)會傳遞給他們。根據(jù)生命歷程累積劣勢的觀點，雖然人們可能在社會階梯內(nèi)上下運動，但是通常那些生命開始時就掌握較多資源的人有更多的機會獲得額外的收獲，相反，那些生下來沒有很多資源的人將會越來越落后。與非移民的后代相比，移民后代所掌握的資源及所能獲得收獲的機會相對較少，他們也輸在起跑線上。這是庫區(qū)移民的后代也加入“上訪大軍”行列的主要原因。

(二)生計重建階段：發(fā)展干預(yù)結(jié)果的非預(yù)期性和非線性

在地方政府看來，發(fā)展干預(yù)與生計重建是具有邏輯性的直線性活動，即通過開發(fā)庫區(qū)資源能夠?qū)崿F(xiàn)移民生計重建的目標(biāo)。實際上，發(fā)展干預(yù)不是簡單地執(zhí)行一個已經(jīng)指明行動的計劃，其結(jié)果也是不可預(yù)期的。在生計重建過程中，由于受市場、技術(shù)等條件的制約，種養(yǎng)殖和第三產(chǎn)業(yè)都沒有實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。而且，任何發(fā)展干預(yù)活動都涉及不同的利益相關(guān)者，他們在價值體系、興趣、知識和權(quán)力等方面都存在異質(zhì)性和不連續(xù)性。生計重建項目的實施是利益相關(guān)者之問各種不連續(xù)性相互碰撞和不斷形塑的過程。在發(fā)展場域中，任何利益相關(guān)者都會充分調(diào)動他們的知識、權(quán)力、能力和社會資源使其他利益相關(guān)者在更大程度上進(jìn)人自己的“項目”。以巖灘庫區(qū)移民種養(yǎng)殖為例，品種選擇的“一刀切”和“逼民致富”都是政府試圖使移民進(jìn)入自己的“項目”的表現(xiàn)，即政府官員以當(dāng)?shù)匾泼瘛叭缁鹑巛薄遍_展高效種養(yǎng)殖“彰顯”自己的政績。在種養(yǎng)殖過程中，地方政府和移民在利益上是不連續(xù)的，政府動用權(quán)力使移民進(jìn)入他們的“項目”。因此，生計重建不僅受到宏觀社會經(jīng)濟背景的影響，而且也是利益相關(guān)者利益爭奪的過程。在發(fā)展干預(yù)過程中，并不總是經(jīng)濟因素起決定作用，良好的發(fā)展決策并非總是來源于理性的決策制定過程。雖然在生產(chǎn)開發(fā)中投入了大量的資金，但最終無法實現(xiàn)移民生計恢復(fù)與重建。

(三)后期扶持階段：助力效果不明顯

對于后期扶持的性質(zhì)，學(xué)界有兩種態(tài)度，一種認(rèn)為后期扶持屬于水庫移民分享水電開發(fā)經(jīng)濟效益的一種方式，另一種認(rèn)為后期扶持是對前期補償?shù)难永m(xù)，實質(zhì)上是移民損失的彌補機制。筆者更傾向于移民自身對后期扶持政策的認(rèn)定，即后期扶持是一項“有比沒有好”的政策。在移民成本效益模糊化的情況下，很難識別后期扶持的性質(zhì)。

由于巖灘庫區(qū)移民生產(chǎn)安置措施的失敗，后期扶持資金基本上都用于口糧補助。與有土安置移民相比，巖灘庫區(qū)移民享受的待遇是不公平的，前者在取得農(nóng)業(yè)收入的同時能夠享受后期扶持，而巖灘庫區(qū)移民只能將這筆資金用于“吃飯”，他們無形中承擔(dān)了生產(chǎn)安置失敗的成本，后期扶持資金也失去了本原意義上的“助力”功能。

(四)遺留問題處理：發(fā)展的全面干預(yù)

移民遺留問題處理是特定時期的產(chǎn)物，它是指自建國以來至1985年底以前國家興建的水電站移民遺留問題，從1986年起，新建、擴建、續(xù)建水利水電工程的移民問題，就不屬于移民遺留問題的處理范圍。與20世紀(jì)90年代的遺留問題處理相比較，巖灘移民遺留問題的處理有三個方面的特點：第一，它是20世紀(jì)80年代以來，我國水利水電工程移民史上對遺留問題處理最為全面的一個水庫。巖灘移民遺留問題的處理涉及生產(chǎn)生活的主要方面，近乎對移民的二次安置。第二，將移民子女的教育納入遺留問題處理的范疇。應(yīng)該說，教育扶持是對移民后代“累積劣勢”的一種回應(yīng)。第三，耕地生活補助借鑒了目前正在實施的長效補償?shù)淖龇?，從實踐上對1997年確定的后靠安置方式予以了“否定”，重新對移民采取市場化的生產(chǎn)安置方式。而且，設(shè)立最低耕地生活補助標(biāo)準(zhǔn)，彰顯了以人為本的理念，是對長效補償機制的創(chuàng)新和突破。實施耕地生活補助后，后期扶持資金不再用于口糧補助，其功能也得到進(jìn)一步的釋放。

四、結(jié)論

巖灘水電站的建設(shè)主要是為了解決廣西工業(yè)城市平果、柳州和廣東的用電問題，同時帶動庫區(qū)少數(shù)民族移民的發(fā)展。水電開發(fā)是民族地區(qū)變水能資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢的必然舉措，也是振興民族經(jīng)濟的希望所系。然而，20多年的發(fā)展歷程表明，水電開發(fā)的溢出效應(yīng)并沒有惠澤移民，而是加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。在搬遷補償階段，水電開發(fā)實質(zhì)上是抽血經(jīng)濟，是社會主義商品經(jīng)濟條件下不同所有制之問的競爭，是技術(shù)管理、資金和權(quán)力的較量。從全國同時期的水電開發(fā)來看，“反溢出效應(yīng)”普遍存在。計劃經(jīng)濟的屬性決定了移民不能成為電站的投資者，不能分享電站的收益。在生計重建階段，政府的發(fā)展理念開始發(fā)生變化，由于受到資金、市場、管理和移民能力的影響，將移民轉(zhuǎn)變成發(fā)展機遇的“夢想”破滅了。在后期扶持階段，前期安置暴露出的問題使后期扶持資金用于口糧補助，無法實現(xiàn)“添一把火”的目的，而只能維持移民基本生活。在遺留問題處理階段，政府對庫區(qū)移民發(fā)展進(jìn)行了全面干預(yù)，尤其是耕地生活補助從實踐上否定了后靠安置的做法，走市場化安置方式。形象地說，巖灘庫區(qū)水電開發(fā)利益分配經(jīng)歷了從“抽血→輸血+造血→補血→還血”這樣一個過程，移民從無法分享水電開發(fā)效益到逐步提高分享的水平。

少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)不僅是經(jīng)濟問題，而且是社會和民族問題。費孝通曾說，在資源開發(fā)的過程中必須重視民族關(guān)系，將民族問團結(jié)協(xié)作的關(guān)系進(jìn)一步推向新階段。團結(jié)是不能脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)。我們在思考民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展時，必須著眼于當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族自身的發(fā)展。在他看來，在少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)資源時需要對少數(shù)民族予以利益傾斜，否則將影響民族融合與發(fā)展。然而，在巖灘庫區(qū)移民搬遷補償、生計重建和后期扶持的過程中，資源再分配都沒有充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的特點、經(jīng)濟背景和民族心理。巖灘庫區(qū)移民與同時期非少數(shù)民族庫區(qū)移民享受的是同等待遇。值得肯定的是，國家對巖灘移民遺留問題的處理予以了一定的利益傾斜。盡管如此，遺留問題處理終究還是一種彌補機制，是在對移民“抽血”之后進(jìn)行的“補血”行為，是在移民落后于非移民的基礎(chǔ)上的追趕行動。因此，實現(xiàn)巖灘庫區(qū)少數(shù)民族移民可持續(xù)生計還需要政府在利益分配上予以傾斜，加大發(fā)展干預(yù)的力度。外部援助是生計重建的前提和保障。此外，還需要激發(fā)移民的內(nèi)源動力，調(diào)動他們生產(chǎn)恢復(fù)重建的積極性。耕地生活補助的實施后，移民基本生活有了穩(wěn)定的保障。因此，可借鑒重慶和貴州等地山區(qū)群眾脫貧的經(jīng)驗，實行人口梯度轉(zhuǎn)移，通過優(yōu)惠政策激勵庫區(qū)經(jīng)濟條件較好的年輕移民自愿從庫區(qū)轉(zhuǎn)移出去，緩解和釋放庫區(qū)環(huán)境容量，推動本地的城鎮(zhèn)化水平。

[責(zé)任編輯：俸代瑜]