湯嘉琛

政府部門產(chǎn)生的因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費和公務(wù)招待費。

2011年是中國推進(jìn)政務(wù)公開的關(guān)鍵一年，近些年一直懸而未決的“三公”經(jīng)費公開問題，首次出現(xiàn)破冰跡象。在中央層面，先后有99個中央部門對外公布“三公”經(jīng)費使用情況。在地方層面，北京、上海、陜西、廣東比照中央財政做法，組成了地方試水公開“三公”的第一方陣；持觀望態(tài)度的四川、湖南等省市則明確表示，將在2012年亮出“三公”數(shù)據(jù)。

地方政府全面公開“三公”數(shù)據(jù)，正在由承諾變?yōu)楝F(xiàn)實。截至4月中旬，已經(jīng)有北京、四川、河南三地公布了最新的“三公”數(shù)據(jù)，另有11個省市宣布今年將加入公開隊伍。如果說中央部門是去年公開“三公”行動的主力，那么可以這樣說，今年“曬三公”的行動，已經(jīng)開始進(jìn)入“地方時間”。

京川豫“領(lǐng)跑”

2011年5月，國務(wù)院常務(wù)會議給中央各部委公開“三公”劃定了時間表，也給地方政府“曬三公”指明了路線圖，即地方要比照中央財政的做法公開“三公”支出。但作為推進(jìn)預(yù)算公開的一項探索性改革，中央對地方政府公開“三公”的決定，更多地表現(xiàn)為一種原則性要求。

財政部針對這一問題召開的專題會議，也為地方政府公開“三公”預(yù)留了緩沖時間。會議提出的一個原則是，已具備公開條件的當(dāng)年主動公開，尚不具備條件的要努力做好各項準(zhǔn)備工作，從第二年起開始公開。這一頗具“彈性”的原則，讓絕大多數(shù)省份都以“尚不具備條件”為由，對公開“三公”一事持觀望態(tài)度，僅有京滬陜粵四地先行公開了“三公”數(shù)據(jù)。

觀望只是權(quán)宜之計。細(xì)究國務(wù)院和財政部的措辭可知，地方政府和中央部門一樣公開“三公”經(jīng)費，基本已成定局。在神秘的“三公”數(shù)據(jù)首次揭開面紗之時，即便某一部門公開的情況與最初的期待略有差距，公眾也會給予包容。在這種微妙的輿論氛圍中，那些敢于率先站上“曬三公”跑道的省市，得到的肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于質(zhì)疑。

作為去年首個公開“三公”數(shù)據(jù)的省級地方政府，北京市今年再次“領(lǐng)跑”全國。去年7月，北京市政府下屬的57個部門公開了三公預(yù)算，今年這一數(shù)據(jù)增至78個。3月15日，北京市財政局不僅單獨列示了各部門“三公”經(jīng)費預(yù)算，還對增減情況進(jìn)行了解釋說明。

值得關(guān)注的是，此次有48個部門在預(yù)算說明中，主動公開了人員編制情況和實際在職人員數(shù)量。根據(jù)測算，這48部門的人均“三公”經(jīng)費為5100元，人均值最高的是市金融工作局（5.11萬元），人均值最低的是市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局（700元）。這是人均“三公”經(jīng)費首次“掀開蓋頭”，意味著各個部門的“三公”支出具備了橫向比較的可能。

4天后，曾做出公開“三公”承諾的四川省，以第二“領(lǐng)跑者”的姿態(tài)登場。截至4月中旬，四川53個省級部門，21個市州，省會成都的60個市級部門，已經(jīng)全部公開了“三公”數(shù)據(jù)。除涉密部門、軍警部門以外，政府各組成部門及直屬機(jī)構(gòu)等“三公”經(jīng)費全部公開，使四川成為目前全國公開力度最大、范圍涵蓋最廣、解釋最詳細(xì)的省份之一。

四川率先曬透“三公”并非偶然。一方面，四川巴中市白廟鄉(xiāng)早在2010年3月詳細(xì)公布“三公”支出，曾以“全裸鄉(xiāng)政府”的美譽轟動全國；另一方面，在國家信息中心發(fā)布的2010年年度《中國信息社會發(fā)展報告》中，四川是信息公開指數(shù)單項的冠軍。

除了北京和四川，去年相對“低調(diào)”的河南，在今年“曬三公”的行動中表現(xiàn)也不俗。目前，除個別涉密部門和涉密內(nèi)容外，河南省政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等41個部門均向社會公開了“三公”經(jīng)費預(yù)算。在公開“三公”預(yù)算的部門中，鄭州市政府辦公廳將2012年的出國費用直接降到“零預(yù)算”，尤為引人關(guān)注。

同樣值得期待的是，河北、天津、甘肅、云南、遼寧等11個省市，已公開表態(tài)將在今年公開“三公”數(shù)據(jù)，這意味著省級“三公”公開已經(jīng)上路。

公開的“新氣象”

近百個中央部門在去年公開“三公”數(shù)據(jù)后，社會各界都對公開環(huán)節(jié)存在的問題和不足發(fā)表了意見，也紛紛為“三公”公開的規(guī)范化、制度化獻(xiàn)計獻(xiàn)策。其中的一些建設(shè)性意見，能讓地方政府在公開“三公”時少走彎路。從這一點來說，地方政府在公開“三公”方面的表現(xiàn)，理應(yīng)比中央部門做得更好。

仔細(xì)研究今年已經(jīng)公開“三公”的北京和四川，確實能發(fā)現(xiàn)一些值得關(guān)注的“新氣象”。這些富有積極意義的探索性實踐，既為目前尚未公開“三公”的省市提供了借鑒，也將促進(jìn)中央部門在今年更好地“曬三公”，進(jìn)而在整體上有益于推進(jìn)預(yù)算制度公開。

第一，地方政府公開的項目更加具體，更易于公眾理解。

去年，有一些公開“三公”的中央部委都遭到了社會各界的質(zhì)疑，一個重要原因就是他們公開的數(shù)據(jù)過于抽象和籠統(tǒng)，常常只有一個“大數(shù)據(jù)”。相比之下，四川公布“三公”數(shù)據(jù)則遵循了“讓老百姓能看懂”的原則，要求各部門詳細(xì)列出每項經(jīng)費的開支原因，并對經(jīng)費的增減情況作出解釋。以最受關(guān)注的公車消費支出為例，四川省發(fā)改委在解釋公車費用支出時，精確到了2011年采買兩輛公車的具體金額，成都市則有55個部門公布了具體的公車保有數(shù)量。

第二，地方政府公開“三公”時統(tǒng)一填報口徑，更為規(guī)范化。

去年，90多個中央部委公開進(jìn)度和口徑統(tǒng)一，引發(fā)了公眾的一些猜疑。如國稅總局所列支的21億接待費用，實際上是全國國稅系統(tǒng)“三公”經(jīng)費的總數(shù)，而有些部門僅統(tǒng)計了自身的，這樣比較起來就容易造成誤讀。為避免這種情況出現(xiàn)，四川省在公開“三公”數(shù)據(jù)之前進(jìn)行了一次模擬試填，并從中發(fā)現(xiàn)了一些問題。經(jīng)過這樣的演習(xí)之后，省財政廳向各部門下發(fā)了統(tǒng)一的參考模板，這才基本實現(xiàn)了填報標(biāo)準(zhǔn)的“整齊和統(tǒng)一”。

第三，出現(xiàn)了人均“三公”經(jīng)費這個讓人耳目一新的新指標(biāo)。

全國人大代表、湖北統(tǒng)計局副局長葉青所言，各個部門的工作性質(zhì)和職能有很大差別，簡單看“三公”經(jīng)費的總量沒有可比性，但通過橫向比較人均“三公”經(jīng)費，就可以看出哪個部門花得多，哪個部門花得少，甚至可以發(fā)現(xiàn)哪個部門可能存在腐敗行為。

除此之外，四川省德陽市將市級政府部門公開“三公”經(jīng)費的情況，納入政府績效管理考核范疇，在“部門成本效益考核指標(biāo)”子項中體現(xiàn)，也是一個值得借鑒的創(chuàng)舉。畢竟，公布賬本只是第一步，最終目的是規(guī)范管理。

2010年，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)在全國率先上網(wǎng)公開財務(wù)收支明細(xì)，被網(wǎng)民稱為“裸賬鄉(xiāng)”。

“曬三公”最終走向何方

今年全國兩會結(jié)束后不久，中央再次上緊了監(jiān)管“三公”消費的發(fā)條。在3月26日召開的第五次廉政工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)，要提高預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化水平，大力推進(jìn)預(yù)算決算公開，推進(jìn)行政經(jīng)費使用管理改革，各單位公務(wù)接待費用、公務(wù)車購置和運行費用、出國出境經(jīng)費要詳細(xì)公開。

在此之前，國務(wù)院法制辦公室公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例(征求意見稿)》也已經(jīng)對縣級以上人民政府的三公費用納入預(yù)算管理、公開公布、考評情況等都作出了明確規(guī)定。

公開“三公”不能僅限于一個籠統(tǒng)的數(shù)字，而應(yīng)該更加通俗化、精細(xì)化和規(guī)范化?！叭辟~本不是“天書”，而應(yīng)是普通百姓都能看懂、能判斷是否合理的一份賬本。只有“三公”經(jīng)費公開工作進(jìn)一步細(xì)化，并逐漸拓展公開的范圍，公眾才能判斷這些數(shù)額巨大的支出是否合理。在以后的公開環(huán)節(jié)，無論是中央部門還是各地政府，都不妨效仿四川白廟鄉(xiāng)的做法，盡可能地將“三公”支出細(xì)化到每一輛車、每一頓飯，甚至每一個人。

要增加“曬三公”行動的制度剛性，將公開“三公”升格為一種有標(biāo)準(zhǔn)可依、有規(guī)則可循、有操作規(guī)范、有剛性約束的工作機(jī)制。一方面，要完善公開的標(biāo)準(zhǔn)，在口徑、范圍、申報格式方面開動腦筋，增強(qiáng)最終數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和完整性，為進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析、比較、審計等工作創(chuàng)造條件；另一方面，要將公開納入政績考核體系，對拒不公開或不按規(guī)范予以公開的部門給予必要的問責(zé)。

同時，在公開“三公”的問題上，要賦予公眾更多的話語權(quán)，充分激活知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。財政經(jīng)費如何有效使用，事關(guān)每個納稅人的切身利益，這決定了“曬三公”的整個過程中，民意不能缺席。只有保障了公眾的知情權(quán)，監(jiān)督才有現(xiàn)實基礎(chǔ)。在這一方面，比中央部門更早亮出“三公”數(shù)據(jù)的四川白廟鄉(xiāng)已經(jīng)做出表率，他們選擇的就是一種參與式財政預(yù)算改革，公眾代表能在政府公開的基礎(chǔ)上，廣泛討論和進(jìn)行監(jiān)督。

必須強(qiáng)調(diào)的是，無論是中央部門還是地方政府，抑或?qū)硪矊⒓{入公開范疇的基層政府部門，公開“三公”都只是手段而不是目的，是政府部門的法定義務(wù)而非恩賜，是起點而非終點。公開“三公”是為了保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其最終目的是要大力壓縮“三公”經(jīng)費預(yù)算，進(jìn)一步削減“三公”支出，遏制奢侈浪費，降低行政運行成本，使財政能把更多的錢用在社會保障、民生改善和其他公共服務(wù)這些“刀刃上”。