朱曉燕 付春杰

政府信息公開(kāi)的程度與范圍標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家的行政水平和文明程度。政府信息公開(kāi)條例雖然實(shí)施效果不錯(cuò)，但仍存多重“玻璃門(mén)”。近年來(lái)，政府信息公開(kāi)猶如一口大鐘頻頻受到公民個(gè)體的敲打，在鞭策中不斷前行。

政府信息公開(kāi)條例（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2008年5月1日施行至今，已近4年。實(shí)踐表明，《條例》在保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了積極作用，但同時(shí)也暴露出一些值得思考和亟待解決的問(wèn)題。

“撞鐘人”頻敲“玻璃門(mén)”

近日，上海交通大學(xué)25歲研究生雷闖向衛(wèi)生部等53個(gè)中央部門(mén)，提交信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公布各部門(mén)部長(zhǎng)（局長(zhǎng)、主任）2011年全年工資總額和工資構(gòu)成情況。

雷闖是上海交通大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院的研究生。2012年4月13日，依據(jù)政府信息公開(kāi)條例，他通過(guò)特快專遞向國(guó)家煙草局、衛(wèi)生部等53個(gè)中央部門(mén)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)信，申請(qǐng)公開(kāi)53位部長(zhǎng)（局長(zhǎng)）2011年的全年工資總額及工資的各項(xiàng)具體金額。

對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的依據(jù)，雷闖表示，依據(jù)政府信息公開(kāi)條例，行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉和參與的，應(yīng)該予以公開(kāi)。

截至4月18日，雷闖已經(jīng)收到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的電話，對(duì)方表示已經(jīng)收到申請(qǐng)，并詢問(wèn)了申請(qǐng)內(nèi)容的目的和用途?！拔乙笏麄儠?shū)面回復(fù)，對(duì)方表示需要研究，因此并沒(méi)有完全拒絕我。我等待他們的答復(fù)?！崩钻J說(shuō)。

無(wú)獨(dú)有偶。2011年最為轟轟烈烈的政府信息公開(kāi)案，由一個(gè)名叫李燕的柔弱女生掀起。

這個(gè)清華大學(xué)研究生二年級(jí)的女生，在2011年9月9日以個(gè)人名義，起訴了國(guó)土資源部、教育部和科技部。原因是：我要完成一篇論文，其中需要了解國(guó)家部委的副部長(zhǎng)工作分工，我按規(guī)定向你們申請(qǐng)了。你們不肯公開(kāi)？好，那我就告你們。

她的起訴讓北京市第一中級(jí)人民法院很為難，他們一再致電李燕，說(shuō)“事情很重大，需要研究”。盡管起訴請(qǐng)求久未受理，但經(jīng)法院多方努力，2011年十一假期前后，三部委陸續(xù)向李燕公開(kāi)了相關(guān)信息，李燕對(duì)此感到欣慰，并撤訴。

李燕提起訴訟，媒體給予了高度評(píng)價(jià)，呼吁“用錙銖必較精神沖破信息公開(kāi)的壁壘”。現(xiàn)在看來(lái)，公民錙銖必較的精神一旦持之以恒，的確可以沖破信息公開(kāi)的壁壘。

事實(shí)上，《條例》施行以來(lái)，政府信息公開(kāi)行政案件逐年增多，且增速較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年、2011年某市政府信息公開(kāi)行政案件，占全市法院受理一審行政案件的比例分別達(dá)到了17.22%和16.57%。政府信息公開(kāi)行為逐漸成為被訴頻率最高的行政行為。其中，2011年以某市市級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告的政府信息公開(kāi)行政案件就達(dá)115件，是2008年的16.43倍。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，案件反映出的信息需求呈現(xiàn)出與民眾的基本生活需要聯(lián)系越緊密，信息的需求量就越大。這從拆遷類政府信息公開(kāi)行政案件所占比重可見(jiàn)一斑。在某市法院一審政府信息公開(kāi)行政案件中，拆遷類案件占到了78.30%。

從裁判結(jié)果看，由于部分行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)不夠重視，且應(yīng)訴準(zhǔn)備不夠充分，導(dǎo)致實(shí)際敗訴率較高。以2010年、2011年為例，某市市級(jí)機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)敗訴案件占當(dāng)年敗訴案件總數(shù)的比例分別達(dá)32.20%和45.28%，成為所有行政案件中被告敗訴率最高的類型。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)、教授王敬波指出，通過(guò)2011年涌現(xiàn)出的政府信息公開(kāi)的“民告官”案件可以發(fā)現(xiàn)，此類案件有了“數(shù)量會(huì)越來(lái)越多，各種不同的訴求呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)”。

“案件的類型也從政府信息推進(jìn)到公用企事業(yè)信息的范圍，原告由直接關(guān)涉?zhèn)€人利益，開(kāi)始逐步關(guān)注公共利益，總體上訴訟會(huì)成為推動(dòng)政府信息公開(kāi)深入的重要推動(dòng)力?！蓖蹙床ㄕf(shuō)。

“不會(huì)、不愿、不能”

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府信息公開(kāi)條例雖然實(shí)施效果不錯(cuò)，但仍存多重“玻璃門(mén)”。

中國(guó)社科院2012年2月20日發(fā)布的《2012年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》顯示，在調(diào)研的59個(gè)中央政府部委當(dāng)中，53個(gè)部委的信息公開(kāi)不及格，占被調(diào)研部門(mén)的近九成。而在26個(gè)省級(jí)政府當(dāng)中，及格的也只有8個(gè)。達(dá)到及格60分以上的部委是商務(wù)部、環(huán)保部、交通部、國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)家郵政局、人口計(jì)劃生育委員會(huì)，商務(wù)部以67分位居第一。而得分較低的國(guó)家能源局、監(jiān)察部分別只有18.5、20.5分。在對(duì)地方政府的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)情況較2011年有所好轉(zhuǎn)，但仍不盡如人意。其中43個(gè)較大城市中，政府透明度達(dá)到60分以上的有12個(gè)，比去年有所下降，福州、大連、西安、無(wú)錫位居前幾名，分別在65分以上。

最近，中國(guó)社科院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組公布的“2011年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告”編制與發(fā)布情況調(diào)研報(bào)告中，詳細(xì)列舉了政府信息公開(kāi)存在的拖拉、隨意、不變、間斷、不詳、混淆、推脫、多變等八大問(wèn)題。此報(bào)告公布后，在網(wǎng)上引起熱議，質(zhì)疑、指責(zé)聲音不斷。

問(wèn)題出在哪里？

問(wèn)題一：不會(huì)公開(kāi)。這是政府在信息公開(kāi)中比較煩心的事情。在收到信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，部分行政機(jī)關(guān)通常的做法是，往往以“申請(qǐng)的信息不存在”或“申請(qǐng)的信息非本部門(mén)掌握”作為理由，拒絕對(duì)信息予以公開(kāi)，更有甚者對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)不作理會(huì)。

問(wèn)題二：不愿公開(kāi)。在當(dāng)前“全民媒體”的時(shí)代，每個(gè)社會(huì)主體都成為一個(gè)重要的信息源，而政府部門(mén)的負(fù)面信息，容易成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。在政府信息公開(kāi)工作中，一旦社會(huì)公眾或媒體認(rèn)為某方面信息應(yīng)該公開(kāi)而沒(méi)有公開(kāi)，或者對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行了不當(dāng)公開(kāi)，就極有可能受到輿論批評(píng)，甚至?xí)D(zhuǎn)化為嚴(yán)重的社會(huì)輿情危機(jī)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

問(wèn)題三：不能公開(kāi)。由于《條例》對(duì)于信息公開(kāi)范圍、不予公開(kāi)范圍等內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于寬泛，缺乏具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與操作流程，行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息的公開(kāi)與否具有很大的自由裁量權(quán)。當(dāng)前，在申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的案例中，行政機(jī)關(guān)通常存在以“主觀不能”替代“客觀不能”，對(duì)于“不屬于公開(kāi)范圍”的認(rèn)定出現(xiàn)了擴(kuò)大化傾向。如某公司向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)“公布某項(xiàng)目《合作備忘錄》之內(nèi)容”。行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后作出《信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》，認(rèn)為《合作備忘錄》是為解決有關(guān)歷史遺留問(wèn)題所達(dá)成的共同意見(jiàn)，內(nèi)容涉及社會(huì)穩(wěn)定，該政府信息屬于不予公開(kāi)的范圍，決定不予公開(kāi)。

在法院審理的一些案件中，行政機(jī)關(guān)主觀地將申請(qǐng)人的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，作為信訪事項(xiàng)處理。事實(shí)上，信訪事項(xiàng)和政府信息的性質(zhì)是不同的，前者是公民、法人或者其他組織反映的情況、意見(jiàn)、建議和請(qǐng)求，保護(hù)的是公民的陳述權(quán)和訴請(qǐng)權(quán)；后者是政府掌握的信息，保護(hù)的是公民、法人和其他組織對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

談及政府信息公開(kāi)和保密出現(xiàn)沖突的原因，中國(guó)行政體制改革委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，每個(gè)政府部門(mén)都是一個(gè)信息源，受到部門(mén)利益的嚴(yán)重制約和影響，不愿拿出信息共享，這是政府權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部最大的問(wèn)題之一，也是信息公開(kāi)條例需要進(jìn)一步解決的難題。

如何拆除“玻璃門(mén)”？

“《條例》實(shí)施以來(lái)，出現(xiàn)諸多問(wèn)題的深層次的原因在于，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為政府的信息和公權(quán)力的信息是為少數(shù)政府部門(mén)所掌握，沒(méi)有形成一種公共資源。”中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授在談起政府信息公開(kāi)條例實(shí)施時(shí)說(shuō)。

據(jù)了解，《條例》實(shí)施后，環(huán)境保護(hù)部的行動(dòng)最快，率先發(fā)布了第一批《環(huán)境保護(hù)部信息公開(kāi)目錄》和《環(huán)境保護(hù)部信息公開(kāi)指南》。此外，環(huán)境保護(hù)部還在部行政服務(wù)大廳，正式受理環(huán)境信息公開(kāi)的申請(qǐng)。

2012年4月18日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署了2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作，國(guó)務(wù)院總理溫家寶要求省級(jí)政府兩年內(nèi)全面公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”。

但是，目前有些行政機(jī)關(guān)對(duì)公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的要求還沒(méi)有引起足夠重視，對(duì)政府信息公開(kāi)存在一定抵觸情緒，導(dǎo)致面對(duì)公眾的申請(qǐng)及法院的司法審查時(shí)陷入被動(dòng)。因此，要拆除信息公開(kāi)“玻璃門(mén)”，首先還是得“觀念先行”。把政府信息公開(kāi)作為一項(xiàng)基本制度和常態(tài)性要求融入政府工作，從而提高行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息的意識(shí)和水平。其次是要機(jī)制跟進(jìn)，特別是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)注意將信息公開(kāi)與公文辦理、保密審查、網(wǎng)上發(fā)布等程序緊密結(jié)合，確保政府信息公開(kāi)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)銜接有序。

北京市政府專家顧問(wèn)團(tuán)顧問(wèn)王德祿等學(xué)者曾提出：“《條例》本身尚不完善，問(wèn)責(zé)機(jī)制不明確，實(shí)施效果依賴于政府官員的行政良知。”對(duì)此，建立健全政府信息公開(kāi)考核評(píng)估制度、社會(huì)評(píng)議制度、監(jiān)督檢查制度、責(zé)任追究制度，從而加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的約束力。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)發(fā)揮人大對(duì)政府信息公開(kāi)工作的監(jiān)督，同時(shí)可以考慮通過(guò)引入社會(huì)監(jiān)督員、引入第三方社會(huì)評(píng)議等形式，加大行政相對(duì)人對(duì)政府信息公開(kāi)工作的參與和監(jiān)督。

“程序違法、不戰(zhàn)而敗”，政府信息公開(kāi)也同樣如此。對(duì)于公民要求公開(kāi)的申請(qǐng)，不能眉毛胡子一把抓，而必須依照程序，分類研究。

如對(duì)于拒絕提供政府信息的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的依據(jù)以及履行法定告知和說(shuō)明理由義務(wù)的情況舉證；對(duì)于已經(jīng)依據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)?zhí)峁┱畔⒌那樾危瑧?yīng)當(dāng)證明提供的該政府信息內(nèi)容準(zhǔn)確，提供信息的方式及載體形式合法適當(dāng)；對(duì)于因公共利益決定公開(kāi)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私政府信息的，應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)定公共利益以及不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明；對(duì)于拒絕更正與原告相關(guān)的政府信息記錄的，應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明。

從實(shí)踐來(lái)看，政府信息公開(kāi)行政案件主要涉及國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)。為進(jìn)一步做好政府信息公開(kāi)工作，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可與法院構(gòu)建訴前聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)就信息公開(kāi)工作中涉及的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行溝通；在訴中，對(duì)于案件涉及法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的政府信息的，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)在庭前商請(qǐng)法院采取適當(dāng)方式審理，并配合法院通過(guò)行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)處理機(jī)制化解實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議；在訴后，法院也可以通過(guò)司法建議等形式，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)指出政府信息公開(kāi)工作中存在的瑕疵，便于其改進(jìn)。

不難想見(jiàn)，政府信息公開(kāi)既是一個(gè)法理問(wèn)題，更是一個(gè)與百姓息息相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上漸行漸寬。著名行政法學(xué)專家應(yīng)松年說(shuō)：“政府信息公開(kāi)要堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，推進(jìn)政府信息公開(kāi)程度及能力，使政府信息公開(kāi)水平和公眾參與的要求相適應(yīng)。政府信息公開(kāi)進(jìn)程過(guò)快做不到，過(guò)慢也不行。應(yīng)該循序漸進(jìn)，逐步向縱深發(fā)展?！?/p>

政府信息公開(kāi)工作，既需要政府自上而下的改革勇氣，也需要自下而上的公民權(quán)利意識(shí)，未來(lái)的走向，我們充滿期待。