周曉鵬 韓玉華 程灝

隨著民主法制建設(shè)的推進和代表素質(zhì)的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已不僅僅滿足于聽報告和提建議。在我省松陽、寧海等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使重大事項決定權(quán)方面進行了積極的探索和嘗試，對破解本行政區(qū)域內(nèi)的發(fā)展難題起到了較好作用。

“經(jīng)樟溪鄉(xiāng)第十六屆人民代表大會第一次會議與會代表投票表決，樟溪鄉(xiāng)人民政府2012年重點實事項目，按得票高低排序依次為：繼續(xù)推進和實施舊村改造工程，改善居住條件；加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施江南灌區(qū)節(jié)水改造工程；繼續(xù)實施三沿整治工程，美化人居環(huán)境……”

2012年1月8日上午10點20分，松陽縣樟溪鄉(xiāng)第十六屆人民代表大會第一次會議審議通過了樟溪鄉(xiāng)2012年度重點實事項目。這是該鄉(xiāng)自2010年以來第3次采用代表票決的方式?jīng)Q定政府實事項目。

政府要辦哪些事，代表說了算

按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，尤其是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要決策，必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過，才能付諸實施。但實際上，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多重大問題、重要決策，不少是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會議決定的，沒有經(jīng)過人大審議這個法定程序便付諸實行。有些法定的重大問題、重要決策，雖然經(jīng)過人大審議，但也只是行禮如儀、照本宣科而已。

為扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢，從2010年起，松陽縣樟溪鄉(xiāng)一改原來鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體商量決定實事項目的做法，將實事項目的選擇權(quán)交給了人大代表。

在通過調(diào)研形成政府實事候選項目的基礎(chǔ)上，樟溪鄉(xiāng)人大在人代會期間組織全鄉(xiāng)人大代表投票表決，按得票多少進行排序，確定年度政府實事項目，并寫入政府工作報告，提交鄉(xiāng)人代會審議通過，賦予其法律效力。

松陽縣人大代表，樟溪鄉(xiāng)第十五屆、第十六屆鄉(xiāng)人大代表，大徐村黨支部書記廖新民至今對2010年3月31日樟溪鄉(xiāng)十五屆人大四次會議上進行的第一次票決情況記憶猶新。

“那天參加票決，代表們的心情都很激動?！绷涡旅窀嬖V記者，當(dāng)時，有12個項目列入政府實事項目候選項，“票決時，我在群眾反映強烈的開通電灌站、加快康莊公路建設(shè)進程、加快江南畈農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)等5個項目前打了勾?！?/p>

“水利建設(shè)1票、鄉(xiāng)工業(yè)功能區(qū)塊建設(shè)1票、村莊整治1票……”作為首次票決時的監(jiān)票人，樟溪鄉(xiāng)人大代表、徐山村村民廖菊霞目不轉(zhuǎn)睛地盯著唱票現(xiàn)場，計算每個候選項目的得票。短短的半小時，她卻感覺十分漫長。

“唱票結(jié)束，舊村改造、水利建設(shè)、鄉(xiāng)工業(yè)功能區(qū)塊建設(shè)、村莊整治等群眾反映最強烈的實事工程位列前5位，成為樟溪鄉(xiāng)政府2010年要辦的5件重大實事?！绷尉障蓟貞浾f。

類似的票決場面，在我省寧?？h上演得更早些：從2008年10月開始，該縣在力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制試點，并于2010年在全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。

寧?？h力洋鎮(zhèn)原黨委書記蔣東輝曾用6步走的“做菜”流程來描述政府通過人大代表票決辦實事的過程：

“議菜”，即項目征集階段，廣泛地聽取縣鎮(zhèn)兩級人大代表及當(dāng)?shù)厝罕娨庖姡弧芭洳恕?，即初定工程項目階段，鎮(zhèn)長辦公會議和鎮(zhèn)人大主席團會議討論，將征集來的意見分類、歸納和打包進行篩選整合，確定一定數(shù)量的可行性項目，提交鎮(zhèn)人代會表決；“點菜”，即代表表決階段，召開鎮(zhèn)人代會，由代表打分，確定當(dāng)年政府實事工程項目，并當(dāng)場公布；“炒菜”，即政府組織實施階段；“驗菜”，即代表督查、評估階段；“用菜”，即群眾享用階段，讓百姓感受上一年鎮(zhèn)里實事工程帶來的實惠。

松陽縣人大常委會副主任吳毅認(rèn)為，人大代表票決實事項目，不僅擴大了基層民主，豐富和充實了人民當(dāng)家作主的政治內(nèi)涵，更發(fā)揮了人大代表的民主決策權(quán)，使政府決策多一道保險，更加科學(xué)。

“樟溪鄉(xiāng)人大的做法，改變了過去重大事項領(lǐng)導(dǎo)拍板、民主參與成分不足，重大決策科學(xué)性、針對性不強等弊端，是科學(xué)發(fā)展觀在重大事項決策過程中的落實，也是對群眾負(fù)責(zé)的體現(xiàn)?！眳且阏f。

曾赴寧?？h觀摩的世界與中國研究所所長、中國基層民主問題研究專家李凡也對代表票決實事項目給予好評：“這種協(xié)商性、對話性的民主，為中國民主的未來發(fā)展開辟了一條新路徑。票決制的做法，無疑提升了人大的地位，也提高了人大代表的履職能力?！?/p>

實施幾年來，效果不一般

有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大作為最基層的國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重大事項在人代會上交由人大代表來議決，更能直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法精神。

作為樟溪鄉(xiāng)代表票決實事項目最初的決策者和參與者，原樟溪鄉(xiāng)人大主席楊香蘭對此深有體會。“票決絕不是一種形式，而是一種實實在在的監(jiān)督。鄉(xiāng)政府實事項目代表票決制，變政府‘為民作主為‘由民作主，把民生事務(wù)真正辦到了百姓心坎上，把實事項目建設(shè)進度明明白白擺在了代表面前。”

的確，在確定5項重點實事項目后，樟溪鄉(xiāng)人大組織代表全程參與其中：

年前，針對每個實事項目都成立了一個實事項目監(jiān)督小組，成員由人大代表、村干部、群眾代表組成，實時跟蹤監(jiān)督實事項目的落實進展情況。

年中，經(jīng)常性地組織代表開展調(diào)研、視察，及時了解實事項目進展情況，組織代表對鄉(xiāng)重點工程，重大民生項目進行視察并向鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門（單位）提出代表視察報告、建議。

年終，及時組織部分人大主席團成員、人大代表對鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門進行效能評估；在人代會上，由鄉(xiāng)政府主要負(fù)責(zé)人向代表們報告實事項目實施情況，對實施完工的項目進行總結(jié)，對未完成的項目作出必要說明和解釋，分析存在的問題，研究落實工作措施。

樟溪鄉(xiāng)是一個典型的缺水鄉(xiāng)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)?shù)匕傩章N首以盼的項目，但由于項目資金缺口大、政策處理難等原因，鄉(xiāng)政府一直沒有條件將其列為重點實事項目給予實施。

在2010年鄉(xiāng)人代會上，水利項目建設(shè)經(jīng)票決成為當(dāng)年度的實事項目后，針對該項目存在的問題，鄉(xiāng)人大主席團結(jié)合縣人大代表中心組活動，約請縣水利局局長、鄉(xiāng)政府主要負(fù)責(zé)人面對面溝通協(xié)商，促成項目啟動資金的落實。最終，由縣水利局投資200多萬元修復(fù)了電灌站和引水渠道，有效解決了樟溪鄉(xiāng)農(nóng)田的灌溉問題。

2012年1月6日，樟溪鄉(xiāng)人大開展了代表中心組視察活動。當(dāng)看到清澈的松陰溪水源源不斷地從電灌站流向農(nóng)田，樟溪鄉(xiāng)包村村民韓子火對視察組成員由衷地感嘆道：“實事項目的拍板，從鄉(xiāng)政府需要出發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)閺奈覀兝习傩招枨蟪霭l(fā)，這真是一個了不起的進步?！?/p>

“實踐證明，只有在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上作出決策，才能確保決策順應(yīng)民意，加快政府落實工作的進程。”樟溪鄉(xiāng)黨委書記李文軍告訴記者，老百姓可能會不相信某一個領(lǐng)導(dǎo)，但絕對會相信幾十個人大代表投票決定的一個決策。

“樟溪鄉(xiāng)政府實事項目人大代表票決制，形式上是以鄉(xiāng)人大為主導(dǎo)、人大代表為主體的運作模式，但實際上通過人大代表這一紐帶還權(quán)于民，實現(xiàn)了政府、群眾、代表三方合力辦實事的局面，把人大行使重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機地結(jié)合起來。這不僅擴大了代表的知情權(quán)，也拓寬了公眾參與民生決策的范圍，凸顯了公共決策的民意基礎(chǔ)，增強了政府決策的程序合法性?！崩钗能娬f。

據(jù)了解，實事項目人大代表票決制產(chǎn)生了強大的推動力。該制度在樟溪鄉(xiāng)實施3年來，已先后票決產(chǎn)生了25項政府實事項目，一批民生問題得到了妥善的解決。在寧?？h，2010年和2011年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過代表票決，分別確定和實施重大實事工程141項和133項。

好做法為何難推行？

毋庸置疑，隨著民主法制的不斷健全和代表素質(zhì)的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大若只限于審議報告，提出建議和議案，已不能滿足代表履行職責(zé)的要求和客觀需要。在這種情況下，重大事項決定權(quán)的行使就顯得越發(fā)重要。

作為我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，與人民群眾的聯(lián)系最為密切，也最了解人民群眾的呼聲和愿望。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合百姓關(guān)心的問題，開展類似代表票決這種做法，應(yīng)是坐實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)、不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的一個突破口。

以寧波市人大常委會原副主任卓祥騋為課題組主要成員的調(diào)研報告《關(guān)于寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)狀的調(diào)查及思考》指出，“寧海縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程人大代表票決制工作，豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的內(nèi)容，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和代表依法履職的途徑，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和代表有事做、有力使、有奔頭、有威信”，“建議在全寧波市推廣寧?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程人大代表票決制工作，不斷豐富基層人大工作內(nèi)涵”。

然而，目前的一個現(xiàn)狀是，在全省甚至全國范圍內(nèi)，類似寧海、松陽縣市，將政府實事工程決定權(quán)交予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進行表決的并不多。北京市人大常委會研究室綜合處處長田洪俊曾對北京市182 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行調(diào)研了解，近3 年來行使過專項決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

有論者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的原因在于法律層面上對重大事項的界定還不夠明確。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)首先要明確哪些重大事項必須經(jīng)過人大決定，哪些事項不必經(jīng)人大決定，而憲法和地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會重大事項決定范圍只作了原則性規(guī)定，沒有明確的范圍?！碧锖榭∽闹赋觯捎诜缮喜幻鞔_，造成在實際工作中沒有具體的規(guī)定和硬性要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)帶來一定困難。

甚至有人提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否有重大事項決定權(quán)仍有待商榷。對此，人大制度觀察者盧鴻福指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，地方組織法賦予了13項，簡而言之就是3權(quán)，即重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)。

在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項決定權(quán)之爭引起的反思》一文中，盧鴻福說，“重大事項決定權(quán)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少或沒有運用，其制度優(yōu)越性未能得到充分顯示，致使這一職權(quán)成為被遺忘的角落。”

在田洪俊看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)行使了多少，與黨委的支持力度有關(guān)?！包h委對人大行使決定權(quán)重視與否和重視程度就決定了人大在行使決定權(quán)問題上是否能夠到位?！?/p>

一些基層人大工作同志也坦言，行使重大事項決定權(quán)難以鋪開，與基層政府 “萬一完成不了，無法向人大交待”的思想顧慮有關(guān)?！氨热绱砥睕Q民生實事，因為經(jīng)過人代會表決，所以有法律效力，下一年度需要上人代會向代表說明。如果不能按期完成，政府負(fù)責(zé)人怎么向人大匯報？而且實施民生項目所需要的資金，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府而言也是一個不小的負(fù)擔(dān)?！?/p>

“任何一種權(quán)力的實施，必須依靠相應(yīng)有效的制度支持。而我國憲法和地方組織法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)方面，卻恰恰缺乏系統(tǒng)而具體的制度支撐。”田洪俊指出，要建立健全保證人大行使決定權(quán)的相關(guān)制度，用制度來規(guī)范各級各部門行為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)創(chuàng)造必要的條件。

“彭真任全國人大常委會委員長時期，曾打算單獨搞一部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律，但沒搞成他就去世了，留下了很大的遺憾。我們要積極呼吁，將這個問題提上日程?！碧锖榭≌f。

盧鴻福認(rèn)為，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項決定權(quán)深入人心，有效運用，還有很長的路要走。這不僅要進一步加大宣傳力度，宣傳重大事項決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一些好的做法，好的經(jīng)驗，還要正確理順黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行三者之間的關(guān)系；不僅需要進一步完善規(guī)范重大事項決定，厘清哪些重大事項必須要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定，哪些只需要聽取情況匯報，使重大事項決定權(quán)更具操作性和實踐性，還要積極運用。

“民主需要實踐，一次具體的實踐比幾十次宣傳說教效果明顯得多。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項決定權(quán)要善于行使，敢于行使，大膽行使，通過重大事項決定權(quán)把黨的意志與人民群眾的意愿結(jié)合起來，使黨的主張變成人民群眾的自覺行動?！北R鴻福說。

攝影蔡榮章