文梼，郭國祥

(武漢理工大學現(xiàn)代教育技術中心，湖北武漢，430070)

我國傳統(tǒng)的行政管理體制提供的公共服務存在諸多弊端，如手續(xù)繁多，行動遲緩，成本奇高等，已不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。改革開放后我國借鑒西方發(fā)達國家的模式與經(jīng)驗，對公共服務的供應方式進行了一些改革和探索，但效果并不理想。主要是因為國情的不同使這些新模式和方法在我國的適應性存在一定的問題。在新形勢下，我國政府應如何提升自己的服務能力？應該怎么改革才能克服傳統(tǒng)管理體制下存在的種種弊端？在此，筆者試從市場的角度，采用經(jīng)濟分析的方法結(jié)合典型實例進行一番分析探討。

一、公共服務市場化的經(jīng)濟學分析

美國著名政治學教授B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中指出：“官僚常常通過將其機關預算增加到最大限度的方法來擴大自己的權(quán)力并提高個人的收入?！盵1](P26)這里他一針見血地說出了傳統(tǒng)政府提供公共服務的特點：政府官員在提供公共服務時為了自身利益而不計成本。與此相反，市場化方法的最大優(yōu)勢是它盡力降低成本，努力提高效率。因為在市場化條件下低成本是投資人的出發(fā)點和目標，而高效率是低成本的保證，二者是聯(lián)系緊密，互相促進的。所以通過成本—效益分析可以判斷政府在公共服務管理上采用的不同管理模式的優(yōu)劣。道理很簡單：如果在同等條件下，采用甲、乙兩種方法去完成同一項工程，若甲方法的成本低于乙方法，那么甲方法就肯定優(yōu)于乙方法。為了更好地了解市場方法在政府提供公共服務時的作用，我們可先分析傳統(tǒng)官僚機構(gòu)在項目管理上的弊端。

首先，項目立項多出于官員主觀獨斷。在傳統(tǒng)體制下政府的各事立項往往都是官員（多為一把手）主觀拍板決定，一般未經(jīng)詳細論證就憑個人意愿做出決定。有些項目雖然確實具有某些意義，但是沒有進行經(jīng)濟上的可行性論證。政府官員不一定是專家，更不可能是百科專家，決策時往往憑直覺和熱情，覺得在某時某地應該有個什么項目就盲目作出決定；或者看到其它地方或部門有了相應項目，出于攀比心理而上項目；有的則是為了政績上項目。往往在確定項目時不會征詢相關專家的意見，也不去進行可行性分析，即使做了也只是形式上應付一下而已。這就是所謂的“三拍干部”：決策時拍腦門——有主意了；執(zhí)行時拍胸脯——我保證它成功；項目失敗時拍屁股——溜了。其次，項目實施缺乏責任和監(jiān)管。傳統(tǒng)的政府公揮部或籌委會之類的臨時機構(gòu)，往往存在責任不明、監(jiān)控程序不完整、控制方法和手段簡單隨意、制度不健全、監(jiān)督不力等弊病，勢必造成很大浪費，項目質(zhì)量也難以保證。

第三是項目的評估缺乏客觀科學的統(tǒng)一標準。按傳統(tǒng)的習慣，政府提供的公共服務項目完工后，出于對領導的吹捧，一般是贊譽多于批評。首先是政府部門因項目如愿以償會自吹自擂說好；電視、報紙等新聞媒體也只會隨之報喜不報憂；三是老百姓得不到全面的信息更難作出準確的判斷不好作出評價。因而在評估上缺乏不同聲音及其表達渠道，更缺乏獨立的第三方評估機構(gòu)和客觀的科學評價標準。那么，評價一個項目的成本優(yōu)劣的標準是什么呢？我們認為首先應是投入與收益回報的經(jīng)濟上的價值評價。因經(jīng)濟標準具有定量化和直觀可比性，容易對項目作出客觀科學的價值判斷，也容易為公眾理解，這樣也可以使大眾對政府服務能力有更好的了解。

在傳統(tǒng)體制下政府所提供服務的經(jīng)濟性表現(xiàn)的怎樣呢？圖1列出了部分行業(yè)前些年的收入成本情況：

圖1 絕大部基礎設施成本無法完全回收[2](345)

圖1顯示，政府提供的幾個關鍵行業(yè)的公共服務中，除電信外，天然氣、電力、自來水等行業(yè)的收入成本比都小于1，也即處于虧損狀態(tài)。按經(jīng)濟學理論,天然氣、電力這些壟斷性行業(yè)是不會虧損的，但是為什么由政府來經(jīng)營卻出現(xiàn)了整體性虧損呢？而且會出現(xiàn)電信業(yè)的投訴率連年居高不下，電力部門的發(fā)展滯后造成近年全國大范圍拉閘限電呢？其中的原因值得深思。那么政府該如何經(jīng)濟而有效地提供公共服務呢？答案只有一個：引入市場機制，提供競爭的環(huán)境與手段。大量的事實也證明了市場方法是可行的。如上世紀 90年代初成立的中國聯(lián)通和中國電信的拆分都是這種方法的運用。近10多年來電信行業(yè)能夠做到盈利，究其原因，就是較早地實行了市場化，及時地引入競爭機制。筆者認為這是最重要的因素。

因為追求利潤的最大化和成本的最低化是市場經(jīng)濟的本質(zhì)。公共服務如能引入市場機制就會本能地做到經(jīng)濟合理性。筆者認為，市場方法可以根本性改變傳統(tǒng)政府提供公共服務的高成本的嚴重缺點。這里只要舉一個簡單的例子就能說明問題：

某城郊社區(qū)修建二公里水泥路面，預算每公里50萬元，共計100萬元。當只有甲公司承建時，因帶有壟斷性，可能報價100萬元，實際修建成本也是100萬元。若增加乙公司與之競標，并且許諾：建后成本低、質(zhì)量高者能獲得后續(xù)工程。于是先由兩家公司各修一公里，因存在競爭，則有可能各報價每公里 40萬元，這樣二公里總價就降到了 80萬元，從而節(jié)約20萬元。由此可見，市場經(jīng)濟條件下的的競爭效應是如何降低成本的。

圖2更清楚地表明了這種關系，圖2中顯示：存在競爭時的總成本C=C1+C2，小于無競爭狀態(tài)下的總成本C=C0。即：C1+C2＜C0。

圖2 競爭對成本或價格的影響

市場方法為什么能降低成本呢？因為參與項目競爭者為了獲得長遠的發(fā)展往往通過讓利來爭取更多的合作，即通過短期的、較少的利潤損失來換取長期的、更多的利潤，多加企業(yè)爭相讓利，自然降低了成本。這樣，同樣的財力投入，可實現(xiàn)提供更多的公共服務。因此，運用市場方法可以提高政府的公共服務能力。

二、公共服務市場化的效率分析

效率低下也是傳統(tǒng)政府管理廣受大眾批評的地方。傳統(tǒng)政府管理下的公共服務系統(tǒng)因其規(guī)模龐大，機構(gòu)臃腫，人員眾多而辦事效率低下。其中的原因主要有以下幾個方面：

首先在思想上官本位思想嚴重，服務意識淡薄，缺乏應有的時間觀念。表現(xiàn)在行政主管官員高高在上，沒有經(jīng)濟壓力和競爭意識，心中只存在著“管”、“官”觀念，而沒有“顧客”、“服務”等概念，表現(xiàn)的是官僚主義和尋租現(xiàn)象，因而效率低下是必然的結(jié)果。

其次，在體制上，傳統(tǒng)政府是典型的官僚層級結(jié)構(gòu)：部門眾多，機構(gòu)重疊。而辦任何一項事情都需要多個部門的批準或參與，通過層層審批，而又層層拖沓，甚至設阻尋租。這樣一個項目從立項到審批后投入建設、生產(chǎn)，往往要花去幾個月甚至幾年的時間。由此導致的結(jié)果是：權(quán)力的行使大家搶著要，而責任和義務卻誰也不愿承擔，從而造成政府辦事效率十分低下。

第三是公務員鐵飯碗導致人員與人才失去競爭和個人潛能的發(fā)揮。一個人大學畢業(yè)后，一旦進入政府部門的管理機構(gòu)和服務部門，就意味著擁有了終身的鐵飯碗，而職稱、工資是論資排輩，按時晉級的。雖然不用擔心失業(yè)而安心工作，但工作人員缺乏積極性、創(chuàng)新性、能動性，導致對社會需求反應遲鈍，辦事效率低下。

從以上的分析可以看出，效率低下是傳統(tǒng)政府的通病。要克服以上弊端，只有采用市場機制，引入競爭機制才能解決問題。正如B.蓋伊·彼得斯所說：“人們普遍假設提高組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場基礎上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機制?！盵1](26)這是因為市場機制能在機構(gòu)、程序及人員上根據(jù)市場的變化、服務對象的不同而設置，其目的之一就是提高效率。它運用的最基本方法就是競爭，以競爭促效率。競爭提高效率的例子在許多領域可見到。例如在體育競賽中，我們經(jīng)常會看到與高手同場競技時，即使是一般的選手也會發(fā)揮出比他們平時要好得多的成績。但是這些運動員在沒有競爭對手時，往往成績都不理想，這就是競爭的作用。

推而廣之,若在政府提供公共服務的領域運用市場方法引入競爭，也一定可以提高服務質(zhì)量和效率。近年在西方國家中，這種方法被廣泛地運用，并且也收到了不錯的效果。例如采用市場模式和民營化的方法改進政府機構(gòu)與服務；采用招租、外包、許可經(jīng)營等方法改變傳統(tǒng)服務方式；政府只需在決策方面履行自己的職責，進行總體把關。政府只在自己管得了、管得好的領域行政，效率自然會高。

其實，政府也是理性人和“經(jīng)濟人”，同樣會利用權(quán)力謀取自己的利益。根據(jù)這一規(guī)律，筆者認為，克服傳統(tǒng)管理機制弊端的有效辦法就是引入市場機制，使政府不能直接利用權(quán)力獲取利益，沒有了私利，辦事效率就會提高。雖然市場條件下的每個競爭主體都在追求自己的利益，但是最終卻可以達到整個社會利益的提高和實現(xiàn)，而且效率得到極大的提高。“人理性的追求個人利益最大化的自由行為往往會無意識地、客觀地增進公共利益?！盵1]政府管理正是要在整體意義上實現(xiàn)社會利益的實現(xiàn)和提高，所以市場方法對提高政府公共服務能力有很大的借鑒作用。今天我們進行政府改革，就是要借鑒市場條件下的競爭機制可以提高效率這一原理，促使政府服務能力的提高。效率提高意味著政府可以縮短提供同樣服務的時間或者在相同的時間里能夠為民眾提供更多的服務，也就是提高了服務能力。

三、公共服務市場化的效能分析

在市場化過程中，政府提供公共服務的方式已經(jīng)從原來的直接提供者和生產(chǎn)者變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者、指導者和協(xié)調(diào)者?！巴ㄟ^參與公共管理主體多元化和公共管理手段企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的作用，即不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務的提供者，而是作為促進者和管理者。”[3](344)在這個變革過程中政府的核心地位雖沒有變，但方式已不同程度地有了改變：首先在角色上實現(xiàn)了從“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。通過合同外包、授予經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟資助等多種方式去實現(xiàn)對公共服務質(zhì)量和數(shù)量的掌控；其次，在管理中也可大量采用市場方法，如采用目標管理，政府機構(gòu)采用市場方法讓企業(yè)去實施一項公共項目時，只需要監(jiān)督項目進度、質(zhì)量等，省去了具體操作，從而集中精力去管好該管的事情。

也許有人問：這些在市場經(jīng)濟中行之有效的方法運用于政府公共管理，是否有實際效果呢？答案是肯定的。前些年大連市的改革實踐就足可證明這一點。

大連市以市場的理念和方法看待城市這個最大的國有資產(chǎn)和公共產(chǎn)品，他們最早采用以市場方法對城市進行經(jīng)營，其中最重要的是對城市土地進行經(jīng)營，采用招投標、履約保證金、限期動工興建等形式將土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)出讓，政府只起規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，使得土地得到充分利用。自從土地采用市場化運作，大連市的土地價格發(fā)生了顯著的變化：據(jù)大連國土資料披露，大連的國土收益1999年比1994年增長了五倍。他們以此為基礎，確保了城市建設所需的巨額資金，“大連1992年全市的可支配財力是21億元，其中可用于生產(chǎn)建設的資金只有8000多萬，而到1999年，大連可支配財力已發(fā)展到90億元，可用于建設的資金占近40%。如果以1992年的財政收入為基數(shù)，1993年至1999年的7年間，大連市就多掙多花了268億元。”[4](274)新增的資金主要來源于對城市經(jīng)營。這給大連市的公共服務帶了了根本性的變化。城容的美化，公共交通服務的提升，文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，這些都得益于運用市場化管理。

所以大連市所走的經(jīng)營城市之路就是采用市場化之路，核心的經(jīng)驗就是運用市場手段將可經(jīng)營性資源進行資本化運作，降低城市經(jīng)營成本，提高公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，從而提高城市競爭力，亦即提高了政府服務能力。而在此之前，大連市守著巨大的土地資源，卻苦于無法找到有效的方法進行利用和開發(fā)，白白浪費了資源和時間。經(jīng)營城市從另一個方面用事實證明了政府用市場方法提供公共服務是可行的，而且是很有成效的。

以上，通過對政府提供公共服務的 3E標準（即經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)）三方面的分析，我們可以看出，運用市場方法管理政府提供的公共服務不僅是可行的，而且將大大提高政府公共服務的能力，由此可見，市場方法對我國政府改革有很強的參考和借鑒意義。目前我國已在很多領域的管理改革中采用了市場方法管理，但是還沒有普遍，還有待進一步解放思想，加大改革步伐，以提高公共管理的效率和效能?？梢灶A見，只要真正認識到市場化的好處，能夠加大市場方法在政府公共服務管理上的移植，我想政府公共服務管理的市場化必將發(fā)揮更大的作用。

[1]B?蓋伊?彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明, 夏宏圖譯.北京: 中國人民大學出版社, 2001.

[2]連玉明.中國城市報告[M].北京: 中國時代經(jīng)濟出版社,2004.

[3]王佃利, 張莉萍, 任德成.現(xiàn)代市政學[M].北京: 中國人民大學出版社, 2004.

[4]馬彥琳, 劉建平.現(xiàn)代城市管理學[M].北京: 科學出版社,2003.

[5]厲以寧.西方經(jīng)濟學[M].北京: 高等教育出版社, 2000.