文梼,郭國祥
(武漢理工大學(xué)現(xiàn)代教育技術(shù)中心,湖北武漢,430070)
我國傳統(tǒng)的行政管理體制提供的公共服務(wù)存在諸多弊端,如手續(xù)繁多,行動遲緩,成本奇高等,已不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。改革開放后我國借鑒西方發(fā)達(dá)國家的模式與經(jīng)驗,對公共服務(wù)的供應(yīng)方式進(jìn)行了一些改革和探索,但效果并不理想。主要是因為國情的不同使這些新模式和方法在我國的適應(yīng)性存在一定的問題。在新形勢下,我國政府應(yīng)如何提升自己的服務(wù)能力?應(yīng)該怎么改革才能克服傳統(tǒng)管理體制下存在的種種弊端?在此,筆者試從市場的角度,采用經(jīng)濟分析的方法結(jié)合典型實例進(jìn)行一番分析探討。
美國著名政治學(xué)教授B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中指出:“官僚常常通過將其機關(guān)預(yù)算增加到最大限度的方法來擴大自己的權(quán)力并提高個人的收入?!盵1](P26)這里他一針見血地說出了傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的特點:政府官員在提供公共服務(wù)時為了自身利益而不計成本。與此相反,市場化方法的最大優(yōu)勢是它盡力降低成本,努力提高效率。因為在市場化條件下低成本是投資人的出發(fā)點和目標(biāo),而高效率是低成本的保證,二者是聯(lián)系緊密,互相促進(jìn)的。所以通過成本—效益分析可以判斷政府在公共服務(wù)管理上采用的不同管理模式的優(yōu)劣。道理很簡單:如果在同等條件下,采用甲、乙兩種方法去完成同一項工程,若甲方法的成本低于乙方法,那么甲方法就肯定優(yōu)于乙方法。為了更好地了解市場方法在政府提供公共服務(wù)時的作用,我們可先分析傳統(tǒng)官僚機構(gòu)在項目管理上的弊端。
首先,項目立項多出于官員主觀獨斷。在傳統(tǒng)體制下政府的各事立項往往都是官員(多為一把手)主觀拍板決定,一般未經(jīng)詳細(xì)論證就憑個人意愿做出決定。有些項目雖然確實具有某些意義,但是沒有進(jìn)行經(jīng)濟上的可行性論證。政府官員不一定是專家,更不可能是百科專家,決策時往往憑直覺和熱情,覺得在某時某地應(yīng)該有個什么項目就盲目作出決定;或者看到其它地方或部門有了相應(yīng)項目,出于攀比心理而上項目;有的則是為了政績上項目。往往在確定項目時不會征詢相關(guān)專家的意見,也不去進(jìn)行可行性分析,即使做了也只是形式上應(yīng)付一下而已。這就是所謂的“三拍干部”:決策時拍腦門——有主意了;執(zhí)行時拍胸脯——我保證它成功;項目失敗時拍屁股——溜了。其次,項目實施缺乏責(zé)任和監(jiān)管。傳統(tǒng)的政府公揮部或籌委會之類的臨時機構(gòu),往往存在責(zé)任不明、監(jiān)控程序不完整、控制方法和手段簡單隨意、制度不健全、監(jiān)督不力等弊病,勢必造成很大浪費,項目質(zhì)量也難以保證。
第三是項目的評估缺乏客觀科學(xué)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按傳統(tǒng)的習(xí)慣,政府提供的公共服務(wù)項目完工后,出于對領(lǐng)導(dǎo)的吹捧,一般是贊譽多于批評。首先是政府部門因項目如愿以償會自吹自擂說好;電視、報紙等新聞媒體也只會隨之報喜不報憂;三是老百姓得不到全面的信息更難作出準(zhǔn)確的判斷不好作出評價。因而在評估上缺乏不同聲音及其表達(dá)渠道,更缺乏獨立的第三方評估機構(gòu)和客觀的科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)。那么,評價一個項目的成本優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?我們認(rèn)為首先應(yīng)是投入與收益回報的經(jīng)濟上的價值評價。因經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)具有定量化和直觀可比性,容易對項目作出客觀科學(xué)的價值判斷,也容易為公眾理解,這樣也可以使大眾對政府服務(wù)能力有更好的了解。
在傳統(tǒng)體制下政府所提供服務(wù)的經(jīng)濟性表現(xiàn)的怎樣呢?圖1列出了部分行業(yè)前些年的收入成本情況:
圖1 絕大部基礎(chǔ)設(shè)施成本無法完全回收[2](345)
圖1顯示,政府提供的幾個關(guān)鍵行業(yè)的公共服務(wù)中,除電信外,天然氣、電力、自來水等行業(yè)的收入成本比都小于1,也即處于虧損狀態(tài)。按經(jīng)濟學(xué)理論,天然氣、電力這些壟斷性行業(yè)是不會虧損的,但是為什么由政府來經(jīng)營卻出現(xiàn)了整體性虧損呢?而且會出現(xiàn)電信業(yè)的投訴率連年居高不下,電力部門的發(fā)展滯后造成近年全國大范圍拉閘限電呢?其中的原因值得深思。那么政府該如何經(jīng)濟而有效地提供公共服務(wù)呢?答案只有一個:引入市場機制,提供競爭的環(huán)境與手段。大量的事實也證明了市場方法是可行的。如上世紀(jì) 90年代初成立的中國聯(lián)通和中國電信的拆分都是這種方法的運用。近10多年來電信行業(yè)能夠做到盈利,究其原因,就是較早地實行了市場化,及時地引入競爭機制。筆者認(rèn)為這是最重要的因素。
因為追求利潤的最大化和成本的最低化是市場經(jīng)濟的本質(zhì)。公共服務(wù)如能引入市場機制就會本能地做到經(jīng)濟合理性。筆者認(rèn)為,市場方法可以根本性改變傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的高成本的嚴(yán)重缺點。這里只要舉一個簡單的例子就能說明問題:
某城郊社區(qū)修建二公里水泥路面,預(yù)算每公里50萬元,共計100萬元。當(dāng)只有甲公司承建時,因帶有壟斷性,可能報價100萬元,實際修建成本也是100萬元。若增加乙公司與之競標(biāo),并且許諾:建后成本低、質(zhì)量高者能獲得后續(xù)工程。于是先由兩家公司各修一公里,因存在競爭,則有可能各報價每公里 40萬元,這樣二公里總價就降到了 80萬元,從而節(jié)約20萬元。由此可見,市場經(jīng)濟條件下的的競爭效應(yīng)是如何降低成本的。
圖2更清楚地表明了這種關(guān)系,圖2中顯示:存在競爭時的總成本C=C1+C2,小于無競爭狀態(tài)下的總成本C=C0。即:C1+C2<C0。
圖2 競爭對成本或價格的影響
市場方法為什么能降低成本呢?因為參與項目競爭者為了獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展往往通過讓利來爭取更多的合作,即通過短期的、較少的利潤損失來換取長期的、更多的利潤,多加企業(yè)爭相讓利,自然降低了成本。這樣,同樣的財力投入,可實現(xiàn)提供更多的公共服務(wù)。因此,運用市場方法可以提高政府的公共服務(wù)能力。
效率低下也是傳統(tǒng)政府管理廣受大眾批評的地方。傳統(tǒng)政府管理下的公共服務(wù)系統(tǒng)因其規(guī)模龐大,機構(gòu)臃腫,人員眾多而辦事效率低下。其中的原因主要有以下幾個方面:
首先在思想上官本位思想嚴(yán)重,服務(wù)意識淡薄,缺乏應(yīng)有的時間觀念。表現(xiàn)在行政主管官員高高在上,沒有經(jīng)濟壓力和競爭意識,心中只存在著“管”、“官”觀念,而沒有“顧客”、“服務(wù)”等概念,表現(xiàn)的是官僚主義和尋租現(xiàn)象,因而效率低下是必然的結(jié)果。
其次,在體制上,傳統(tǒng)政府是典型的官僚層級結(jié)構(gòu):部門眾多,機構(gòu)重疊。而辦任何一項事情都需要多個部門的批準(zhǔn)或參與,通過層層審批,而又層層拖沓,甚至設(shè)阻尋租。這樣一個項目從立項到審批后投入建設(shè)、生產(chǎn),往往要花去幾個月甚至幾年的時間。由此導(dǎo)致的結(jié)果是:權(quán)力的行使大家搶著要,而責(zé)任和義務(wù)卻誰也不愿承擔(dān),從而造成政府辦事效率十分低下。
第三是公務(wù)員鐵飯碗導(dǎo)致人員與人才失去競爭和個人潛能的發(fā)揮。一個人大學(xué)畢業(yè)后,一旦進(jìn)入政府部門的管理機構(gòu)和服務(wù)部門,就意味著擁有了終身的鐵飯碗,而職稱、工資是論資排輩,按時晉級的。雖然不用擔(dān)心失業(yè)而安心工作,但工作人員缺乏積極性、創(chuàng)新性、能動性,導(dǎo)致對社會需求反應(yīng)遲鈍,辦事效率低下。
從以上的分析可以看出,效率低下是傳統(tǒng)政府的通病。要克服以上弊端,只有采用市場機制,引入競爭機制才能解決問題。正如B.蓋伊·彼得斯所說:“人們普遍假設(shè)提高組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場基礎(chǔ)上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機制。”[1](26)這是因為市場機制能在機構(gòu)、程序及人員上根據(jù)市場的變化、服務(wù)對象的不同而設(shè)置,其目的之一就是提高效率。它運用的最基本方法就是競爭,以競爭促效率。競爭提高效率的例子在許多領(lǐng)域可見到。例如在體育競賽中,我們經(jīng)常會看到與高手同場競技時,即使是一般的選手也會發(fā)揮出比他們平時要好得多的成績。但是這些運動員在沒有競爭對手時,往往成績都不理想,這就是競爭的作用。
推而廣之,若在政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域運用市場方法引入競爭,也一定可以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。近年在西方國家中,這種方法被廣泛地運用,并且也收到了不錯的效果。例如采用市場模式和民營化的方法改進(jìn)政府機構(gòu)與服務(wù);采用招租、外包、許可經(jīng)營等方法改變傳統(tǒng)服務(wù)方式;政府只需在決策方面履行自己的職責(zé),進(jìn)行總體把關(guān)。政府只在自己管得了、管得好的領(lǐng)域行政,效率自然會高。
其實,政府也是理性人和“經(jīng)濟人”,同樣會利用權(quán)力謀取自己的利益。根據(jù)這一規(guī)律,筆者認(rèn)為,克服傳統(tǒng)管理機制弊端的有效辦法就是引入市場機制,使政府不能直接利用權(quán)力獲取利益,沒有了私利,辦事效率就會提高。雖然市場條件下的每個競爭主體都在追求自己的利益,但是最終卻可以達(dá)到整個社會利益的提高和實現(xiàn),而且效率得到極大的提高。“人理性的追求個人利益最大化的自由行為往往會無意識地、客觀地增進(jìn)公共利益?!盵1]政府管理正是要在整體意義上實現(xiàn)社會利益的實現(xiàn)和提高,所以市場方法對提高政府公共服務(wù)能力有很大的借鑒作用。今天我們進(jìn)行政府改革,就是要借鑒市場條件下的競爭機制可以提高效率這一原理,促使政府服務(wù)能力的提高。效率提高意味著政府可以縮短提供同樣服務(wù)的時間或者在相同的時間里能夠為民眾提供更多的服務(wù),也就是提高了服務(wù)能力。
在市場化過程中,政府提供公共服務(wù)的方式已經(jīng)從原來的直接提供者和生產(chǎn)者變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者、指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者?!巴ㄟ^參與公共管理主體多元化和公共管理手段企業(yè)化的方法,使政府發(fā)揮新的作用,即不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者,而是作為促進(jìn)者和管理者?!盵3](344)在這個變革過程中政府的核心地位雖沒有變,但方式已不同程度地有了改變:首先在角色上實現(xiàn)了從“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。通過合同外包、授予經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟資助等多種方式去實現(xiàn)對公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的掌控;其次,在管理中也可大量采用市場方法,如采用目標(biāo)管理,政府機構(gòu)采用市場方法讓企業(yè)去實施一項公共項目時,只需要監(jiān)督項目進(jìn)度、質(zhì)量等,省去了具體操作,從而集中精力去管好該管的事情。
也許有人問:這些在市場經(jīng)濟中行之有效的方法運用于政府公共管理,是否有實際效果呢?答案是肯定的。前些年大連市的改革實踐就足可證明這一點。
大連市以市場的理念和方法看待城市這個最大的國有資產(chǎn)和公共產(chǎn)品,他們最早采用以市場方法對城市進(jìn)行經(jīng)營,其中最重要的是對城市土地進(jìn)行經(jīng)營,采用招投標(biāo)、履約保證金、限期動工興建等形式將土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)出讓,政府只起規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用,使得土地得到充分利用。自從土地采用市場化運作,大連市的土地價格發(fā)生了顯著的變化:據(jù)大連國土資料披露,大連的國土收益1999年比1994年增長了五倍。他們以此為基礎(chǔ),確保了城市建設(shè)所需的巨額資金,“大連1992年全市的可支配財力是21億元,其中可用于生產(chǎn)建設(shè)的資金只有8000多萬,而到1999年,大連可支配財力已發(fā)展到90億元,可用于建設(shè)的資金占近40%。如果以1992年的財政收入為基數(shù),1993年至1999年的7年間,大連市就多掙多花了268億元?!盵4](274)新增的資金主要來源于對城市經(jīng)營。這給大連市的公共服務(wù)帶了了根本性的變化。城容的美化,公共交通服務(wù)的提升,文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,這些都得益于運用市場化管理。
所以大連市所走的經(jīng)營城市之路就是采用市場化之路,核心的經(jīng)驗就是運用市場手段將可經(jīng)營性資源進(jìn)行資本化運作,降低城市經(jīng)營成本,提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,從而提高城市競爭力,亦即提高了政府服務(wù)能力。而在此之前,大連市守著巨大的土地資源,卻苦于無法找到有效的方法進(jìn)行利用和開發(fā),白白浪費了資源和時間。經(jīng)營城市從另一個方面用事實證明了政府用市場方法提供公共服務(wù)是可行的,而且是很有成效的。
以上,通過對政府提供公共服務(wù)的 3E標(biāo)準(zhǔn)(即經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness))三方面的分析,我們可以看出,運用市場方法管理政府提供的公共服務(wù)不僅是可行的,而且將大大提高政府公共服務(wù)的能力,由此可見,市場方法對我國政府改革有很強的參考和借鑒意義。目前我國已在很多領(lǐng)域的管理改革中采用了市場方法管理,但是還沒有普遍,還有待進(jìn)一步解放思想,加大改革步伐,以提高公共管理的效率和效能??梢灶A(yù)見,只要真正認(rèn)識到市場化的好處,能夠加大市場方法在政府公共服務(wù)管理上的移植,我想政府公共服務(wù)管理的市場化必將發(fā)揮更大的作用。
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