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        論政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化管理

        2012-08-08 08:13:32文梼郭國(guó)祥
        關(guān)鍵詞:公共服務(wù)政府方法

        文梼,郭國(guó)祥

        (武漢理工大學(xué)現(xiàn)代教育技術(shù)中心,湖北武漢,430070)

        我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體制提供的公共服務(wù)存在諸多弊端,如手續(xù)繁多,行動(dòng)遲緩,成本奇高等,已不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革開(kāi)放后我國(guó)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的模式與經(jīng)驗(yàn),對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)方式進(jìn)行了一些改革和探索,但效果并不理想。主要是因?yàn)閲?guó)情的不同使這些新模式和方法在我國(guó)的適應(yīng)性存在一定的問(wèn)題。在新形勢(shì)下,我國(guó)政府應(yīng)如何提升自己的服務(wù)能力?應(yīng)該怎么改革才能克服傳統(tǒng)管理體制下存在的種種弊端?在此,筆者試從市場(chǎng)的角度,采用經(jīng)濟(jì)分析的方法結(jié)合典型實(shí)例進(jìn)行一番分析探討。

        一、公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

        美國(guó)著名政治學(xué)教授B·蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書(shū)中指出:“官僚常常通過(guò)將其機(jī)關(guān)預(yù)算增加到最大限度的方法來(lái)擴(kuò)大自己的權(quán)力并提高個(gè)人的收入?!盵1](P26)這里他一針見(jiàn)血地說(shuō)出了傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的特點(diǎn):政府官員在提供公共服務(wù)時(shí)為了自身利益而不計(jì)成本。與此相反,市場(chǎng)化方法的最大優(yōu)勢(shì)是它盡力降低成本,努力提高效率。因?yàn)樵谑袌?chǎng)化條件下低成本是投資人的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo),而高效率是低成本的保證,二者是聯(lián)系緊密,互相促進(jìn)的。所以通過(guò)成本—效益分析可以判斷政府在公共服務(wù)管理上采用的不同管理模式的優(yōu)劣。道理很簡(jiǎn)單:如果在同等條件下,采用甲、乙兩種方法去完成同一項(xiàng)工程,若甲方法的成本低于乙方法,那么甲方法就肯定優(yōu)于乙方法。為了更好地了解市場(chǎng)方法在政府提供公共服務(wù)時(shí)的作用,我們可先分析傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理上的弊端。

        首先,項(xiàng)目立項(xiàng)多出于官員主觀獨(dú)斷。在傳統(tǒng)體制下政府的各事立項(xiàng)往往都是官員(多為一把手)主觀拍板決定,一般未經(jīng)詳細(xì)論證就憑個(gè)人意愿做出決定。有些項(xiàng)目雖然確實(shí)具有某些意義,但是沒(méi)有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的可行性論證。政府官員不一定是專家,更不可能是百科專家,決策時(shí)往往憑直覺(jué)和熱情,覺(jué)得在某時(shí)某地應(yīng)該有個(gè)什么項(xiàng)目就盲目作出決定;或者看到其它地方或部門(mén)有了相應(yīng)項(xiàng)目,出于攀比心理而上項(xiàng)目;有的則是為了政績(jī)上項(xiàng)目。往往在確定項(xiàng)目時(shí)不會(huì)征詢相關(guān)專家的意見(jiàn),也不去進(jìn)行可行性分析,即使做了也只是形式上應(yīng)付一下而已。這就是所謂的“三拍干部”:決策時(shí)拍腦門(mén)——有主意了;執(zhí)行時(shí)拍胸脯——我保證它成功;項(xiàng)目失敗時(shí)拍屁股——溜了。其次,項(xiàng)目實(shí)施缺乏責(zé)任和監(jiān)管。傳統(tǒng)的政府公揮部或籌委會(huì)之類的臨時(shí)機(jī)構(gòu),往往存在責(zé)任不明、監(jiān)控程序不完整、控制方法和手段簡(jiǎn)單隨意、制度不健全、監(jiān)督不力等弊病,勢(shì)必造成很大浪費(fèi),項(xiàng)目質(zhì)量也難以保證。

        第三是項(xiàng)目的評(píng)估缺乏客觀科學(xué)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按傳統(tǒng)的習(xí)慣,政府提供的公共服務(wù)項(xiàng)目完工后,出于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的吹捧,一般是贊譽(yù)多于批評(píng)。首先是政府部門(mén)因項(xiàng)目如愿以償會(huì)自吹自擂說(shuō)好;電視、報(bào)紙等新聞媒體也只會(huì)隨之報(bào)喜不報(bào)憂;三是老百姓得不到全面的信息更難作出準(zhǔn)確的判斷不好作出評(píng)價(jià)。因而在評(píng)估上缺乏不同聲音及其表達(dá)渠道,更缺乏獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和客觀的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。那么,評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的成本優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?我們認(rèn)為首先應(yīng)是投入與收益回報(bào)的經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值評(píng)價(jià)。因經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有定量化和直觀可比性,容易對(duì)項(xiàng)目作出客觀科學(xué)的價(jià)值判斷,也容易為公眾理解,這樣也可以使大眾對(duì)政府服務(wù)能力有更好的了解。

        在傳統(tǒng)體制下政府所提供服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)的怎樣呢?圖1列出了部分行業(yè)前些年的收入成本情況:

        圖1 絕大部基礎(chǔ)設(shè)施成本無(wú)法完全回收[2](345)

        圖1顯示,政府提供的幾個(gè)關(guān)鍵行業(yè)的公共服務(wù)中,除電信外,天然氣、電力、自來(lái)水等行業(yè)的收入成本比都小于1,也即處于虧損狀態(tài)。按經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,天然氣、電力這些壟斷性行業(yè)是不會(huì)虧損的,但是為什么由政府來(lái)經(jīng)營(yíng)卻出現(xiàn)了整體性虧損呢?而且會(huì)出現(xiàn)電信業(yè)的投訴率連年居高不下,電力部門(mén)的發(fā)展滯后造成近年全國(guó)大范圍拉閘限電呢?其中的原因值得深思。那么政府該如何經(jīng)濟(jì)而有效地提供公共服務(wù)呢?答案只有一個(gè):引入市場(chǎng)機(jī)制,提供競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境與手段。大量的事實(shí)也證明了市場(chǎng)方法是可行的。如上世紀(jì) 90年代初成立的中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信的拆分都是這種方法的運(yùn)用。近10多年來(lái)電信行業(yè)能夠做到盈利,究其原因,就是較早地實(shí)行了市場(chǎng)化,及時(shí)地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。筆者認(rèn)為這是最重要的因素。

        因?yàn)樽非罄麧?rùn)的最大化和成本的最低化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。公共服務(wù)如能引入市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)本能地做到經(jīng)濟(jì)合理性。筆者認(rèn)為,市場(chǎng)方法可以根本性改變傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的高成本的嚴(yán)重缺點(diǎn)。這里只要舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子就能說(shuō)明問(wèn)題:

        某城郊社區(qū)修建二公里水泥路面,預(yù)算每公里50萬(wàn)元,共計(jì)100萬(wàn)元。當(dāng)只有甲公司承建時(shí),因帶有壟斷性,可能報(bào)價(jià)100萬(wàn)元,實(shí)際修建成本也是100萬(wàn)元。若增加乙公司與之競(jìng)標(biāo),并且許諾:建后成本低、質(zhì)量高者能獲得后續(xù)工程。于是先由兩家公司各修一公里,因存在競(jìng)爭(zhēng),則有可能各報(bào)價(jià)每公里 40萬(wàn)元,這樣二公里總價(jià)就降到了 80萬(wàn)元,從而節(jié)約20萬(wàn)元。由此可見(jiàn),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)是如何降低成本的。

        圖2更清楚地表明了這種關(guān)系,圖2中顯示:存在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的總成本C=C1+C2,小于無(wú)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的總成本C=C0。即:C1+C2<C0。

        圖2 競(jìng)爭(zhēng)對(duì)成本或價(jià)格的影響

        市場(chǎng)方法為什么能降低成本呢?因?yàn)閰⑴c項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)者為了獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展往往通過(guò)讓利來(lái)爭(zhēng)取更多的合作,即通過(guò)短期的、較少的利潤(rùn)損失來(lái)?yè)Q取長(zhǎng)期的、更多的利潤(rùn),多加企業(yè)爭(zhēng)相讓利,自然降低了成本。這樣,同樣的財(cái)力投入,可實(shí)現(xiàn)提供更多的公共服務(wù)。因此,運(yùn)用市場(chǎng)方法可以提高政府的公共服務(wù)能力。

        二、公共服務(wù)市場(chǎng)化的效率分析

        效率低下也是傳統(tǒng)政府管理廣受大眾批評(píng)的地方。傳統(tǒng)政府管理下的公共服務(wù)系統(tǒng)因其規(guī)模龐大,機(jī)構(gòu)臃腫,人員眾多而辦事效率低下。其中的原因主要有以下幾個(gè)方面:

        首先在思想上官本位思想嚴(yán)重,服務(wù)意識(shí)淡薄,缺乏應(yīng)有的時(shí)間觀念。表現(xiàn)在行政主管官員高高在上,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)壓力和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),心中只存在著“管”、“官”觀念,而沒(méi)有“顧客”、“服務(wù)”等概念,表現(xiàn)的是官僚主義和尋租現(xiàn)象,因而效率低下是必然的結(jié)果。

        其次,在體制上,傳統(tǒng)政府是典型的官僚層級(jí)結(jié)構(gòu):部門(mén)眾多,機(jī)構(gòu)重疊。而辦任何一項(xiàng)事情都需要多個(gè)部門(mén)的批準(zhǔn)或參與,通過(guò)層層審批,而又層層拖沓,甚至設(shè)阻尋租。這樣一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批后投入建設(shè)、生產(chǎn),往往要花去幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間。由此導(dǎo)致的結(jié)果是:權(quán)力的行使大家搶著要,而責(zé)任和義務(wù)卻誰(shuí)也不愿承擔(dān),從而造成政府辦事效率十分低下。

        第三是公務(wù)員鐵飯碗導(dǎo)致人員與人才失去競(jìng)爭(zhēng)和個(gè)人潛能的發(fā)揮。一個(gè)人大學(xué)畢業(yè)后,一旦進(jìn)入政府部門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門(mén),就意味著擁有了終身的鐵飯碗,而職稱、工資是論資排輩,按時(shí)晉級(jí)的。雖然不用擔(dān)心失業(yè)而安心工作,但工作人員缺乏積極性、創(chuàng)新性、能動(dòng)性,導(dǎo)致對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)遲鈍,辦事效率低下。

        從以上的分析可以看出,效率低下是傳統(tǒng)政府的通病。要克服以上弊端,只有采用市場(chǎng)機(jī)制,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能解決問(wèn)題。正如B.蓋伊·彼得斯所說(shuō):“人們普遍假設(shè)提高組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機(jī)制?!盵1](26)這是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制能在機(jī)構(gòu)、程序及人員上根據(jù)市場(chǎng)的變化、服務(wù)對(duì)象的不同而設(shè)置,其目的之一就是提高效率。它運(yùn)用的最基本方法就是競(jìng)爭(zhēng),以競(jìng)爭(zhēng)促效率。競(jìng)爭(zhēng)提高效率的例子在許多領(lǐng)域可見(jiàn)到。例如在體育競(jìng)賽中,我們經(jīng)常會(huì)看到與高手同場(chǎng)競(jìng)技時(shí),即使是一般的選手也會(huì)發(fā)揮出比他們平時(shí)要好得多的成績(jī)。但是這些運(yùn)動(dòng)員在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí),往往成績(jī)都不理想,這就是競(jìng)爭(zhēng)的作用。

        推而廣之,若在政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域運(yùn)用市場(chǎng)方法引入競(jìng)爭(zhēng),也一定可以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。近年在西方國(guó)家中,這種方法被廣泛地運(yùn)用,并且也收到了不錯(cuò)的效果。例如采用市場(chǎng)模式和民營(yíng)化的方法改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與服務(wù);采用招租、外包、許可經(jīng)營(yíng)等方法改變傳統(tǒng)服務(wù)方式;政府只需在決策方面履行自己的職責(zé),進(jìn)行總體把關(guān)。政府只在自己管得了、管得好的領(lǐng)域行政,效率自然會(huì)高。

        其實(shí),政府也是理性人和“經(jīng)濟(jì)人”,同樣會(huì)利用權(quán)力謀取自己的利益。根據(jù)這一規(guī)律,筆者認(rèn)為,克服傳統(tǒng)管理機(jī)制弊端的有效辦法就是引入市場(chǎng)機(jī)制,使政府不能直接利用權(quán)力獲取利益,沒(méi)有了私利,辦事效率就會(huì)提高。雖然市場(chǎng)條件下的每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體都在追求自己的利益,但是最終卻可以達(dá)到整個(gè)社會(huì)利益的提高和實(shí)現(xiàn),而且效率得到極大的提高。“人理性的追求個(gè)人利益最大化的自由行為往往會(huì)無(wú)意識(shí)地、客觀地增進(jìn)公共利益?!盵1]政府管理正是要在整體意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)和提高,所以市場(chǎng)方法對(duì)提高政府公共服務(wù)能力有很大的借鑒作用。今天我們進(jìn)行政府改革,就是要借鑒市場(chǎng)條件下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以提高效率這一原理,促使政府服務(wù)能力的提高。效率提高意味著政府可以縮短提供同樣服務(wù)的時(shí)間或者在相同的時(shí)間里能夠?yàn)槊癖娞峁└嗟姆?wù),也就是提高了服務(wù)能力。

        三、公共服務(wù)市場(chǎng)化的效能分析

        在市場(chǎng)化過(guò)程中,政府提供公共服務(wù)的方式已經(jīng)從原來(lái)的直接提供者和生產(chǎn)者變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者、指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者?!巴ㄟ^(guò)參與公共管理主體多元化和公共管理手段企業(yè)化的方法,使政府發(fā)揮新的作用,即不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者,而是作為促進(jìn)者和管理者。”[3](344)在這個(gè)變革過(guò)程中政府的核心地位雖沒(méi)有變,但方式已不同程度地有了改變:首先在角色上實(shí)現(xiàn)了從“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。通過(guò)合同外包、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助等多種方式去實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的掌控;其次,在管理中也可大量采用市場(chǎng)方法,如采用目標(biāo)管理,政府機(jī)構(gòu)采用市場(chǎng)方法讓企業(yè)去實(shí)施一項(xiàng)公共項(xiàng)目時(shí),只需要監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量等,省去了具體操作,從而集中精力去管好該管的事情。

        也許有人問(wèn):這些在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中行之有效的方法運(yùn)用于政府公共管理,是否有實(shí)際效果呢?答案是肯定的。前些年大連市的改革實(shí)踐就足可證明這一點(diǎn)。

        大連市以市場(chǎng)的理念和方法看待城市這個(gè)最大的國(guó)有資產(chǎn)和公共產(chǎn)品,他們最早采用以市場(chǎng)方法對(duì)城市進(jìn)行經(jīng)營(yíng),其中最重要的是對(duì)城市土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng),采用招投標(biāo)、履約保證金、限期動(dòng)工興建等形式將土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓,政府只起規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用,使得土地得到充分利用。自從土地采用市場(chǎng)化運(yùn)作,大連市的土地價(jià)格發(fā)生了顯著的變化:據(jù)大連國(guó)土資料披露,大連的國(guó)土收益1999年比1994年增長(zhǎng)了五倍。他們以此為基礎(chǔ),確保了城市建設(shè)所需的巨額資金,“大連1992年全市的可支配財(cái)力是21億元,其中可用于生產(chǎn)建設(shè)的資金只有8000多萬(wàn),而到1999年,大連可支配財(cái)力已發(fā)展到90億元,可用于建設(shè)的資金占近40%。如果以1992年的財(cái)政收入為基數(shù),1993年至1999年的7年間,大連市就多掙多花了268億元?!盵4](274)新增的資金主要來(lái)源于對(duì)城市經(jīng)營(yíng)。這給大連市的公共服務(wù)帶了了根本性的變化。城容的美化,公共交通服務(wù)的提升,文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,這些都得益于運(yùn)用市場(chǎng)化管理。

        所以大連市所走的經(jīng)營(yíng)城市之路就是采用市場(chǎng)化之路,核心的經(jīng)驗(yàn)就是運(yùn)用市場(chǎng)手段將可經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行資本化運(yùn)作,降低城市經(jīng)營(yíng)成本,提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,從而提高城市競(jìng)爭(zhēng)力,亦即提高了政府服務(wù)能力。而在此之前,大連市守著巨大的土地資源,卻苦于無(wú)法找到有效的方法進(jìn)行利用和開(kāi)發(fā),白白浪費(fèi)了資源和時(shí)間。經(jīng)營(yíng)城市從另一個(gè)方面用事實(shí)證明了政府用市場(chǎng)方法提供公共服務(wù)是可行的,而且是很有成效的。

        以上,通過(guò)對(duì)政府提供公共服務(wù)的 3E標(biāo)準(zhǔn)(即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness))三方面的分析,我們可以看出,運(yùn)用市場(chǎng)方法管理政府提供的公共服務(wù)不僅是可行的,而且將大大提高政府公共服務(wù)的能力,由此可見(jiàn),市場(chǎng)方法對(duì)我國(guó)政府改革有很強(qiáng)的參考和借鑒意義。目前我國(guó)已在很多領(lǐng)域的管理改革中采用了市場(chǎng)方法管理,但是還沒(méi)有普遍,還有待進(jìn)一步解放思想,加大改革步伐,以提高公共管理的效率和效能??梢灶A(yù)見(jiàn),只要真正認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)化的好處,能夠加大市場(chǎng)方法在政府公共服務(wù)管理上的移植,我想政府公共服務(wù)管理的市場(chǎng)化必將發(fā)揮更大的作用。

        [1]B?蓋伊?彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明, 夏宏圖譯.北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2001.

        [2]連玉明.中國(guó)城市報(bào)告[M].北京: 中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

        [3]王佃利, 張莉萍, 任德成.現(xiàn)代市政學(xué)[M].北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2004.

        [4]馬彥琳, 劉建平.現(xiàn)代城市管理學(xué)[M].北京: 科學(xué)出版社,2003.

        [5]厲以寧.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京: 高等教育出版社, 2000.

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