張菊梅

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012；惠州學(xué)院政法系，廣東惠州，516007)

一、研究的基礎(chǔ)與思路

改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著我社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人們生活水平的提高以及全球化、信息化和民主化浪潮的涌來(lái)，公眾對(duì)政府政績(jī)期望日漸上升，對(duì)公共服務(wù)的需求急劇上漲。這無(wú)疑給政府帶來(lái)了沉重的壓力，也給傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下,公私合作不失時(shí)機(jī)地登上了公共服務(wù)供給的歷史舞臺(tái)。公私合作則為公共服務(wù)供給提供了新的渠道，打破公共部門單一主體供給的傳統(tǒng)，采取公共部門與私營(yíng)部門合作、協(xié)同供給的模式。從實(shí)踐看，公私合作的形式很多，“大致有合同承包、公私合資、TOT或BOT模式的特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)出售、法令委托、清算、補(bǔ)助與憑單等十余種”。[1](184?185)這些合作形式的典型運(yùn)作程序是：通過(guò)政府考慮實(shí)施公私合作、選擇擬合作的服務(wù)、進(jìn)行可行性研究、準(zhǔn)備招標(biāo)、策劃競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)、實(shí)施公平招標(biāo)等幾個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，將具體公共服務(wù)交由私人部門來(lái)承擔(dān)，公共部門則保留對(duì)該項(xiàng)服務(wù)最終的結(jié)果控制，如監(jiān)測(cè)、評(píng)估合同的履行。

作為一項(xiàng)嶄新的制度，在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中必然遭遇某些困境，如何客觀、系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)公共服務(wù)公私合作模式，并以公私合作評(píng)價(jià)體系為突破口，及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)與糾正運(yùn)行誤區(qū)、強(qiáng)化合作管理、提高合作績(jī)效，這是關(guān)系公私合作模式實(shí)踐成敗的關(guān)鍵性問(wèn)題。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界與業(yè)界對(duì)公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)體系進(jìn)行過(guò)許多深入的探討，例如，西方學(xué)者克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙出版的《市政工作衡量：行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》一書(shū)，就提出應(yīng)該以效率為導(dǎo)向建立公私合作評(píng)價(jià)體系。在英國(guó)，1979年，撒切爾政府開(kāi)展了著名的“雷納評(píng)審”。雷納評(píng)審是一種對(duì)公共部門及公共服務(wù)公私供給的績(jī)效評(píng)估體系，其評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)與效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化。在雷納評(píng)審精神的指導(dǎo)下，1983年英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部提出了較為系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估方案，設(shè)立140個(gè)績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)用于衛(wèi)生管理部門與衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。[2](1)在美國(guó)，1993年美國(guó)政府成立全國(guó)績(jī)效審查委員會(huì)(NPR)，目標(biāo)在于“使整個(gè)政府降低開(kāi)支、提高效率”，并公布《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本—?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)動(dòng)作更好花費(fèi)更少和政府》的報(bào)告。隨后公布的《政府績(jī)效與結(jié)果法》(GPRA)可以說(shuō)是公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估達(dá)到高潮的標(biāo)志，它要求將績(jī)效評(píng)估制度在聯(lián)邦政府層級(jí)制度化?？?jī)效評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)是公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率和效益。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，除美國(guó)和英國(guó)外，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估在加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國(guó)、法國(guó)、等國(guó)都得到廣泛應(yīng)用。在我國(guó)，對(duì)公共服務(wù)公私合作還沒(méi)有一個(gè)制度性的評(píng)估方法，只是零散見(jiàn)于地方政府績(jī)效評(píng)估中，如廣東省江門市嘗試借鑒企業(yè)質(zhì)量認(rèn)證體系建立的政府部門ISO9001績(jī)效評(píng)估體系，又如廈門市思明區(qū)出臺(tái)公共部門績(jī)效評(píng)估辦法和實(shí)施細(xì)則。這些細(xì)則與體系都有涉及公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定。但對(duì)公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)的專門研究還很少，學(xué)者單紅以我國(guó)軌道交通領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，以“層次分析法”對(duì)該領(lǐng)域“公私合作融資模式”進(jìn)行了整體評(píng)價(jià)，[3](56?60)學(xué)者孫潔則從城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作入手，為城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作成效評(píng)估構(gòu)建了框架。[4](109?117)

縱觀公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)體系研究，可以發(fā)現(xiàn)這些研究主要有以下特點(diǎn)：一是普遍采用帶有模糊性的定性研究，而定量分析相對(duì)缺乏，同時(shí)缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使人無(wú)法認(rèn)清公共服務(wù)公私合作的現(xiàn)狀與困境。二是注重經(jīng)濟(jì)、效率評(píng)估，忽視公平、民主等價(jià)值評(píng)價(jià)。從評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置，到評(píng)估主體、評(píng)估方式的選擇，都體現(xiàn)出追求經(jīng)濟(jì)、效率的原則。這就容易導(dǎo)致公共服務(wù)與私人服務(wù)混同，破壞公共服務(wù)的“公共性”本質(zhì)，并使公共服務(wù)的公平、責(zé)任等價(jià)值受損。三是注重合作結(jié)果評(píng)價(jià)，輕合作過(guò)程評(píng)價(jià)。在產(chǎn)出導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的指引下，公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)內(nèi)容指標(biāo)集中于合作結(jié)果是否達(dá)到節(jié)約成本、提高效率的目的，而忽視合作過(guò)程是否民主、透明。四是偏好城市研究，農(nóng)村研究滯后。多數(shù)學(xué)者分析評(píng)價(jià)城市基礎(chǔ)設(shè)施、教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的公私合作成效，卻很少評(píng)估農(nóng)村公共服務(wù)的公私合作。

針對(duì)公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域中理論貧瘠的狀況，本文以公共交通為例，構(gòu)建和應(yīng)用公共服務(wù)公私合作評(píng)價(jià)模型，并從三方面克服以往研究的不足。第一，定性研究與定量研究相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合。第二，主張統(tǒng)一兼顧公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性，既強(qiáng)調(diào)公私合作中對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率的追求，又注重民主、公平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第三，以村鎮(zhèn)公共交通公私合作的微觀實(shí)踐為基礎(chǔ)進(jìn)行探討以填補(bǔ)農(nóng)村研究的空白。本研究選取廣東的珠三角F鎮(zhèn)為研究對(duì)象，在訪談、調(diào)查的基礎(chǔ)上，采取層次分析與費(fèi)用—效果分析相結(jié)合的方法構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作評(píng)價(jià)模型，對(duì)近年來(lái)F鎮(zhèn)的公共交通公私合作運(yùn)行前后進(jìn)行比較與評(píng)價(jià)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)公共交通公私合作模式在實(shí)際運(yùn)作中需要改善和提高的地方，以此為強(qiáng)化公私合作管理、提高合作績(jī)效提供指導(dǎo)。

二、評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建

公共交通作為一種公共服務(wù)，既有公共物品的“公共性”本質(zhì)，又具有私人物品的“競(jìng)爭(zhēng)性”特征，屬于準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性意味著公共交通公私合作絕不是僅僅為了盈利，公眾對(duì)于價(jià)格、服務(wù)過(guò)程與質(zhì)量的滿意度等是評(píng)價(jià)合作模式的重要方面。因此，在構(gòu)建評(píng)價(jià)模型過(guò)程中，應(yīng)緊緊圍繞公共交通的“準(zhǔn)公共物品”這一屬性來(lái)建立評(píng)價(jià)的原則、確定評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)、選取評(píng)價(jià)方法與資料收集方式。

（一）建立評(píng)價(jià)模型的原則

建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作項(xiàng)目的最終目的是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存和未來(lái)的交通問(wèn)題，為居民生活提供便利，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供支持和推動(dòng)作用?；谏鲜瞿康?，建立評(píng)價(jià)模型過(guò)程中應(yīng)遵循以下原則：

1.指標(biāo)的適用性原則

指標(biāo)體系應(yīng)準(zhǔn)確反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作的特征，并應(yīng)具有結(jié)構(gòu)清晰、層次分明、指標(biāo)定義清楚、計(jì)算方法簡(jiǎn)單可行等特點(diǎn)。

2.評(píng)價(jià)的全面性原則

即在評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系的確定過(guò)程中，應(yīng)協(xié)調(diào)兼顧準(zhǔn)公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性雙重屬性，既要注重對(duì)公共交通公私合作的經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，又要注重對(duì)合作中的民主、公平、責(zé)任等價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.可測(cè)性與可比較性原則

因?yàn)樵u(píng)價(jià)模型的應(yīng)用突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作的優(yōu)劣和排序，所以在評(píng)估的指標(biāo)體系運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)具有可測(cè)性強(qiáng)，易于比較等特點(diǎn)，即每一個(gè)指標(biāo)都可用擬定的測(cè)定度量方法獲得，定性指標(biāo)也應(yīng)具有分級(jí)比較的條件。

（二）建立評(píng)價(jià)的內(nèi)容

根據(jù)模型建立的目的與原則，筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共交通公私合作評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)包括五個(gè)方面：一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)投入成本與規(guī)模是否具有經(jīng)濟(jì)效率；二是對(duì)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，即對(duì)營(yíng)運(yùn)效率、經(jīng)營(yíng)服務(wù)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是對(duì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)公私合作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的正面和負(fù)面的效益；四是對(duì)民主進(jìn)行評(píng)價(jià)，即對(duì)過(guò)程中的民主性、透明性、參與度等進(jìn)行評(píng)價(jià)；五是對(duì)公平進(jìn)行評(píng)價(jià)，即公共交通服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同群體之間分配的公平性、平等性。這五個(gè)方面涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作的各個(gè)關(guān)鍵測(cè)量點(diǎn)，能夠較為全面的針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通的特點(diǎn)和現(xiàn)狀對(duì)公私合作進(jìn)行評(píng)價(jià)，并體現(xiàn)評(píng)價(jià)的原則和目的。因此，本文選用這五方面作為評(píng)價(jià)內(nèi)容。而這五方面內(nèi)容又是通過(guò)具體的指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)的。下面分別予以解釋和說(shuō)明。

1.經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

經(jīng)濟(jì)評(píng)估就是對(duì)投入成本最小化程度，即在維持特定水平的投入時(shí)，盡可能降低成本的評(píng)估。經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可分為兩個(gè)方面：一是資金成本評(píng)價(jià)；二是投入規(guī)模評(píng)價(jià)。

資金成本是指所投入資金的融資成本。由于公共交通設(shè)施的投資一般都需要有巨大的資金投入，一個(gè)項(xiàng)目不可能完全由自有資本來(lái)完成，必定要進(jìn)行融資，融資成本的高低直接決定了該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。例如廣東東莞部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在20世紀(jì)90年代曾采用給予投資者固定回報(bào)的方式進(jìn)行融資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)利率水平一直偏高，同時(shí)缺乏這方面的管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本偏高。

投入規(guī)模應(yīng)該與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度相適應(yīng)，它決定了項(xiàng)目的可持續(xù)性，規(guī)模不足會(huì)造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，規(guī)模過(guò)大會(huì)造成投資的浪費(fèi)。一個(gè)村鎮(zhèn)公共交通建設(shè)的規(guī)?？梢愿鶕?jù)這個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度、水平來(lái)確定。如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，在建設(shè)公共交通時(shí)可以適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模；反之，就應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減小規(guī)模。

根據(jù)上述分析，可將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)細(xì)分為“投資成本”和“投資規(guī)?！?。

2.效率評(píng)價(jià)

效率指為生產(chǎn)特定的效益所付出努力的數(shù)量，即投入與產(chǎn)出的關(guān)系。在這里我們將從兩個(gè)方面來(lái)闡述效率指標(biāo)，即運(yùn)送乘客的效率和經(jīng)營(yíng)效率。

(1)運(yùn)送乘客效率，指運(yùn)送每個(gè)乘客所消耗的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力資源。

(2)經(jīng)營(yíng)效率，指公交運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所消耗的經(jīng)營(yíng)成本，它反應(yīng)的是管理水平。一個(gè)管理水平較高的經(jīng)營(yíng)組織，其經(jīng)營(yíng)成本就會(huì)較低；反之，經(jīng)營(yíng)成本就會(huì)較高。

3.效益評(píng)價(jià)

效益表示產(chǎn)出最終對(duì)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量和期望得到的社會(huì)效果。關(guān)于效益的指標(biāo)有許多，主要分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)效益，另一類是社會(huì)效益。

公共交通的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以從下面兩個(gè)方面來(lái)考察：

(1)運(yùn)營(yíng)收入與利潤(rùn);

(2)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的貢獻(xiàn)，即產(chǎn)值除以鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP；公共交通的社會(huì)效益可以從下面兩個(gè)方面來(lái)分析:

(1)對(duì)環(huán)境的影響。如對(duì)所在區(qū)域人口的生活質(zhì)量的提高，生活習(xí)慣的改變，對(duì)農(nóng)村交通環(huán)境的改善。

(2)對(duì)就業(yè)的影響。即公共交通項(xiàng)目導(dǎo)致的就業(yè)人口增加或減少的數(shù)量.

4.民主評(píng)價(jià)

前面三類內(nèi)容指標(biāo)更多地考察了公共交通運(yùn)營(yíng)組織的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理的能力，而對(duì)于民主、公平指標(biāo)的設(shè)立，更多是來(lái)考察政府公共部門的責(zé)任。民主指標(biāo)的設(shè)計(jì)用于評(píng)價(jià)過(guò)程的民主性、透明性、合理公正性，因此，這方面的指標(biāo)必須以公眾對(duì)過(guò)程的滿意度為基礎(chǔ)。在這里我們將民主評(píng)價(jià)細(xì)化為三項(xiàng)指標(biāo)，即公眾對(duì)過(guò)程的滿意度，公眾對(duì)信息的知情度，公眾反饋信息的順暢度。

(1)公眾對(duì)過(guò)程滿意度，用于反映服務(wù)過(guò)程有無(wú)充分考慮和體現(xiàn)公眾的服務(wù)需求。

(2)公眾對(duì)公交信息知情度，即公共交通項(xiàng)目信息有無(wú)及時(shí)有效地向公眾公開(kāi)、透明。

(3)公眾反饋信息的順暢度，即當(dāng)公眾對(duì)公交服務(wù)有不滿情緒或有新的訴求時(shí)，能否容易找到制度化的信息表達(dá)途徑。

5.公平評(píng)價(jià)

公平評(píng)價(jià)是為了更好地考察政府公共部門在保障公共服務(wù)公平、合理分配方面的責(zé)任和作用。具體考察內(nèi)容包括：在公交交通設(shè)施使用、公交服務(wù)享用方面，是否能使所有人具有公平的機(jī)會(huì)；是否存在限制公平使用的因素；相關(guān)利益群體對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)分配的滿意程度等。基于此考慮，可設(shè)計(jì)“公平”項(xiàng)下的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)為：

(1)對(duì)票價(jià)的滿意度，即公眾對(duì)公共交通所提供的服務(wù)價(jià)格高低的滿意的程度。

(2)對(duì)客運(yùn)服務(wù)滿意度，即公眾對(duì)軌道交通服務(wù)質(zhì)量的滿意的程度。包括對(duì)質(zhì)量的等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)等方面。

(3)對(duì)服務(wù)分配的滿意度，即不同公眾對(duì)組織所提供的服務(wù)類型、層次的滿意程度。

（三）選擇評(píng)價(jià)方法

對(duì)評(píng)價(jià)方法看，目前還沒(méi)有形成一個(gè)通用的用于公私合作評(píng)價(jià)的方法來(lái)評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作。但是，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法有許多，可以分為兩大類別：一類偏重于效益的評(píng)價(jià)；另一類是偏重于對(duì)社會(huì)影響的評(píng)價(jià)。在這兩大類中，又可以分為好多具體形式的評(píng)價(jià)方法。如費(fèi)用—效益分析法、費(fèi)用—效果分析法等就是偏重效益的分析方法；而多目標(biāo)層次分析(AHP)法、模糊評(píng)價(jià)(FAM)法和數(shù)據(jù)包絡(luò)(DEA)法等是偏重于對(duì)社會(huì)影響的分析方法。筆者認(rèn)為，對(duì)公私合作模式的評(píng)價(jià)應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和項(xiàng)目的社會(huì)影響來(lái)進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)，而不是進(jìn)行單一的對(duì)某一方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。為此，本文綜合層次分析法和費(fèi)用-效果法來(lái)評(píng)價(jià)公共交通公私合作。具體步驟如下：首先，運(yùn)用層次分析法建立層次結(jié)構(gòu)模型；其次，以十二位專家分析與預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)確定五大評(píng)價(jià)內(nèi)容及其十四個(gè)具體指標(biāo)各自在上一層中所占的權(quán)重；再次，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、資料查閱等方法計(jì)量被選的不同地區(qū)村鎮(zhèn)的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)或同一村鎮(zhèn)在實(shí)施公私合作前后的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)。最后，將所獲的絕對(duì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可比數(shù)據(jù)，并乘上各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重系數(shù)，對(duì)比同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施合作前后的費(fèi)用-成效，從中進(jìn)行優(yōu)劣對(duì)比。

而下述幾個(gè)指數(shù)計(jì)算方式為構(gòu)建模型的研究起點(diǎn)：指標(biāo)重要性判斷矩陣：A=(aij)n×n，其中aij表示第i指標(biāo)與第j指標(biāo)相對(duì)于其共同目標(biāo)而言的重要性程度判斷，

（四）建立指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)模型

根據(jù)層次分析法理論，可以首先明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作的目標(biāo)層為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通公私合作的績(jī)效”。 而從前面分析的評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系出發(fā)，可以確定本模型的因素層包括“經(jīng)濟(jì)”“效率”“效益”“民主”“公平”五個(gè)方面；指標(biāo)層則應(yīng)包括十四項(xiàng)指標(biāo)，他們分別為“經(jīng)濟(jì)”因素細(xì)化的指標(biāo)為“投資成本”和“投資規(guī)?！保恍室蛩丶?xì)化的指標(biāo)為“客運(yùn)效率”和“經(jīng)營(yíng)效率”；“效益”因素細(xì)分指標(biāo)為“收入和利潤(rùn)”“對(duì)環(huán)境的改善”“對(duì) GDP的改善”以及“對(duì)就業(yè)的改善”；“民主”因素細(xì)分為“公眾對(duì)過(guò)程的滿意度”“公眾對(duì)公交信息的知情度”“公眾反饋信息的順暢度”；“公平”因素細(xì)分為“公眾對(duì)票價(jià)的滿意度”“公眾對(duì)客運(yùn)服務(wù)的滿意度”和“公眾對(duì)服務(wù)分配的滿意度”。而根據(jù)費(fèi)用-效果分析法及前面闡述的評(píng)價(jià)目標(biāo)，可選取某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施公私合作前后的費(fèi)用—成果對(duì)比，即完全公有制模式與公私合作模式之間的費(fèi)用—成果進(jìn)行比較。因此，基于層次分析法、費(fèi)用-效果分析法和評(píng)價(jià)宗旨，可構(gòu)建如下評(píng)價(jià)模型（見(jiàn)圖1）：

圖1 實(shí)施公私合作前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)模型

三、評(píng)價(jià)模型的具體應(yīng)用

（一）指標(biāo)權(quán)重排序

通過(guò)處理專家對(duì)五大因素內(nèi)容的相對(duì)重要性的判斷結(jié)果，得到判斷矩陣為：

將其輸入到層次分析軟件YAAHP的相應(yīng)位置，經(jīng)自動(dòng)運(yùn)算，得到五類因素對(duì)目標(biāo)層的影響程度，即權(quán)重如表1所示：

表1 五大類因素各自對(duì)目標(biāo)層影響程度比較與權(quán)重

可見(jiàn)，判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)值CR=0.0340＜0.1，一致性檢驗(yàn)通過(guò)，經(jīng)濟(jì)、效率、效益、民主、公平五大因素對(duì)于目標(biāo)層影響程度，即權(quán)重分別為：0.0410、0.0920、0.1510、0.3030、0.4130。

下面用相同的方法計(jì)算五大因素的下層，即指標(biāo)層的權(quán)重，結(jié)果如表2至表6所示：

表2 經(jīng)濟(jì)因素下個(gè)具體指標(biāo)的權(quán)重

表3 效率因素下各具體指標(biāo)的權(quán)重

表4 效益因素下各具體指標(biāo)的權(quán)重

表5 民主因素下各具體指標(biāo)的權(quán)重

表6 公平因素下各具體指標(biāo)的權(quán)重

綜合上述六個(gè)表數(shù)據(jù)，可將各個(gè)因素層和指標(biāo)層的權(quán)重匯總到一個(gè)表格中，如表7所見(jiàn)。在表7中，設(shè)定A為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通績(jī)效總目標(biāo)”，其權(quán)重為1；而 B1-B5分別代表“經(jīng)濟(jì)”“效率”“效益”“民主”“公平”五大因素；C1-C14則分別表示”投資成本”“投資規(guī)模”“客運(yùn)效率”“經(jīng)營(yíng)效率”“收入”“對(duì)環(huán)境的改善”“對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn) GDP的改善”“對(duì)就業(yè)的改善”“公眾對(duì)過(guò)程的滿意度”“公眾對(duì)公交信息的知情度”“公眾反饋信息的順暢度”“公眾對(duì)票價(jià)的滿意度”“公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的滿意度”和“公眾對(duì)服務(wù)分配的滿意度” 十四項(xiàng)指標(biāo)，則各因素和具體指標(biāo)占總目標(biāo)的權(quán)重如表7所示。

（二）個(gè)案分析：珠三角F鎮(zhèn)公共交通實(shí)行公私合作前后比較

本研究選取了廣東珠三角地區(qū)的F鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查研究，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)資料查閱等方法計(jì)量該鎮(zhèn)在實(shí)施公共交通公私合作前（即完全公營(yíng)模式）與公私合作實(shí)施后的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)。為較全面地了解一些各項(xiàng)指標(biāo)，本研究查閱了大量有關(guān)F鎮(zhèn)公共交通建設(shè)的統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)公報(bào)，并在當(dāng)?shù)嘏砂l(fā)500份調(diào)查問(wèn)卷，回收415份，其中有效問(wèn)卷為388份。F鎮(zhèn)的公共交通運(yùn)輸是在2001年開(kāi)始實(shí)行公私合作運(yùn)作模式的，此前是完全以公營(yíng)模式運(yùn)作。為了更準(zhǔn)確的比較評(píng)價(jià)實(shí)施公私合作前后的變化，筆者主要收集1995-2005十年間的相關(guān)信息資料，并對(duì)已有量化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)和定性指標(biāo)數(shù)據(jù)采取不同的收集方法。首先，在收集已有的量化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)（如收入）時(shí)，主要收集1995-2005年的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，而在處理這些數(shù)據(jù)時(shí)，取1995-2000年的平均值作為完全公營(yíng)模式下的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，取2001-2005年的平均值作為公私合作模式下的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)。其次，在對(duì)滿意度及其他定性指標(biāo)測(cè)量時(shí)，主要是采取在調(diào)查問(wèn)卷中對(duì)選項(xiàng)分級(jí)細(xì)化的方法，并在處理問(wèn)卷時(shí)對(duì)各級(jí)選項(xiàng)設(shè)定量化數(shù)值，如對(duì)“公眾對(duì)過(guò)程滿意程度”的測(cè)量，其選項(xiàng)分為“非常不滿意”“不滿意”“一般”“滿意”“非常滿意”五個(gè)選項(xiàng)，對(duì)應(yīng)的分值分別為 0、30、60、80、100分。在處理這些問(wèn)卷調(diào)查信息數(shù)據(jù)時(shí)，筆者同樣采取有用問(wèn)卷中對(duì)各項(xiàng)定性指標(biāo)的選項(xiàng)取值的平均值。通過(guò)上述方法收集和處理相關(guān)信息數(shù)據(jù)后可以得到完全供應(yīng)模式下和公私合作模式下的公共交通績(jī)效指標(biāo)的絕對(duì)值，如表8～表9所示。

為了對(duì)完全供應(yīng)模式下和公私合作模式下的公共交通績(jī)效進(jìn)行比較評(píng)價(jià)，必須把表8和表9的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可比較的相對(duì)值。為此，筆者將完全供應(yīng)模式下的各指標(biāo)數(shù)值都取 1，而公私合作模式下的各指標(biāo)取值為表9對(duì)應(yīng)指標(biāo)數(shù)值與表8對(duì)應(yīng)指標(biāo)數(shù)值之間的比例。這樣轉(zhuǎn)化為相對(duì)值之后則可得到兩種模式下的各指標(biāo)相對(duì)值比較，如表10所示。

下面將表 10中兩模式相對(duì)值乘于各個(gè)指標(biāo)權(quán)重來(lái)比較F鎮(zhèn)公共交通的績(jī)效，如表11～表15所示。

由表11～表15可見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)、效率、效益、民主四項(xiàng)因素下公私合作模式優(yōu)于完全公營(yíng)狀態(tài)下的F鎮(zhèn)公共交通，而在公平因素下，則前者不如后者。

表7 各個(gè)因素及指標(biāo)占總目標(biāo)的權(quán)重

表8 1995?2000年F鎮(zhèn)公共交通績(jī)效狀況

表9 2001?2005年F鎮(zhèn)公共交通績(jī)效狀況

表10 兩種模式下各指標(biāo)數(shù)據(jù)的相對(duì)值

表11 經(jīng)濟(jì)因素指標(biāo)下的兩種模式的比較

表12 效率因素指標(biāo)下的兩種模式比較

表13 效益因素指標(biāo)下的兩種模式比較

表14 民主因素指標(biāo)下的兩種模式比較

表15 公平因素指標(biāo)下的兩種模式比較

根據(jù)指標(biāo)權(quán)重和具體因素指標(biāo)下兩種模式的分值，最終可得到綜合分析的結(jié)果如表16：

由此可見(jiàn)，綜合而言，公私合作模式下F鎮(zhèn)的公共交通績(jī)效明顯優(yōu)于完全公營(yíng)模式下的績(jī)效。

表16 兩種模式總績(jī)效比較

四、基本結(jié)論

通過(guò)將層次分析法與費(fèi)用—成果分析法，可以得出以下結(jié)論：公私合作模式融合了許多市場(chǎng)的理念，因此在追求與市場(chǎng)密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、效率、效益等目標(biāo)時(shí)，有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)；而完全公營(yíng)模式則在追求公平價(jià)值中有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，與公營(yíng)模式相比，公私合作顯得公平價(jià)值短缺。從運(yùn)作來(lái)看，完全公營(yíng)模式在“公平”價(jià)值的引導(dǎo)下，以“公共性”作為目標(biāo)，它可以有效維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的“公共性”“公平性”，缺點(diǎn)則是政府財(cái)政開(kāi)支大、回應(yīng)性差、沒(méi)能發(fā)揮市場(chǎng)主體在服務(wù)供給中的活力和優(yōu)勢(shì)、服務(wù)供給效率低；而公私合作模式在“效率”“經(jīng)濟(jì)”等價(jià)值向?qū)?，能夠及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)需求、提供高質(zhì)量的服務(wù)，但是利益驅(qū)動(dòng)也使其容易忽視公共服務(wù)的“公共性”“公平性”，甚至以犧牲公平、民主價(jià)值來(lái)達(dá)到效率、經(jīng)濟(jì)目的。如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的公私合作演變成為“私營(yíng)壟斷”、尋租腐敗等現(xiàn)象就是這些弊端的顯現(xiàn)。由此可見(jiàn)，在非純公共物品的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域，無(wú)論是讓私人部門或是政府公共部門來(lái)單獨(dú)提供，都不能達(dá)到資源的帕累托最優(yōu)配置。只有在公平、效率、經(jīng)濟(jì)、民主、效益多元價(jià)值兼顧的情況下采取公私合作模式，才能使得公共服務(wù)有效供給。因此，在運(yùn)用過(guò)程中，應(yīng)從以下幾方面改善公共服務(wù)公私合作：一要大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，培育信息、技術(shù)等市場(chǎng)要素，健全市場(chǎng)機(jī)制，為公私合作引入市場(chǎng)主體和創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境；二要完善公私合作制度建設(shè)，健全公私合作中關(guān)于規(guī)則設(shè)定程序、爭(zhēng)議解決、責(zé)任追究、合作成效評(píng)價(jià)等方面的制度設(shè)置；三要強(qiáng)化地方政府在保證公共服務(wù)公平、完善制度供給、整合社會(huì)利益等方面的能力建設(shè)；四是大力發(fā)展教育，提高公眾的民主意識(shí)和參與能力，完善民意溝通、協(xié)調(diào)、回應(yīng)和評(píng)價(jià)機(jī)制，保障民眾對(duì)公共服務(wù)公私合作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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