王 婷

（江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所，江蘇南京，210013）

在我國，服務(wù)型政府是20世紀(jì)80年代中期出現(xiàn)的概念，至今已走過了20多年的研究歷程。2004年溫家寶總理首次正式提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，2005年建設(shè)服務(wù)型政府被寫進(jìn)了政府工作報告，2007年黨的十七大報告明確指出，加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，一系列官方行為標(biāo)志著學(xué)術(shù)界對于服務(wù)型政府的探索得到了政府的積極響應(yīng)與互動，同時也賦予了學(xué)者更大的研究責(zé)任。因此，對我國服務(wù)型政府研究進(jìn)行系統(tǒng)的回顧與展望，具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、初步探索階段（20世紀(jì)80年代—2003年）

起始于1982年的中國政府機(jī)構(gòu)改革的動因在于經(jīng)濟(jì)改革啟動后社會對政府效能的需求，與之相應(yīng)，學(xué)術(shù)界對于中國政治體制改革的最初認(rèn)識也大多著眼于以機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一時期已出現(xiàn)服務(wù)型政府的概念。［1］1998年以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、第四次機(jī)構(gòu)改革的啟動、WTO國際規(guī)則體制的推動、SARS等公共危機(jī)事件的促進(jìn)以及西方政府再造實踐成功經(jīng)驗的啟示等多方面原因的共同作用，學(xué)術(shù)界在前期機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的微觀研究基礎(chǔ)上逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)于政府模式改革的宏觀研究上，建立服務(wù)型政府成為學(xué)術(shù)界的熱點問題。這一時期的研究重點主要集中在四個方面：（1）以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化為背景，探討服務(wù)型政府建設(shè)。代表性觀點認(rèn)為，服務(wù)型政府是經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇，它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。［2］（2）以優(yōu)化政府公共服務(wù)職能為核心，探討服務(wù)型政府建設(shè)。代表性觀點認(rèn)為服務(wù)型政府的本質(zhì)特征在于職能重點由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，持這種觀點的學(xué)者也經(jīng)常使用“公共服務(wù)型政府”一詞。［3］（3）以政府范式轉(zhuǎn)換為主旨，探討服務(wù)型政府建設(shè)。代表性觀點將人類社會行政史的演進(jìn)看作從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務(wù)行政”的過程，認(rèn)為服務(wù)型政府作為一種新型政府模式，其指向不僅是政府職能轉(zhuǎn)變，而是包含了價值理念、制度、技術(shù)的整體性的發(fā)展與超越。［4］（4）以管理方式創(chuàng)新為突破口，以政務(wù)公開、電子政務(wù)、行政流程再造為載體，探討服務(wù)型政府建設(shè)。［5］

這一時期的探索主要涉及到服務(wù)型政府的研究緣起、基本概念以及與傳統(tǒng)政府模式的區(qū)別，具有開創(chuàng)性和奠基性的意義，但總體上看研究者數(shù)量有限，研究缺乏系統(tǒng)性，處于被動應(yīng)對的態(tài)勢。

二、研究拓展階段（2004年—2007年）

2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中首次正式提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，標(biāo)志著這一概念得到官方認(rèn)可，為服務(wù)型政府的研究注入了活力與動力（見圖1）。

圖1 CNKI對服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)關(guān)注度（以“服務(wù)型政府”為主題搜索）

這一階段服務(wù)型政府的研究主要圍繞四個方面展開：（1）基礎(chǔ)理論研究。學(xué)者們在服務(wù)型政府建設(shè)的時代背景、價值取向以及現(xiàn)實著力點等問題上，基本達(dá)成了共識，普遍認(rèn)為我國服務(wù)型政府建設(shè)具有歷史必然性和現(xiàn)實緊迫性，公民本位是服務(wù)型政府的價值取向，而加強(qiáng)我國服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實著力點則在于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。但是在服務(wù)型政府的內(nèi)涵依據(jù)以及與其他政府形態(tài)關(guān)系等問題上，觀點分歧較大。比如，關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界就呈現(xiàn)出四種不同的研究視角，即政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變的角度；政府職能歷史演進(jìn)的角度；政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度；政府工作方式轉(zhuǎn)變的角度。［6］關(guān)于服務(wù)型政府的理論依據(jù)，代表性的觀點有馬克思主義政府理論、西方政府改革相關(guān)理論、綜合論等。［7］（2）國外政府改革的經(jīng)驗介紹和研究。有學(xué)者將西方國家政府改革的主要內(nèi)容總結(jié)為三個方面：一是社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；二是社會力量的利用和公共服務(wù)社會化；三是政府部門內(nèi)部的管理體制改革。［8］（3）我國服務(wù)型政府建設(shè)實踐的評價研究。有學(xué)者在整體層面上將中國服務(wù)型政府建設(shè)實踐分成發(fā)展型、保障型、參與型、競爭型等四種模式［9］；另外有部分學(xué)者從個案層面出發(fā)，對南京、重慶、成都等省市服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗、問題及發(fā)展趨勢進(jìn)行了個案分析。（4）我國服務(wù)型政府建設(shè)的宏觀思路和具體路徑。多數(shù)研究成果集中于政府理念重塑、職能演進(jìn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、方法改進(jìn)等問題。［10］

這一時期，學(xué)者們從不同層面和不同角度對服務(wù)型政府進(jìn)行了大量探索，這些研究也為后續(xù)的服務(wù)型政府研究奠定了堅實基礎(chǔ)。但這一時期在服務(wù)型政府基本問題上的研究觀點分歧較大、甚至相互對立，缺乏系統(tǒng)化。研究內(nèi)容上多側(cè)重理論層面的靜態(tài)分析，對政府轉(zhuǎn)型與政治、經(jīng)濟(jì)、社會等生態(tài)環(huán)境之間的互動性研究較為薄弱。

三、研究的系統(tǒng)化與創(chuàng)新階段（2008年以來）

2008年，黨的十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，為服務(wù)型政府建設(shè)指明了整體方向和目標(biāo)模式。這一階段，學(xué)術(shù)界對于服務(wù)型政府的研究在方法上由應(yīng)然層面逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵢粚用?，模式?gòu)建與實踐治理并重；研究內(nèi)容上更側(cè)重從整體性治理的視角出發(fā)，研究重點主要從行政管理體制、社會管理體制、公共服務(wù)體制三個方面展開，行政管理與社會管理互為表里、相輔相成，二者的共同目標(biāo)都在于建立適合我國國情的公共服務(wù)體系。總體上看，服務(wù)型政府的“線性”研究逐漸轉(zhuǎn)向“復(fù)合”研究。

（一）創(chuàng)新行政管理體制，加快服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革

這一階段，學(xué)者們從行政體制改革的角度來對服務(wù)型政府建設(shè)展開研究，主要集中于新形勢下政府的職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革和府際關(guān)系理順三個方面。（1）轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性、政府職能轉(zhuǎn)變所需要的制度支持、我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起點和特有的歷史文化傳統(tǒng)是中國政府職能轉(zhuǎn)變研究的基本認(rèn)識前提。［11］有學(xué)者結(jié)合服務(wù)型政府的內(nèi)涵和建設(shè)要求，深入分析了服務(wù)型政府的政治職能與社會職能的關(guān)系，以及社會職能中經(jīng)濟(jì)管理職能與社會管理、公共服務(wù)職能的關(guān)系。［12］（2）深化機(jī)構(gòu)改革。政府規(guī)模的優(yōu)化應(yīng)以政府職能需求為取向，對政府規(guī)模進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，打破政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“職責(zé)同構(gòu)”的特點。［13］在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，學(xué)者們指出，在大部制改革背景下構(gòu)建服務(wù)型政府，必須進(jìn)一步完善大部制改革中的民主機(jī)制；促進(jìn)大部制改革中政府機(jī)構(gòu)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適度分離，構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制，同時還要積極規(guī)范與發(fā)展行政協(xié)會等社會中介組織。［14］（3）理順府際關(guān)系。有學(xué)者指出，當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)中，基層政府的積極性和內(nèi)在動力不足，中間層級政府的定位不明確，上下級政府之間以領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系掩蓋了決策、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)系，應(yīng)以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，理順各級政府之間的關(guān)系，實行縱向間政府的合理分權(quán)。［15］還有學(xué)者在個案分析基礎(chǔ)上指出，當(dāng)前我國的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)未發(fā)生重大調(diào)整，地方政府行為邏輯未發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，是服務(wù)型政府建設(shè)推進(jìn)艱難的重要原因。在法治的框架下，應(yīng)以調(diào)整政府層級間關(guān)系為突破口，建立“混合型行政管理體制”。［16］

（二）創(chuàng)新社會管理體制，構(gòu)建服務(wù)型政府主導(dǎo)下的整體性治理模式

服務(wù)型政府的構(gòu)建不僅僅是政府行政管理體制上的改革，更多的是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會的多重系統(tǒng)框架下，政府、企業(yè)、社會組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產(chǎn)物，這都決定了政府模式的成功轉(zhuǎn)型需要加快創(chuàng)新社會管理體制，構(gòu)建整體性治理模式。（1）服務(wù)型政府在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中的地位功能和職能范圍。中央提出的社會管理格局是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。何謂政府負(fù)責(zé)?有學(xué)者認(rèn)為，只有建立起服務(wù)型政府，才能強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，只有將社會管理寓于公共服務(wù)中，才能真正實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。［17］有學(xué)者提出了社會管理創(chuàng)新中政府管理模式轉(zhuǎn)變的八項原則和動力機(jī)制。［18］有學(xué)者從政治、經(jīng)濟(jì)、社會層面出發(fā)，分析了服務(wù)型政府在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中的職能范圍。［19］（2）服務(wù)型政府推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的制度設(shè)計與機(jī)制運行。有學(xué)者指出，在服務(wù)型政府建設(shè)中的主體方面，縱向上應(yīng)是政府與社會的“雙向互動”；橫向上應(yīng)充分發(fā)揮所有國家機(jī)關(guān)和國有事業(yè)單位的作用。［15］在具體制度設(shè)計方面，學(xué)者們分別就政府如何引導(dǎo)公民、企業(yè)、社會組織推進(jìn)社會管理創(chuàng)新展開了豐富的研究。［20-22］（3）服務(wù)型政府在社會管理創(chuàng)新中的基本法治界限。有學(xué)者從政府規(guī)制與服務(wù)型政府的契合出發(fā)指出，服務(wù)型政府的核心是政府依法行政，保護(hù)公民權(quán)利的實現(xiàn)，倡導(dǎo)社會公民本位、社會本位和權(quán)利本位的法治理念，在此理念關(guān)照下討論了開放的公共治理及其制度。［23］有學(xué)者認(rèn)為政府在社會宏觀治理層面扮演著既是管理者又是服務(wù)者的雙重角色，分析了在法治狀態(tài)下追求政府公權(quán)的受控性和有效性問題。［24］

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)體制改革，增強(qiáng)服務(wù)型政府的公共服務(wù)供給能力

學(xué)者們普遍認(rèn)為，公民需求是公共服務(wù)供給的精神內(nèi)核，也是提高政府公共服務(wù)能力的導(dǎo)向所在。有學(xué)者從供求平衡的角度指出，基本公共服務(wù)矛盾在很大程度上源于供求結(jié)構(gòu)方面的原因，即公共參與不足和公共契約缺失，公共服務(wù)體系的發(fā)展不僅要強(qiáng)調(diào)政府投入，更要注重政府治理結(jié)構(gòu)與效能。［25］有學(xué)者從公共服務(wù)的決策和供給兩條路徑出發(fā)，將地方公共服務(wù)中的公民參與分為六種類型，根據(jù)不同的公共服務(wù)問題，選擇公民參與的有效模式和策略。［26］在公共服務(wù)供給模式方面，由于我國各種社會組織的發(fā)展尚處初始階段，公共產(chǎn)品的供給只能選擇政府主導(dǎo)下的公私合作模式，或稱為一主多元模式。學(xué)者們分別就公共服務(wù)供給模型、政府公共服務(wù)購買模式、公共服務(wù)合同承包等問題展開了深入研究。［27，28］

這一時期，服務(wù)型政府的研究主要呈現(xiàn)三方面特色：一是學(xué)術(shù)研究與政府決策積極互動，相關(guān)研究緊緊圍繞中央的施政理念和發(fā)展戰(zhàn)略展開，并在中央決策中逐步得到反映，發(fā)揮學(xué)術(shù)研究的服務(wù)功能；二是學(xué)術(shù)研究與實踐的緊密結(jié)合，研究者致力于各地服務(wù)型政府實踐的系統(tǒng)總結(jié)、評價和審視，以發(fā)揮理論對實踐的指導(dǎo)作用；三是學(xué)術(shù)研究的系統(tǒng)化特性逐漸凸顯，研究重點由背景介紹、基礎(chǔ)理論、政府自身建設(shè)逐漸擴(kuò)展到服務(wù)型政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，與其他改革措施配套推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)的總體戰(zhàn)略與頂層設(shè)計。

四、服務(wù)型政府研究進(jìn)一步需要探討的理論問題

本部分立足于前面的分析和討論，主要從研究視角、思路和方法的層面提出一些個人看法，以期把服務(wù)型政府研究引向深入。

（一）推進(jìn)服務(wù)型政府的本土化研究

服務(wù)型政府研究的本土化已經(jīng)呼吁多年，然而嚴(yán)格來講，迄今依然停留在原則和目標(biāo)的層次上。聚焦本土化進(jìn)行專門的研究，首先要界定何謂本土化，從何種角度來詮釋本土化。周志忍認(rèn)為：“作為一個過程的本土化意味著立足我國國情，關(guān)注我國的實踐，針對我國的特殊問題進(jìn)行理論解釋等等”；“從結(jié)果角度界定本土化，意味著立足國情提出一些具有中國特色并能解釋和解決中國實際問題的理論和制度體系?！保?9］無論從哪個角度看，服務(wù)型政府研究的本土化都任重道遠(yuǎn)。中國政府管理模式的轉(zhuǎn)型是對行政生態(tài)環(huán)境變遷的能動適應(yīng)，當(dāng)前政府發(fā)展肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)和社會雙重轉(zhuǎn)型的歷史重任，一方面為保持經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)的發(fā)展，要承擔(dān)相當(dāng)繁重的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，另一方面要協(xié)調(diào)好各種社會關(guān)系，維護(hù)社會公平，保證社會平穩(wěn)有序；一方面要著力推進(jìn)政府管理的“現(xiàn)代化”問題，另一方面面對經(jīng)濟(jì)全球化的壓力，又要解決政府管理的“后現(xiàn)代化”問題。僅僅強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)從以管理為中心向以服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變，在理論和邏輯關(guān)系上都具有膚淺化、簡單化取向。關(guān)鍵問題是在發(fā)展中國家政府的實踐運行中，如何處理好發(fā)展與服務(wù)、規(guī)制與服務(wù)之間的關(guān)系，提升政府能力及其有效性?？傊?，任何新的理論范式的建構(gòu)都要考慮到與之相適應(yīng)的環(huán)境，考慮到既有資源關(guān)系狀態(tài)是否適應(yīng)新范式的要求、如何重構(gòu)各種資源的關(guān)系，本土化主題持續(xù)出現(xiàn)而沒有作為學(xué)術(shù)問題專門研究，或者脫離了本土資源基礎(chǔ)而缺乏實質(zhì)進(jìn)展，實際上就已經(jīng)標(biāo)簽化了。

（二）加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的法治引導(dǎo)

服務(wù)型政府建設(shè)法治化的核心并不是建立法律體系本身，而是確立憲法和法律在政府運行中的戰(zhàn)略地位，從而有效保障和維護(hù)公民的基本權(quán)利。在發(fā)展中國家，政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)社會的雙重任務(wù)，需要具有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題，政府規(guī)制不斷增長的范圍以及所面臨的紛繁復(fù)雜的各類關(guān)系必然要求建立良好的規(guī)范秩序，從而推動政府以規(guī)范的、可預(yù)期的公共服務(wù)保障并增進(jìn)公共利益，因此，服務(wù)型政府建設(shè)必然需要以法治規(guī)則為戰(zhàn)略引導(dǎo)。然而當(dāng)前實踐中，服務(wù)型政府中的法治建設(shè)普遍存在著定位失衡的問題。沈榮華指出，法治與自主創(chuàng)新是戰(zhàn)略與策略的關(guān)系，現(xiàn)實中地方政府將法治的戰(zhàn)略地位降格為策略，大量的自主創(chuàng)新無不與法治的價值定位與導(dǎo)向產(chǎn)生內(nèi)在的不合，這便從根本上制約了體制改革的由淺入深、觸及內(nèi)核的路徑保證。［30］朱光磊認(rèn)為，“對法的‘政治定位’缺乏正確的理解是地方政府管理屢屢出現(xiàn)違背法治原則和‘立法容易執(zhí)法難’問題的根源”。［31］劉旺洪對于法治政府基本理念的解析可能是少數(shù)分析深入的研究成果之一，他指出：“依法行政要求行政法通過法律機(jī)制具有如下基本品格：能夠做出明確規(guī)定的，作出明確規(guī)定；不能作出明確規(guī)定的賦予其一定的裁量權(quán)；設(shè)計一套完整的行政程序，使政府的行為符合程序性規(guī)定的要求；賦予其緊急事態(tài)的處理權(quán)，通過事后法律確認(rèn)的方式獲得緊急事態(tài)處置的合法性；最后，總體上要求行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合行政法的精神和基本原則?！保?2］但總體看，對于這一問題學(xué)術(shù)界尚缺乏深入的理論探討，其研究沒有引起行政管理學(xué)界和政府官員的普遍重視。當(dāng)下，深入分析服務(wù)型政府建構(gòu)的合法性支持因素，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的法治引導(dǎo)成為學(xué)術(shù)界的迫切任務(wù)。

（三）構(gòu)建多元合作的治理機(jī)制

服務(wù)型政府是指在公民本位的理念指導(dǎo)下，在民主法治的制度框架內(nèi)，以服務(wù)為社會治理價值核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式，社會本位的基本屬性決定了服務(wù)型政府的運行必然依靠多元合作的治理機(jī)制。然而在多年實踐中，我國服務(wù)型政府建設(shè)的途徑始終具有自上而下的單向性，地方政府依然存在大量“單邊主義”現(xiàn)象，忽略多元合作機(jī)制的構(gòu)建。在現(xiàn)有政治體制下，推進(jìn)多元合作治理機(jī)制的動力源自何方？沈榮華認(rèn)為：“在改革中地方政府既是改革動力又是改革的對象，這便使改革陷入悖論之中，即地方政府要不斷組織力量來推動對自身的改革，故而導(dǎo)致改革的體制性動力不足?！保?0］顯然，在我國多元合作治理機(jī)制的構(gòu)建并非一個僅靠工具理性就解決實現(xiàn)的技術(shù)問題，而是涉及到政治體制、行政體制全面改革的系統(tǒng)工程，亟需頂層設(shè)計。此外，這方面研究的深入還涉及一系列具體問題，例如在我國公民社會發(fā)展剛剛起步的時候，構(gòu)建多元合作治理機(jī)制的條件是什么？合作治理機(jī)制是否具有層次性，要發(fā)展到什么地步才能為服務(wù)型政府構(gòu)建提供堅實的實踐基礎(chǔ)？評判中國特色的多元合作機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)是什么？目前理論構(gòu)建與實踐運行中的現(xiàn)狀和存在的主要問題是什么？面臨的主要障礙有哪些？克服障礙需要哪些方面的努力？等等。因此，如何建構(gòu)一個多元互動的合作治理格局，使改革從技術(shù)表象深入到體制內(nèi)核，提高服務(wù)型政府的合法性和有效性，還需要做進(jìn)一步的研究探討。

（四）研究方法上價值研究與工具研究并重，規(guī)范研究與實證研究協(xié)同

相比于起步、發(fā)展階段多采用規(guī)范分析方法，當(dāng)前學(xué)者們更注重同時運用調(diào)研、個案、內(nèi)容分析或模型建構(gòu)等方法進(jìn)行扎實規(guī)范的實證研究。［16，33］服務(wù)型政府研究具有較強(qiáng)的實踐性和應(yīng)用性，理論上的自圓其說和邏輯上的一致性并不是其追求的唯一目標(biāo)，必須關(guān)注研究成果能否用于實踐并將導(dǎo)致什么結(jié)果，可行性研究目標(biāo)的實現(xiàn)需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究方法上的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，當(dāng)然，在強(qiáng)化實踐意識的同時并不意味著弱化理論規(guī)范。

［1］王興起，于永旭.轉(zhuǎn)軌變型服務(wù)企業(yè)——試談?wù)I(yè)主管部門的改革［J］.理論學(xué)刊，1985（3）.

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