宋惠娟，浦義俊，邰崇禧

(1．常熟理工學院體育部，江蘇常熟 215500;2．蘇州大學體育學院，江蘇 蘇州 215021)

1 問題的提出

黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào):增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務型”;溫家寶總理于2004年《在省部級主要領(lǐng)導干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話》上首次提出了“服務型政府”的概念;翌年在《政府工作報告》中再次強調(diào)，要“努力建設(shè)服務型政府”;黨的十七大更是把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府”作為深化政治體制改革的重要內(nèi)容之一。服務型政府的構(gòu)建已成為我國當下在經(jīng)濟、政治和文化體育等語境中的政府職能轉(zhuǎn)變的焦點。服務型政府是指在公民本位、社會本位理念下，政府以服務者的角色，通過法定程序，按照公民意志組建起來的“以為人民服務”為宗旨的公正、法制和有限責任的政府。它和管制型政府、審批型政府、高成本政府和行政性政府的根本區(qū)別在于具有高效、民主、法制、公益和分權(quán)等鮮明特征。

公共體育服務的改革是我國服務型政府構(gòu)建背景下政府在體育事業(yè)工作領(lǐng)域中的一項熱點更是難點工程?！扼w育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出，要強化公共體育服務職能，加快完善公共體育服務體系，提高公共體育服務水平［1］;《青少年體育“十二五”規(guī)劃》也強調(diào)，要構(gòu)建青少年體育公共服務體系，推進青少年體育均等化［2］;《全民健身計劃(2011－2015年)》也指出，要促進城鄉(xiāng)體育資源和公共體育服務均衡配置，逐步建成城鄉(xiāng)一體化的全民健身公共服務體系［3］。國家多部重大體育政策文件一再強調(diào)公共體育服務建設(shè)的重要性和緊迫性，充分表明切實提高現(xiàn)行的公共體育服務能力和水平以滿足我國不同人群對公共體育服務的需求，已成為我國政府體育服務職能轉(zhuǎn)變與革新的重點和關(guān)鍵所在。那么我國政府在公共體育服務的改革進程中應該何去何從，值得商榷，而西方發(fā)達國家的公共部門管理所經(jīng)歷的先期經(jīng)驗及其產(chǎn)生的相關(guān)理念與理論不失為有效的參考依據(jù)。

2 有關(guān)新公共服務理論

上世紀70年代末80年代初，西方國家公共部門管理發(fā)生劇變，舊的、僵化的、科層制官僚體制為基礎(chǔ)的政府管理方式逐漸退出歷史舞臺，取而代之的則是以市場為基礎(chǔ)的、靈活的、提供回應性服務的企業(yè)化政府管理方式。這場幾乎是世界范圍內(nèi)的政府改革運動與其理論一起被稱為“新公共管理”。新公共管理致力于用管理替代行政，盡可能地用市場和承包合同替代官僚體制，對政府管理理論產(chǎn)生了極大影響［4］。但隨著時代的發(fā)展，過于追求三E(效率、效益、經(jīng)濟)標準的新公共管理所固有的諸多弊端也逐漸體現(xiàn)出來，如其具有保守主義傾向、太依賴于經(jīng)濟學原理、過于追求個人利益最大化、對公共精神和公民權(quán)益的損害、政府過于放權(quán)及其責任的逃避以及公平、正義、代表性和社會參與的喪失等不足［5］。在此背景下，新的公共行政理論范式——新公共服務理論孕育而生。

新公共服務理論是由美國著名公共管理學家羅伯特·丹哈特為代表的一批公共管理學者于21世紀初所創(chuàng)立，其代表作《新公共服務:服務，而不是掌舵》，以一種歷史揚棄的精神針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷進行了批判。新公共服務理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其劃漿，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構(gòu)。民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義、組織對話理論和后現(xiàn)代公共行政構(gòu)成了新公共服務理論理論基礎(chǔ)［6］。

新公共服務理論包括七項基本原則:第一，政府的工作角色是服務、而非掌舵，更非劃槳。其實質(zhì)是強調(diào)政府的服務職能而非管理職能，公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益。第二，公共利益是主要目標，而非副產(chǎn)品。公共行政人員必須致力于建造一個共享的、集體的公共利益觀念，其目標不是去尋找個人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔責任的創(chuàng)造。第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。符合公共需要的政策和計劃，只有通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執(zhí)行。為了實現(xiàn)集體的遠景目標，在具體的計劃實施過程中，依然需要公民的積極參與，使各方的力量集中到執(zhí)行過程中去，從而邁向預期的理想目標。第四，為公民服務而不是為顧客服務。政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。第五，責任并不簡單。公共行政人員不應只關(guān)注市場，還應關(guān)注憲法、法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益。第六，重視人而不只是生產(chǎn)率。強調(diào)通過人來進行管理的重要性，要求公共行政人員善待公民，而公共行政人員本身必須受到公共管理機構(gòu)的善待，倡導分享領(lǐng)導權(quán)和更高層次的價值觀念。第七，公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。公共行政官員不僅要分享權(quán)力，通過人民來工作，通過中介服務來解決公共問題，而且必須將其在治理過程中的角色重新定位于負責任的參與者，而不是企業(yè)家［7－9］。

自新公共服務理論提出以及逐漸完善以來，西方公共行政理論便歷經(jīng)了“傳統(tǒng)公共行政——新公共管理——新公共服務”三段式發(fā)展之路的洗禮。從管理主義到服務主義的歷史演變，新公共服務理論不僅為公共行政理論的日漸豐富和成熟產(chǎn)生了革命性影響，同時更為公共事務管理模式的創(chuàng)新提供了可參考的價值標準體系。以下是關(guān)于傳統(tǒng)公共行政、新公共管理以及新公共服務三者不同技術(shù)標準的對比(詳見表1)。

表1 三種經(jīng)典公共行政理論流派的相關(guān)技術(shù)標準對比［7、10］

3 服務型政府構(gòu)建背景下政府公共體育服務改革的價值維度

3．1 以公民的公共體育利益為核心，充分尊重公民的體育民主權(quán)利。

我國的國體即國家性質(zhì)是人民民主專政，而人民民主專政的本質(zhì)是人民當家作主，其特點是民主主體的廣泛性與人民享受民主權(quán)利的廣泛性?？梢哉f，新公共服務理論對公民民主權(quán)利的尊重以及對公共利益的追求與我國政府一貫的執(zhí)政為民理念是不謀而合的。在我國政府公共體育服務改革進程中，堅守對公民公共體育利益的最大追求自然是首要的邏輯起點。而如果改革的起點偏離了這一目標，無論是公共體育服務的改革成本、效率和質(zhì)量都將遭到毀滅性的沖擊。但需要指出的是，對公民公共體育利益的追求絕不僅僅是傳統(tǒng)公共體育行政在政策上的簡單界定，僅通過為數(shù)不多的幾部條例和綱要模糊性地涉及公民體育利益或權(quán)利，無法從根本上體現(xiàn)公共體育改革所倡導的體育民主權(quán)利廣泛性，更無法從根本上保障公民公共體育利益的有效實現(xiàn);另外，公民的公共體育利益也不是全社會個體公民的公共體育利益的簡單疊加，如果只是為了公共體育利益總量的最大化，而拋棄公平和正義的改革原則，則會陷入新公共管理理論追求效率而喪失民主和公正的誤區(qū)。因此，我國政府在追求公民公共體育利益時，必須賦予公共體育利益以明確的法律內(nèi)涵和概念界定，這不僅是保證我國正確定位公共體育服務改革方向的需求，更是在為具體改革過程中制定詳細規(guī)劃以及開展細節(jié)工作找準基準參照，同時，對公共體育利益的明確界定也是我國公共體育服務改革成效的有效評判需要?？傊?，以公民的公共體育利益為核心，充分尊重公民的體育民主權(quán)利是我國政府公共體育服務改革的首要價值取向，也是根本價值取向，其絕不能僅停留在“口號”層面，更不能被偷換概念和扭曲變相，任何表面上以公共體育利益為借口而導致公民公共體育利益遭到實質(zhì)侵犯和損壞的行為都應該受到相應制裁。

3．2 以善治理念為導向，以公共體育服務“效率與公平”的平衡為重點

在傳統(tǒng)的政府公共服務體系下，政府常常以行政計劃替代公眾意愿，以精英設(shè)計替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，公眾的影響較為有限，這就直接導致了在大多數(shù)公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣［11］。以我國農(nóng)村公共體育服務供給為例，有研究指出，農(nóng)村的公共體育服務供給在很大程度上取決于政府的偏好，政府官員根據(jù)政績和利益的需要決定公共體育服務的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量［12］。公共體育服務的社會參與不足是當前我國公共體育服務存在的顯性問題，必然也是改革的重點內(nèi)容之一。因此，引導與促進社會參與，建立政府、市場和公民社會多中心的治理模式成為我國公共體育服務改革的一種重要價值取向，這種發(fā)展理念的價值追求目標在國際公共管理研究語境和公共管理改革實踐中被稱作“善治”理念，善治的基本內(nèi)涵是指政府的管理活動能以耗費最少的社會資本來獲得最大限度的公共利益，滿足最大多數(shù)人的公共需要，實現(xiàn)政府、市場與公民社會三者的和諧發(fā)展。其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)［13］。我國公共體育服務改革引入善治思維能夠積極地改變政府、社會與公民之間官僚科層制中自上而下的單一的“權(quán)力——服從”型關(guān)系，進而建立一種多向的、信任合作的良性互動關(guān)系。其重要性在于有利于促進社會參與的積極性，提高公眾話語權(quán)，也有利于規(guī)范公共體育服務責任主體的行為與決策，更有助于實現(xiàn)我國公共體育服務均等化的正義與效率問題。尤其要強調(diào)的是，在目前我國公共體育服務出現(xiàn)地區(qū)間、社會階層間、城鄉(xiāng)之間等多個層面非均衡發(fā)展的殘酷現(xiàn)實條件下，公共體育服務改革的推進絕不能抱有“效率至上”思想，也不能簡單套用“效率為先，兼顧公平”的思維模式，公共體育服務究竟“效率”第一還是“公平第一”暫且不論，但必須要找到“效率與公平”的最佳平衡點，這才是公共體育服務改革的重點所在。

3．3 以政府體育職能準確定位為前提，以多元責任觀的體育行政模式為重要價值取向

所謂政府職能是指政府在一定的社會歷史時期對公共事務進行管理時所承擔的職責和功能。而作為服務型政府，雖然其仍然作為公共服務的主要提供者，但是受財力、服務能力等各種限制，其公共服務的提供上不是全能，更不是萬能，也就是說社會所需求的公共服務中，政府只能提供其中的一部分，而非全部，這就是所謂的服務型政府公共服務職能有限制性［14］。因此，在有限的公共服務職能中，政府必須要科學合理地給自己進行職能定位，明確自身的真正職能與功能所在;反之，則易造成政府職能的缺位、失位、越位等現(xiàn)象，造成行政效率的低下與行政成本的居高。服務型政府構(gòu)建背景下公共體育服務改革的一項重要前提便是政府體育職能的準確定位。那么，如何準確定位我國體育職能的轉(zhuǎn)變?苗治文，秦椿林，黃今等在《新時期我國體育政府管理職能的界定及其轉(zhuǎn)變》一文中指出了三個方向，即以滿足公共服務為導向;重視公共服務的效率、效果和質(zhì)量;管理職能轉(zhuǎn)向掌舵［15］。在我國改革傳統(tǒng)體育行政職能的背景下，三個轉(zhuǎn)變無疑具有積極性，但卻客觀上帶有新公共管理理論的跡痕。因此，還需要補充政府對體育市場失靈的匡正問題以及政府在公共體育服務中公平民主問題，這就需要政府發(fā)揮服務與溝通對話的職能，在體育市場、公民與社會之間扮演調(diào)停者、中介人甚或裁判員角色，充分尊重民意，而非將責任拋給體育市場。而建立多元責任觀的體育行政模式是我國公共體育服務改革的另一重要價值取向，傳統(tǒng)公共體育行政體制下，體育行政更多的是對上級和政府負責，而新公共管理則是對“績效和效率”負責，兩者涉及的責任觀較為單一。新公共服務理論將行政責任界定為包含了一系列專業(yè)責任、法律責任、政治責任和民主責任等在內(nèi)的多元責任體系。這是符合公民與社會根本利益的責任觀，包括涉及公民的相關(guān)體育法律、公民的體育價值觀、體育行政規(guī)范、體育職業(yè)標準和公民體育利益等在內(nèi)都應該是我國公共體育服務改革背景下體育行政追求的價值立場，只有建立多元責任觀的體育行政模式，政府的體育職能才能得到更好的履行，公民的體育利益才能得到根本的保障。3．4 以公民理性與社會公共精神培育為重要方向，以公共體育行政人員的理念更新為突破口

新公共服務所倡導的公民權(quán)與公共利益的實現(xiàn)，一方面必須訴求于政府得以公民為中心的價值理念的確立，建立具有整合力和回應力的公共機構(gòu);另一方面必須訴求于公民公共理性的倡揚，即“公民可以而且能夠積極地合理地運用所擁有的公民權(quán)來明確表達并實現(xiàn)公共利益，公共行政人員首要做的是幫助他們表達并實現(xiàn)公共利益而不再是掌舵”［16］。公民理性和社會公共精神的培育是服務型政府建設(shè)的本質(zhì)要求之一，它是我國公共體育服務改革的重要方向，社會公民只有具備了較為成熟的公民理性和社會公共精神，他們才能更多更廣泛并更積極主動地參與到公共體育事務中來。但需要指出的是，公民理性和社會公共精神是通過公民不斷參與社會公共事務而不斷形成與成熟的，它不可能脫離對公共事務的參與而獨立存在，因此兩者不是孤立的，而是相輔相成，協(xié)同共進的。政府公共體育服務的改革需要以培育公民理性和社會公共精神的出發(fā)點來吸納和推動社會公民的廣泛參與，而在對社會公民體育事務參與過程中更加要注重對其公民理性和公共精神的引導與培育，其中包括公民的公共體育服務意識、氣質(zhì)、倫理操守以及民主正義感等。另外，公共體育行政人員的理念更新和素質(zhì)提升是政府公共體育服務改革內(nèi)容中戰(zhàn)略性最強的一個價值取向，公共體育行政人員既是公共體育服務改革的對象，也是改革者，所處的位置較為特殊。一方面，他們是提高政府體育行政整合力和回應力的關(guān)鍵;另一方面，他們在整個公共體育服務改革的價值取向中起重要影響和串聯(lián)作用。身兼多重身份的他們牽一發(fā)而動全身，公共體育服務改革的方方面面都需要他們強有力的參與、協(xié)調(diào)、促進、領(lǐng)導和服務。有研究指出，公共行政官員應該成為一個復雜治理系統(tǒng)中負責任的行動主體，在系統(tǒng)中，他們可能扮演的角色有促進者、改革者、利益代理人、公共關(guān)系專家、危機管理者、經(jīng)紀人、分析員、倡導者，最重要的是，公共利益的道德領(lǐng)袖和服務員［17］。由此不難看出公共體育行政人員理念更新與素質(zhì)提升的重要性，而如果理念的更新不利或素質(zhì)提升不夠，他們反而會成為政府公共體育服務改革的重大阻力。

4 結(jié)論

基于傳統(tǒng)體育行政效率的低下和能力不足，公共體育服務的社會化和市場化改革方向是目前我國體育理論界對政府公共體育服務改革探索的重要價值取向。如郭惠平等從經(jīng)濟學視角對公共體育服務社會化改革的理論依據(jù)與對策進行了探討［18］，又如唐立慧等以公共產(chǎn)品的市場供給方式為視角對我國各類公共體育產(chǎn)品的供給模式進行了分析［19］。再如，謝正陽等對公共體育服務體系建設(shè)中公民參與的必要性、可行性和路徑進行了論證等等［20］。公共體育服務引入市場機制并加快公民參與已成為政府公共體育服務改革的重要參考內(nèi)容。然而需要明晰的是，學者們在研究公共體育服務的市場化和社會化改革進程中所借鑒的理論基礎(chǔ)很大程度上來源于新公共管理理論，而新公共管理運動對社會公共服務供給效率的推動也是有目共睹的。但即便如此，我國公共體育服務改革仍然需要警戒西方新公共管理運動所產(chǎn)生的各種社會問題并深思其產(chǎn)生根源。鑒前世之興衰，考當今之得失。基于新公共管理運動的歷史教訓和新公共服務理論的重要啟迪，我國政府在公共體育服務改革進程中需戒驕戒躁，步步為營。以下幾點是我國政府公共體育服務改革的重點方向。首先，要加快公民公共體育服務權(quán)益的立法保護進程以及提高其法律與政策的保護力度，加大公共體育服務的均等化發(fā)展力度并提高相應均等的財政投入力度。其次，要深化公共體育行政體制改革與強化公共體育服務職能建設(shè)，構(gòu)建政府、市場與社會的多元化公共體育服務治理格局與溝通對話機制。再次，要建立健全政府公共體育服務的責任機制、獎懲評價機制與監(jiān)督回應機制，并規(guī)范、強化與更新體育行政人員的公共體育服務理念、素質(zhì)與思路。最后，要扶持和規(guī)范公共體育服務民間組織團體的建立，并形成廣泛的公共體育服務公民吸納與參與機制，建立良好的體育市場監(jiān)管機制，營造良好的公共體育服務法制環(huán)境，推動政府與市場間公共體育服務供給競爭機制的形成。

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［2］國家體育總局青少司．青少年體育“十二五”規(guī)劃［Z］．2011．

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