陳湘生，容建華，李全清，郭晉杰，侯慶華，馮衛(wèi)軍

(1.深圳市地鐵集團(tuán)有限公司，廣東 深圳 518034;2.中國鐵道科學(xué)研究院，北京 100081)

BT模式具有融資和建設(shè)管理兩個(gè)重要的內(nèi)涵，一方面能夠疏通大規(guī)模城市化建設(shè)資金短缺的瓶頸，改善政府投資項(xiàng)目的負(fù)債結(jié)構(gòu)，另一方面還可以使政府從直接管理建設(shè)項(xiàng)目的事務(wù)中解脫出來［1］。全國城市軌道交通工程中采用BT模式的項(xiàng)目主要有北京地鐵奧運(yùn)支線、北京地鐵亦莊線、南京地鐵2號(hào)線、上海地鐵南站、重慶輕軌段及深圳地鐵5號(hào)線等。其中，深圳地鐵5號(hào)線是目前國內(nèi)城市軌道交通最大的BT工程，提出了“投融資 +設(shè)計(jì)施工總承包 +回報(bào)”的 BT模式，實(shí)現(xiàn)了工程項(xiàng)目投融資體制和建設(shè)管理體制的兩大創(chuàng)新，被譽(yù)為軌道交通BT工程深圳模式(以下簡稱深圳模式)，引起了人們的廣泛關(guān)注。

1 深圳模式的產(chǎn)生背景

1)政府短期財(cái)政壓力大

隨著深圳市的快速發(fā)展，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，政府財(cái)政短期內(nèi)面臨著巨大的壓力。深圳軌道交通二期工程包括5號(hào)線在內(nèi)共有5條線路同時(shí)在建，整個(gè)建設(shè)資金需求達(dá)700多億元;在全市大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)的同時(shí)，一大批文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目也正在抓緊實(shí)施。深圳地鐵5號(hào)線投資額度高達(dá)200多億。

2)項(xiàng)目工期非常緊迫

深圳地鐵5號(hào)線是26屆世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)的承諾項(xiàng)目，長度約40 km，車站27座，項(xiàng)目自2007年12月21日開工建設(shè)，距離2011年6月30日開通試運(yùn)營時(shí)間僅有42個(gè)月，而土建部分工期要求控制在26個(gè)月，相比于采用傳統(tǒng)模式的深圳地鐵1號(hào)線(長度17.4 km，車站16座，工期42個(gè)月)、廣州1號(hào)線(長度18.4 km，車站16座，工期60個(gè)月)、北京5號(hào)線(長度27.6 km，車站24座，工期44個(gè)月)、上海6號(hào)線(長度33.4 km，車站27座，工期50個(gè)月)，在建設(shè)里程最長，車站數(shù)最多的情況下，工期縮短了38% ～56%，工期壓力非常大。

3)深圳地鐵公司具有全壽命周期管理的意愿

BT項(xiàng)目發(fā)起人深圳地鐵公司堅(jiān)持建設(shè)、運(yùn)營、資源和物業(yè)開發(fā)“三位一體”的企業(yè)發(fā)展策略［2-4］，作為深圳地鐵5號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營單位，具有強(qiáng)烈的全壽命周期管理的意愿，希望加強(qiáng)對項(xiàng)目前期、施工過程和竣工移交全過程的控制，確保如期、安全、高質(zhì)量、高性價(jià)比完成工程建設(shè)任務(wù)，創(chuàng)造良好的運(yùn)營條件，同時(shí)最大程度地創(chuàng)造附屬商業(yè)資源和物業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

4)深圳地鐵公司適當(dāng)承擔(dān)管理工作

深圳地鐵公司在深圳地鐵一期工程建設(shè)中積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，隊(duì)伍建設(shè)和管理工作不斷加強(qiáng)。深圳地鐵公司設(shè)有規(guī)劃部、設(shè)計(jì)部、合約部、財(cái)務(wù)部等基本職能部門，并為每條地鐵線路設(shè)置了分公司，專門負(fù)責(zé)該線路的建設(shè)管理工作，具有設(shè)計(jì)施工總承包的管理能力。因而，深圳地鐵公司希望能夠承擔(dān)地鐵項(xiàng)目一定的建設(shè)管理工作，且要求承擔(dān)的工作量適中，不希望面臨大量的管理協(xié)調(diào)工作，希望與承包商之間的責(zé)任關(guān)系較為清晰。

2 深圳模式的提出及三大核心主體的定位

由于深圳地鐵5號(hào)線建設(shè)面臨政府短期財(cái)政緊張、工期短等難題，且BT項(xiàng)目發(fā)起人具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和全過程的管理意愿，因而深圳市政府和深圳地鐵公司在對深圳地鐵5號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)背景充分分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合傳統(tǒng)BT模式的基本特征，創(chuàng)新性地提出了城市軌道交通BT工程深圳模式。該模式下，參與BT工程建設(shè)的核心主體如BT項(xiàng)目發(fā)起人、BT項(xiàng)目承辦人和BT項(xiàng)目公司都有具體定位。

1)深圳地鐵公司作為地鐵5號(hào)線BT項(xiàng)目發(fā)起人和項(xiàng)目法人，將以BT項(xiàng)目建設(shè)單位的身份負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的全過程運(yùn)作。深圳地鐵公司作為BT項(xiàng)目建設(shè)單位，一是出于深圳地鐵公司本身職責(zé)所定，便于統(tǒng)籌安排5號(hào)線全線建設(shè);二是出于工程的特殊性考慮。深圳地鐵5號(hào)線雖分為BT和非BT兩部分發(fā)包，但工程是一個(gè)整體，不可分割，只允許存在一個(gè)建設(shè)單位。工程總體規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)均由深圳地鐵公司負(fù)責(zé)。

2)中國中鐵為深圳地鐵5號(hào)線BT項(xiàng)目承辦人，承擔(dān)BT項(xiàng)目投融資和項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包職責(zé)。作為BT項(xiàng)目的總承包人，中國中鐵在建設(shè)期不具備對BT項(xiàng)目的絕對控制權(quán)(不是建設(shè)單位)，對監(jiān)理單位也沒有委托權(quán)。

3)中鐵南方公司是中國中鐵為完成地鐵5號(hào)線BT項(xiàng)目建設(shè)出資設(shè)立的BT項(xiàng)目公司。中國中鐵通過BT項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投融資和建設(shè)期項(xiàng)目管理職責(zé)。中國中鐵與中鐵南方公司就該項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任關(guān)系。

深圳地鐵5號(hào)線詳細(xì)的管理組織框架如圖1所示。

圖1 深圳地鐵5號(hào)線BT工程組織架構(gòu)

3 深圳模式的特色與創(chuàng)新

3.1 BT項(xiàng)目發(fā)起人的強(qiáng)控制

在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關(guān)單位之前，BT項(xiàng)目承辦人對BT工程具有絕對的控制權(quán)，BT項(xiàng)目發(fā)起人對項(xiàng)目的控制較弱。深圳模式最重要的特色就是BT項(xiàng)目發(fā)起人對項(xiàng)目建設(shè)全過程深度控制，對BT項(xiàng)目承辦人的質(zhì)量、進(jìn)度和安全等管理工作進(jìn)行全面監(jiān)控。BT項(xiàng)目發(fā)起人的強(qiáng)控制管理主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1)BT項(xiàng)目發(fā)起人作為項(xiàng)目法人，以業(yè)主和建設(shè)單位的身份負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目(包括BT工程和非BT工程)的全過程運(yùn)作。BT項(xiàng)目承辦人僅在BT工程范圍內(nèi)承擔(dān)投融資和設(shè)計(jì)施工總承包職責(zé)。一些重大事項(xiàng)的決策權(quán)由BT項(xiàng)目發(fā)起人掌控。

2)監(jiān)理單位由BT項(xiàng)目發(fā)起人直接委托。在我國建筑市場法律不完善和存在信用危機(jī)的前提下，監(jiān)理單位難以保證公正性和承擔(dān)法律賦予其的職責(zé)，BT項(xiàng)目發(fā)起人只有牢牢把握監(jiān)理單位的委托權(quán)，才能確保監(jiān)理單位從BT項(xiàng)目發(fā)起人利益出發(fā)加強(qiáng)對BT工程的建設(shè)監(jiān)管。

3)BT項(xiàng)目發(fā)起人通過成立5號(hào)線分公司并派駐現(xiàn)場代表加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的監(jiān)控?，F(xiàn)場業(yè)主代表代表深圳地鐵公司對所負(fù)責(zé)標(biāo)段進(jìn)行管理協(xié)調(diào)。主要工作內(nèi)容有:標(biāo)段施工單位履約能力考查、投資進(jìn)度情況、標(biāo)段驗(yàn)工計(jì)價(jià)、安全質(zhì)量文明施工、設(shè)計(jì)變更、地鐵周邊單位的協(xié)調(diào)及前期工程的協(xié)調(diào)等。

3.2 BT項(xiàng)目范圍的合理界定

深圳模式在對BT工程與非BT工程的劃分過程中采用了“管理優(yōu)勢互補(bǔ)”原則，即將 BT項(xiàng)目承辦人具有管理優(yōu)勢的相關(guān)工程納入BT工程范圍，將BT項(xiàng)目發(fā)起人具有管理優(yōu)勢和管理需求的工程作為非BT工程由BT項(xiàng)目發(fā)起人單獨(dú)招標(biāo)和管理。具體劃分如下:

1)土建工程作為BT工程范圍的主體內(nèi)容。土建工程對項(xiàng)目工期的影響非常大，土建工程的施工工期往往是整個(gè)項(xiàng)目工期的瓶頸，且BT項(xiàng)目承辦人往往對土建工程施工的經(jīng)驗(yàn)豐富、能力強(qiáng)，由其直接完成將有利于施工工期的縮短。

2)與土建工程關(guān)系密切的相關(guān)工程納入BT工程范圍。這里的相關(guān)工程包括裝修工程、常規(guī)設(shè)備和部分系統(tǒng)設(shè)備安裝工程。這些工程與土建工程存在大量的設(shè)計(jì)和施工接口，納入BT工程范圍由BT項(xiàng)目承辦人統(tǒng)一管理有利于減輕BT項(xiàng)目發(fā)起人的接口管理和變更管理工作，同時(shí)便于BT項(xiàng)目承辦人合理統(tǒng)籌安排工期，促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展。

3)核心機(jī)電工程和重要材料設(shè)備的采購納入非BT工程范圍由BT項(xiàng)目發(fā)起人直接招標(biāo)和把控。核心機(jī)電工程專業(yè)性、壟斷性較強(qiáng)，BT項(xiàng)目承辦人一般不具有相應(yīng)的施工資質(zhì)和能力，同時(shí)核心機(jī)電工程和重要設(shè)備采購對項(xiàng)目后期運(yùn)營質(zhì)量和安全影響巨大，從全壽命周期成本控制的角度而言宜由BT項(xiàng)目發(fā)起人直接采購。

4)前期工程納入非BT工程范圍。

前期工程由于工期緊、協(xié)調(diào)難度大、不確定因素多等特點(diǎn)，一直以來都是城市軌道交通工程建設(shè)的一大難點(diǎn)。這里的前期工程主要包括征地拆遷、交通疏解、管線遷改和綠化遷移。

征地拆遷情況復(fù)雜，牽涉面廣，實(shí)施難度大，由BT項(xiàng)目承辦人實(shí)施則將大大增加其項(xiàng)目承包風(fēng)險(xiǎn);而完全由BT項(xiàng)目發(fā)起人負(fù)責(zé)，則可能會(huì)因拆遷造成工期延誤，使得BT項(xiàng)目發(fā)起人因拆遷問題受到BT項(xiàng)目承辦人索賠。為了解決這個(gè)問題，深圳模式采取了“以BT項(xiàng)目發(fā)起人為主，BT項(xiàng)目承辦人參與并配合開展征地拆遷工作，邊拆遷邊進(jìn)場”的方式，即加快推進(jìn)了工程建設(shè)的速度，同時(shí)降低了BT項(xiàng)目發(fā)起人的風(fēng)險(xiǎn)。

交通疏解、管線遷改和綠化遷移等前期工程也具有較大的實(shí)施難度。管線遷改，直接委托各管線業(yè)主單位組織實(shí)施;燃?xì)夤艿赖倪w改工程由市燃?xì)饧瘓F(tuán)代建;交通疏解工程和綠化遷移工程分別由市城管局下屬的專業(yè)隊(duì)伍實(shí)施。鑒于這些前期工程實(shí)施主體的特定性和BT項(xiàng)目發(fā)起人地位的特殊性和管理協(xié)調(diào)優(yōu)勢，由BT項(xiàng)目發(fā)起人直接承擔(dān)則有利于工程的順利進(jìn)行。

3.3 BT工程回購時(shí)點(diǎn)的提前

按照傳統(tǒng)BT模式的做法，BT項(xiàng)目發(fā)起人對 BT工程的回購?fù)窃贐T項(xiàng)目承辦人竣工移交工程后的一段時(shí)間內(nèi)逐年支付合同價(jià)款。然而，城市軌道交通工程投資規(guī)模巨大，工期長，竣工后支付合同價(jià)款的方式將給BT項(xiàng)目承辦人帶來巨大的融資壓力。深圳模式將BT工程回購時(shí)點(diǎn)大大提前，在建設(shè)期間即根據(jù)BT項(xiàng)目承辦人當(dāng)年完成的工程量逐年支付合同價(jià)款。回購時(shí)點(diǎn)的前移產(chǎn)生了以下效果:

1)降低了 BT項(xiàng)目發(fā)起人的融資成本支出。BT模式下由BT項(xiàng)目承辦人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資和建設(shè)雖然可以緩解BT項(xiàng)目發(fā)起人的短期資金緊張困難，但BT項(xiàng)目承辦人高額的融資成本也包含在了合同價(jià)款中轉(zhuǎn)嫁給了BT項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目回購時(shí)點(diǎn)的提前大大降低了BT項(xiàng)目承辦人的融資成本，為BT項(xiàng)目發(fā)起人節(jié)約了約8億元的融資成本支出。

2)為BT項(xiàng)目發(fā)起人的強(qiáng)控制奠定了基礎(chǔ)。建設(shè)期逐年支付合同價(jià)款，為BT項(xiàng)目發(fā)起人通過支付權(quán)的控制實(shí)現(xiàn)管理需求創(chuàng)造了有利條件，為BT項(xiàng)目發(fā)起人全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)展、全面落實(shí)全壽命周期管理理念的強(qiáng)控制管理需求奠定了基礎(chǔ)，有利于項(xiàng)目總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3)降低了BT項(xiàng)目承辦人的投融資風(fēng)險(xiǎn)。BT工程回購時(shí)點(diǎn)的提前大大降低了BT項(xiàng)目承辦人的投融資風(fēng)險(xiǎn)，吸引了具有較強(qiáng)技術(shù)和管理力量的企業(yè)參與投標(biāo)，并極大地調(diào)動(dòng)了BT項(xiàng)目承辦人的積極性，有利于項(xiàng)目按時(shí)完成。

3.4 施工圖設(shè)計(jì)的共同管理

深圳模式將土建工程施工圖設(shè)計(jì)納入了BT工程范圍，采取了以BT項(xiàng)目承辦人管理為主、BT項(xiàng)目發(fā)起人管理為輔的共同管理原則。將土建工程施工圖設(shè)計(jì)納入BT工程范圍主要基于以下三點(diǎn)考慮:

1)BT項(xiàng)目發(fā)起人作為項(xiàng)目的建設(shè)單位，具有強(qiáng)烈的全壽命周期項(xiàng)目管理的意愿，需要全面介入設(shè)計(jì)管理工作，確保設(shè)計(jì)結(jié)果滿足運(yùn)營的要求，因而對項(xiàng)目運(yùn)營具有重要影響的裝修工程、常規(guī)設(shè)備和系統(tǒng)設(shè)備工程等設(shè)計(jì)工作宜由BT項(xiàng)目發(fā)起人直接把控。

2)土建工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相對明確，BT項(xiàng)目發(fā)起人對該部分設(shè)計(jì)往往沒有個(gè)性化的要求，對設(shè)計(jì)內(nèi)容的干擾少，設(shè)計(jì)變更少，實(shí)行設(shè)計(jì)施工總承包可行性較大。

3)土建施工速度是項(xiàng)目工期的瓶頸，采取設(shè)計(jì)施工總承包模式，邊設(shè)計(jì)邊施工，縮短建設(shè)工期。

土建工程施工圖設(shè)計(jì)雖然納入了BT工程范圍，但考慮到BT項(xiàng)目發(fā)起人作為深圳地鐵5號(hào)線的建設(shè)單位，需要協(xié)調(diào)BT工程與非 BT工程的設(shè)計(jì)接口問題，同時(shí)土建施工圖設(shè)計(jì)還牽涉到BT項(xiàng)目發(fā)起人的一些切身利益，因而BT項(xiàng)目發(fā)起人希望對施工圖設(shè)計(jì)單位具有一定的管理權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)BT項(xiàng)目發(fā)起人對施工圖設(shè)計(jì)的管理，深圳模式采取了兩個(gè)關(guān)鍵措施:①采取了合同轉(zhuǎn)化型的設(shè)計(jì)施工總承包模式［5］，即BT項(xiàng)目發(fā)起人招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)總包單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，總體設(shè)計(jì)完成后業(yè)主將該設(shè)計(jì)進(jìn)行合同主體變更，由BT項(xiàng)目承辦人完成后續(xù)的施工圖設(shè)計(jì)和施工任務(wù)。BT項(xiàng)目發(fā)起人通過對設(shè)計(jì)單位委托權(quán)的把控可以確保設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)和能力滿足BT項(xiàng)目發(fā)起人的要求。②施工圖設(shè)計(jì)階段，實(shí)行雙方共同管理的策略，以BT項(xiàng)目承辦人的管理為主，BT項(xiàng)目發(fā)起人的管理為輔。BT項(xiàng)目承辦人的管理職責(zé)主要是根據(jù)現(xiàn)場施工需求，進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)與施工的銜接;BT項(xiàng)目發(fā)起人的主要職責(zé)則是把握設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量滿足BT項(xiàng)目發(fā)起人的功能需求，并通過設(shè)計(jì)總包單位負(fù)責(zé)BT工程與非BT工程(特別是系統(tǒng)工程)設(shè)計(jì)接口的協(xié)調(diào)。

3.5 監(jiān)理管理單位的引入

城市軌道交通工程監(jiān)理工作具有兩個(gè)重要特征:一是專業(yè)多樣化，如深圳地鐵5號(hào)線的監(jiān)理單位在專業(yè)上包括土建工程監(jiān)理、軌道工程監(jiān)理和系統(tǒng)設(shè)備監(jiān)理等;二是數(shù)量多，如深圳地鐵5號(hào)線的土建工程監(jiān)理共劃分了9個(gè)標(biāo)段。因而，BT項(xiàng)目發(fā)起人需要對全線監(jiān)理單位進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，工作量巨大。

因此，深圳模式在監(jiān)理管理的模式上進(jìn)行探索和創(chuàng)新，引入了監(jiān)理管理單位，由其負(fù)責(zé)對全線各標(biāo)段監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)督和管理，并為工程建設(shè)提供技術(shù)和管理支持。監(jiān)理管理單位的引入在減輕BT項(xiàng)目發(fā)起人管理工作量的同時(shí)，卻并沒有削弱業(yè)主對監(jiān)理單位的直接管理權(quán)。監(jiān)理管理單位的定位是BT項(xiàng)目發(fā)起人建設(shè)管理的延伸，BT項(xiàng)目發(fā)起人仍然把握著對監(jiān)理單位的管理控制權(quán)。

4 結(jié)語

深圳地鐵5號(hào)線通過軌道交通BT工程深圳模式的實(shí)施，再次展現(xiàn)了“深圳速度”，是深圳市同期在建軌道交通項(xiàng)目中進(jìn)展最快的一條線路，相比采用傳統(tǒng)模式軌道交通工程工期節(jié)約了半年以上。同時(shí)，深圳地鐵5號(hào)線項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了建設(shè)投資的有效控制和全壽命周期質(zhì)量管理。深圳模式的實(shí)施，減輕了政府的財(cái)政壓力，也化解了地鐵公司的管理壓力，又實(shí)現(xiàn)地鐵公司強(qiáng)控制的全壽命周期管理需求。軌道交通BT工程深圳模式推動(dòng)了深圳市基礎(chǔ)設(shè)施特別是軌道交通建設(shè)管理體制創(chuàng)新改革，為深圳市三期軌道交通乃至全國大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

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