郜芬

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 華商學(xué)院，山西 太原，030006）

農(nóng)村社會救助屬于社會救助的范疇，它作為社會保障的最后一道防護(hù)線和安全網(wǎng)，在調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會公平，維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著不可替代的作用。政府是農(nóng)村社會救助供給的主導(dǎo)力量，但是隨著我國社會結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化和社會管理體制的不斷創(chuàng)新，非政府公共組織在社會救助中發(fā)揮越來越重要的作用。民間組織作為我國非政府公共組織的重要組成部分，對于農(nóng)村社會救助工作的進(jìn)展具有重要價值。

一、民間組織參與社會救助的歷史演進(jìn)

民間組織在社會救助中的作用總體上可概括為參與的范圍逐漸擴(kuò)大、深度逐漸加深、數(shù)量逐漸增多的趨勢。1956年三大改造完成之后，我國建立了社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府作為社會救助的唯一救助主體，承擔(dān)了整個社會的全部救助任務(wù)。政府對解放前存在的民間組織進(jìn)行了治理整頓，原有的慈善組織、民間團(tuán)體有的停辦，有的被政府接管，附屬于政府部門。受社會政治經(jīng)濟(jì)條件的影響，這一時期的民間組織幾乎沒有生存空間，在社會救助領(lǐng)域的作用甚微。

改革開放后，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡，政府“大一統(tǒng)”的局面逐漸改變，社會多元化的趨勢逐漸形成。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深化，城市中發(fā)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)，大量失業(yè)、下崗人員成為新的需要被救助的對象。在農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使得貧困現(xiàn)象仍然很突出。然而，傳統(tǒng)社會救助制度，由于其救濟(jì)范圍窄，制度不夠健全，已很難適應(yīng)新形勢的要求，不能滿足救助對象的需求。民間組織在這樣的大背景下逐漸參與到社會救助的領(lǐng)域中。1994年，中華慈善總會成立，標(biāo)志著我國民間組織開始參與到社會救助的領(lǐng)域中。

20世紀(jì)90年代至今，救助類的民間組織得到了迅速發(fā)展，像中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會、中華慈善總會、中國人口福利基金會等發(fā)揮著越來越重要的作用。救助類的民間組織不僅數(shù)量迅速增加，而且業(yè)務(wù)領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大，其業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個領(lǐng)域。［1］政府開始從許多直接控制的領(lǐng)域退出，把部分救助職能轉(zhuǎn)移給民間組織，民間組織充當(dāng)了政府職能轉(zhuǎn)移的載體，日益成為救助社會困難群體的重要力量。

二、民間組織參與農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀及制約因素

（一）民間組織參與農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀

1.我國目前參與農(nóng)村社會救助的民間組織大致有三種

第一種是國際民間組織，以從事發(fā)展援助的機(jī)構(gòu)居多，在很大程度上增加了對我國農(nóng)村貧困地區(qū)的投入；第二種是國內(nèi)的民間組織，如扶貧基金會，這些組織雖對政府有較強(qiáng)的依賴性，在農(nóng)村社會救助資源的動員中卻能發(fā)揮很大作用；第三種是建立在農(nóng)村基層的本地組織，如農(nóng)村發(fā)展協(xié)會、扶貧協(xié)會等，它們的職能主要是依靠動員外部資源在本區(qū)域內(nèi)從事農(nóng)村社會救助活動。

2.參與救助的民間組織尚處于起步階段，發(fā)展外部環(huán)境不足

參與救助的民間組織尚處于起步階段，發(fā)展不平衡，還存在諸多缺陷，如發(fā)展思路不清，偏離民間組織宗旨，以營利為目的，變成了經(jīng)濟(jì)組織，沒有起到民間組織應(yīng)有的作用；服務(wù)意識不強(qiáng)，行政化傾向嚴(yán)重；內(nèi)部管理不規(guī)范，自律意識差等。此外，社會認(rèn)同度不高使得民間組織應(yīng)有的社會地位沒有完全得到承認(rèn)，民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還需要進(jìn)一步改善。

3.在農(nóng)村扶貧方面做了大量有益的工作

近年來，黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)村貧困問題，著力開展農(nóng)村社會救助工作，在全國初步建立起了以農(nóng)村低保救助、五保供養(yǎng)救助、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以臨時救濟(jì)和社會幫扶為補(bǔ)充，與醫(yī)療、住房、助學(xué)等專項(xiàng)救助相配套，與各項(xiàng)優(yōu)惠政策相銜接的農(nóng)村社會救助體系。［2］民間組織作為政府承擔(dān)社會救助的必要補(bǔ)充，在農(nóng)村扶貧方面做出了很大投入，如通過生活扶貧為貧困人口提供基本生活條件，通過技術(shù)扶貧幫助貧困人口本質(zhì)上脫——通過教育扶貧提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)等。

民間組織雖然在農(nóng)村社會救助方面做了大量工作，但是從總體上看還處于初步階段，還存在諸多問題需要完善。

（二）制約民間組織參與農(nóng)村社會救助因素分析

1.管理體制不健全

我國目前的民間組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負(fù)責(zé)”。歸口登記是指除參加全國政協(xié)的人民團(tuán)體和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的團(tuán)體外，所有民間組織統(tǒng)一由縣以上各級民政部門登記。雙重管理是指成立或設(shè)立民間組織，必須先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，再向登記管理機(jī)關(guān)申請登記；登記管理機(jī)關(guān)重點(diǎn)負(fù)責(zé)登記管理、年度檢查和處罰監(jiān)督等職責(zé)，業(yè)務(wù)主管單位主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和日常監(jiān)督管理職責(zé)。分級負(fù)責(zé)是民間組織按照行政層級管理，分層設(shè)置，上下沒有隸屬關(guān)系。全國性民間組織由民政部登記，地方性社會組織由相應(yīng)的縣以上各級民政部門登記，跨區(qū)域的民間組織由上一級民政部門登記。［3］

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，民間組織“雙重管理”體制的不適應(yīng)性逐步顯現(xiàn)。一方面民間組織進(jìn)入社會的門檻過高，另一方面大量社會需要的組織找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記。據(jù)國內(nèi)專家學(xué)者的研究，中國各類非政府組織實(shí)際數(shù)目約300萬家，其中經(jīng)民政部門登記注冊的僅28萬多，經(jīng)工商部門注冊的只有20萬～30萬。［4］相當(dāng)一部分民間組織因未登記注冊而成為“非法組織”，這些組織反映農(nóng)村社會救助需要卻不符合法律要求，合法地位的缺失，使眾多民間組織不受現(xiàn)行法規(guī)的約束和保護(hù)。其次，“雙重管理”體制多頭管理，職能交叉及銜接上的空白使得一些組織無所適從，業(yè)務(wù)主管單位重心偏于約束和管制，促進(jìn)和引導(dǎo)的功能體現(xiàn)不充分，民間組織發(fā)展空間狹小。登記管理機(jī)關(guān)存在監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)管乏力的問題。

2.民間組織自身的不足

我國民間組織尚處于發(fā)展的初級階段，仍然存在不少問題。

一是民間組織資金短缺，籌資困難，服務(wù)能力有限，在數(shù)量、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等方面與發(fā)達(dá)國家相比還有不小的距離。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的 《2011年度中國慈善捐助報告》核心數(shù)據(jù)顯示，2011年度中國GDP達(dá)到47萬億元，同比增長9.2%，而全年845億元的捐贈量，相當(dāng)于去年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP（471 564億元）的約0.18%，人均捐款約62.7元。與美國相比，中國2011年的GDP是美國的48%左右，而捐贈只是美國的4.5%。也就是說，2011年度美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值是中國的兩倍多一點(diǎn)，而美國的慈善捐贈總量卻是中國的22倍。而從人均捐贈來看，美國2011年人均捐贈是中國人均捐贈的97倍。

二是民間組織內(nèi)部管理松散，社會公信度不夠。一些民間組織缺乏合理的治理機(jī)制，存在組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部制度不完善、民主管理不到位、財(cái)務(wù)管理不透明等問題。少數(shù)民間組織活動不規(guī)范，應(yīng)有作用未能發(fā)揮，社會認(rèn)知度偏低。不完善的內(nèi)部管理機(jī)制大大制約了民間組織參與農(nóng)村社會救助的功能發(fā)揮。

三是行政化色彩比較突出。目前我國一些民間組織是根據(jù)政府部門的一些需求而成立的，民間組織與政府有關(guān)部門在人、財(cái)、物以及辦公場所等各方面依然沒有完全分開，民間組織難以自主發(fā)展、自主運(yùn)行、自我管理、自我約束，自治程度較低。

3.立法滯后

民間組織法規(guī)政策滯后是制約民間組織參與農(nóng)村社會救助發(fā)揮作用的重要因素。我國民間組織的立法層次低，政策環(huán)境不完備，內(nèi)容不完善，民間組織的法規(guī)和規(guī)章主要以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范明顯不足。目前我國民間組織管理法規(guī)基本依靠大量行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章得以運(yùn)行，如 《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理?xiàng)l例》等，無論從內(nèi)容上還是體系上缺乏統(tǒng)一的社會救助立法和專門法規(guī)。近年來，民間組織發(fā)展迅猛，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，一些法規(guī)、規(guī)章制度的部分內(nèi)容已明顯不適應(yīng)民間組織管理工作的需要，如在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、人事管理、社會保險等方面缺乏健全的政策規(guī)定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等難題，嚴(yán)重阻礙了民間組織參與農(nóng)村社會救助的法治化進(jìn)程。

三、完善民間組織參與農(nóng)村社會救助的建議

（一）創(chuàng)新管理體制

將原有的“雙重管理體制”調(diào)整為“登記和業(yè)務(wù)主管一體化”模式直接登記，降低民間組織進(jìn)入社會的“門檻”。2011年11月廣東省出臺《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，規(guī)定從2012年7月1日起，除特別規(guī)定外，將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會組織直接向民政部門申請成立，無須業(yè)務(wù)主管單位前置審批后再向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。方案出臺以來各方反饋的意見積極，引起社會輿論的普遍好評。同時要推廣備案制度，對于參與農(nóng)村救助的基層本地組織，如農(nóng)村發(fā)展協(xié)會，實(shí)行由縣 （區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處 （鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)主管單位并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)的備案管理制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社會組織能夠取得合法地位并進(jìn)入政府的管理視野。［5］

（二）加強(qiáng)民間組織自身建設(shè)

1.建立資金籌集多元化體制

我國農(nóng)村社會救助民間組織的經(jīng)費(fèi)來源主要有三個渠道：一是政府公共財(cái)政投入，這是農(nóng)村社會救助主要資金來源。1999年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村社會救助資金主要靠縣財(cái)政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。2000年中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中，只規(guī)定“五保戶”的供養(yǎng)資金列入農(nóng)業(yè)稅附加，而沒有規(guī)定對特困戶救濟(jì)的資金來源。［6］稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)越來越重，所負(fù)擔(dān)的保障金難以落實(shí)。二是來源于企業(yè)或其它營利性組織，如救助農(nóng)村貧困兒童的希望小學(xué)，專門救助孤兒的農(nóng)村福利院。由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的首要目標(biāo)往往是營利，再者多數(shù)企業(yè)捐贈意識淡薄，因此這種組織只占一小部分，而且發(fā)展前景令人擔(dān)憂。三是依靠社會捐助，包括國外的捐助和國內(nèi)的捐助兩部分?？傮w看來，民間組織面臨著資金來源渠道單一、過多依靠財(cái)政、社會捐贈明顯不足等困境，建立多元化籌資體制勢在必行。

建立多元籌資體制。首先，要發(fā)揮政府的扶持作用，通過政府補(bǔ)貼、政府采購、稅收減免等方式獲取政府的資金支持，對積極投身公益事業(yè)的企業(yè)制定相關(guān)的激勵機(jī)制和制度，對企業(yè)和個人用于農(nóng)村社會救助的捐資給予稅收政策優(yōu)惠等；其次，民間組織必須完善自律機(jī)制，樹立良好的社會形象，獲取公眾信任，盡可能擴(kuò)大自己的募捐收入；［7］第三，民間組織可以通過提供有償?shù)母＠?wù)，擴(kuò)大服務(wù)收入，增加資金來源；最后，要積極爭取海外民間組織的援助。

2.強(qiáng)化監(jiān)管制度

強(qiáng)化對民間組織參與農(nóng)村社會救助的監(jiān)管，就要實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外部監(jiān)管就是指法制、政府、社會三方面的監(jiān)管，而內(nèi)部自律就是指民間組織自身自律機(jī)制能力的發(fā)揮。［8］建立外部監(jiān)督機(jī)制，首先，要加強(qiáng)監(jiān)管立法，為民間組織提供良好的法律環(huán)境，做到有法可依；其次，政府對民間組織參與農(nóng)村社會救助的準(zhǔn)入、財(cái)政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面要進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管；第三，通過建立獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)、同行之間的互律及媒體等途徑，完善社會輿論、民眾對民間組織的監(jiān)督。完善民間組織的自律機(jī)制即要完善社會組織的內(nèi)部規(guī)范體系、制定明確而規(guī)范的章程，形成內(nèi)部管理、決策的民主機(jī)制和自我管理的約束機(jī)制，確保非政府組織的辦事程序、資金管理、工作人員的行為都在法律范圍內(nèi)，［9］從而實(shí)現(xiàn)民間組織自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展。

圖1 民間組織監(jiān)管機(jī)制結(jié)構(gòu)圖

（三）建立健全法律法規(guī)體系

參與社會管理的歷史，就是一部相關(guān)政策、法規(guī)同步成長的歷史。［8］民間組織的健康發(fā)展離不開相關(guān)法律法規(guī)的支持，建議從以下幾個方面建立和完善民間組織法律法規(guī)體系。第一，建議以憲法為指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的，在法律中確立指導(dǎo)思想、管理原則、活動領(lǐng)域和范圍、活動準(zhǔn)則、權(quán)利與義務(wù)等，《民間組織法》的制定要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，符合民間組織發(fā)展規(guī)律；第二，建議制定單項(xiàng)法律法規(guī)，如 《行業(yè)協(xié)會法》、《慈善法》、《捐贈法》等，實(shí)現(xiàn)對民間組織由行政管理向依法管理的轉(zhuǎn)變；第三，建議制定民間組織的地方性法規(guī)，在國家有關(guān)民間組織的法律法規(guī)尚未完善的情況下，各地可利用現(xiàn)有的管理權(quán)限，從實(shí)際情況出發(fā)，制定相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章，通過立法進(jìn)一步明確民間組織的法律地位和發(fā)展空間，明確民間組織的性質(zhì)、服務(wù)宗旨、服務(wù)客體、賠償機(jī)制、法律責(zé)任、審批程序、監(jiān)督體制等，形成覆蓋民間組織的地方性法規(guī)。［10］

綜上所述，積極發(fā)展社會救助性民間組織是解決農(nóng)村救助的重要途徑，應(yīng)采取有利的行政措施，推動社會力量去辦多種類型和規(guī)模的民間組織，承擔(dān)起扶危、濟(jì)困、安老、助殘、扶幼、救孤等社會事務(wù)工作。

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