張 艷，劉奇峰

（1.水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京；2.水利部珠江水利委員會(huì)，510611，廣州）

黨的十七屆二中、五中全會(huì)提出“推行績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”后，2011年3月，國(guó)務(wù)院成立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)，加大了推動(dòng)政府績(jī)效管理工作的力度。財(cái)政作為政府的經(jīng)濟(jì)職能，貫穿于政府各部門(mén)、各職能之中，財(cái)政效率是衡量公共管理科學(xué)化的標(biāo)志。推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理，是管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的必然要求，是公共管理科學(xué)化的基本路徑，是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是政府績(jī)效管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

《財(cái)政部支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中規(guī)定“績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門(mén)預(yù)算管理的資金”，財(cái)政支出中用于貨物、工程及服務(wù)采購(gòu)的資金，在政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)，政府采購(gòu)工作的績(jī)效評(píng)價(jià)理所當(dāng)然是財(cái)政績(jī)效管理的重要組成部分，也是推進(jìn)政府績(jī)效管理的重要組成部分，同時(shí)也是進(jìn)一步提高政府采購(gòu)質(zhì)量、效益和效率的有效手段。

一、總體思路

當(dāng)前，對(duì)績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)存在兩個(gè)誤區(qū)：一是把績(jī)效管理看成是一般的管理性考核，從而局限在管理過(guò)程、制度的完整性以及執(zhí)行的合規(guī)性上，把工作重點(diǎn)放在事后的考核上；二是容易把所從事的業(yè)務(wù)工作提得很高，把績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的重點(diǎn)放在通過(guò)工作所產(chǎn)生的社會(huì)影響上。

按照邏輯框架法，事物的發(fā)展過(guò)程劃分為投入、生產(chǎn)、產(chǎn)出、效果、影響等5個(gè)階段，從投入到效果是績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)影響進(jìn)行的評(píng)價(jià)不是績(jī)效評(píng)價(jià)，而是政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。所以，績(jī)效管理特別是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是從投入到產(chǎn)出、效果的4個(gè)階段，不宜過(guò)多去評(píng)價(jià)影響。而績(jī)效評(píng)價(jià)是全過(guò)程的，重點(diǎn)是在工作或者項(xiàng)目的計(jì)劃和立項(xiàng)等前期工作階段，要解決的是“要不要干，怎么去干”的問(wèn)題，屬于“謀而后動(dòng)”；績(jī)效考評(píng)是事后或者項(xiàng)目完成后的，解決的只是“干沒(méi)干，干得怎么樣”的問(wèn)題，屬于“事后諸葛亮”。

為此，中央部門(mén)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)該以黨和國(guó)家關(guān)于績(jī)效管理和政府采購(gòu)的一系列重要文件為指導(dǎo)，針對(duì)政府采購(gòu)工作全過(guò)程，以績(jī)效目標(biāo)為牽引，以績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，以完善的評(píng)價(jià)組織方法為推動(dòng)力，貼近實(shí)際，注重實(shí)效，按照事前、事中、事后三個(gè)階段，客觀(guān)評(píng)定中央部門(mén)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)工作投入產(chǎn)出比，以及工作的效益和效率情況，為政府采購(gòu)工作的開(kāi)展提供借鑒。

二、合理確定績(jī)效目標(biāo)

《財(cái)政部支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中對(duì)績(jī)效目標(biāo)的定義是：績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容：一是預(yù)期產(chǎn)出，包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；二是預(yù)期效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；三是服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿(mǎn)意程度；四是達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源；五是衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度的績(jī)效指標(biāo)；六是其他。

績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合的要求：一是指向明確?？?jī)效目標(biāo)要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門(mén)職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。二是具體細(xì)化。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級(jí)分檔形式表述。三是合理可行。制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)要符合客觀(guān)實(shí)際。

中央部門(mén)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)分為長(zhǎng)期目標(biāo)和年度目標(biāo)。長(zhǎng)期目標(biāo)是指長(zhǎng)期開(kāi)展政府采購(gòu)工作所要取得的成果，主要用定性指標(biāo)衡量，應(yīng)該包括政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、政府采購(gòu)制度的建設(shè)、政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制的形成、推進(jìn)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控等各項(xiàng)工作所發(fā)揮的作用、實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出使用的監(jiān)督和管理等目標(biāo)；年度目標(biāo)是指按照工作計(jì)劃，完成當(dāng)年政府采購(gòu)工作所取得的成果，用定性和定量指標(biāo)衡量，應(yīng)該包括年度政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)率、各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的報(bào)送、按照相關(guān)要求完成政府采購(gòu)預(yù)算編制、及時(shí)報(bào)送計(jì)劃、按進(jìn)度完成采購(gòu)、積極協(xié)調(diào)采購(gòu)部門(mén)和供貨商、完善政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制、增加節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購(gòu)比例、采購(gòu)人和供貨商的滿(mǎn)意程度等目標(biāo)。

三、科學(xué)設(shè)定績(jī)效指標(biāo)、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法

1.績(jī)效指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循的原則有：一是相關(guān)性原則，即應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。二是重要性原則，即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的核心指標(biāo)。三是可比性原則，即對(duì)同類(lèi)評(píng)價(jià)對(duì)象要設(shè)定共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便于評(píng)價(jià)結(jié)果相互比較。四是系統(tǒng)性原則，即應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)反映財(cái)政支出所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。五是經(jīng)濟(jì)性原則，即應(yīng)當(dāng)通俗易懂，簡(jiǎn)便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，符合成本效益原則。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象，主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)預(yù)算部門(mén)或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的適用于不同預(yù)算部門(mén)或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)。共性指標(biāo)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制定，個(gè)性指標(biāo)由財(cái)政部門(mén)會(huì)同預(yù)算部門(mén)制定。

政府采購(gòu)工作沒(méi)有采用項(xiàng)目管理的方式，所以應(yīng)當(dāng)依據(jù)財(cái)政部的規(guī)定對(duì)共性指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)選，對(duì)剩余的共性指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。如共性指標(biāo)中預(yù)算編制和執(zhí)行情況可以保留，當(dāng)前項(xiàng)目預(yù)算編制中不重視對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制是相對(duì)比較普遍的現(xiàn)象。而對(duì)于財(cái)務(wù)管理狀況，因不采取項(xiàng)目管理方式，無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)該予以去除。個(gè)性指標(biāo)則應(yīng)該根據(jù)政府采購(gòu)工作的特點(diǎn)和中央部門(mén)不同的特點(diǎn)進(jìn)行研究設(shè)定。

2.評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度。具體包括：一是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。是指以預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。是指參照國(guó)家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三是歷史標(biāo)準(zhǔn)。是指參照同類(lèi)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。四是其他經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。

政府采購(gòu)工作有年度計(jì)劃目標(biāo)，也有歷史數(shù)據(jù)，應(yīng)該重點(diǎn)按照這兩個(gè)方面進(jìn)行研究和確定。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。

成本效益分析法是指將一定時(shí)期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對(duì)比分析，以評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。比較法是指通過(guò)對(duì)績(jī)效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門(mén)和地區(qū)同類(lèi)支出的比較，綜合分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。因素分析法是指通過(guò)綜合分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。最低成本法是指對(duì)效益確定卻不易計(jì)量的多個(gè)同類(lèi)對(duì)象的實(shí)施成本進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。公眾評(píng)判法是指通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估、公眾問(wèn)卷及抽樣調(diào)查等對(duì)財(cái)政支出效果進(jìn)行評(píng)判，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。其他評(píng)價(jià)方法。

對(duì)不同的指標(biāo)可以采用不同的方法，比如對(duì)采購(gòu)效益和效率方面的指標(biāo)可以采用成本效益法，對(duì)采購(gòu)范圍和金額可以采用比較法，對(duì)服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度可以采用公眾評(píng)判法等等。

四、嚴(yán)格進(jìn)行政府采購(gòu)工作績(jī)效評(píng)價(jià)的組織和管理

要制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)規(guī)定或者評(píng)價(jià)組織方案，對(duì)評(píng)價(jià)的時(shí)間、人員組成、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料的收集整理、工作程序、打分辦法、資料文檔管理進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，并形成相應(yīng)的績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

績(jī)效報(bào)告應(yīng)該由被評(píng)價(jià)單位撰寫(xiě)，并應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：一是基本概況，包括部門(mén)職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)決算情況、年度計(jì)劃和目標(biāo)等；二是績(jī)效目標(biāo)及其設(shè)立依據(jù)和調(diào)整情況；三是管理措施及組織實(shí)施情況；四是總結(jié)分析績(jī)效目標(biāo)完成情況；五是說(shuō)明未完成績(jī)效目標(biāo)及其原因；六是下一步改進(jìn)工作的意見(jiàn)及建議。

表1 政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)申報(bào)表

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)該由被評(píng)價(jià)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)部門(mén)或者上級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)部門(mén)撰寫(xiě)，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：一是基本概況，二是績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施情況，三是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，四是績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，五是存在問(wèn)題及原因分析，六是評(píng)價(jià)結(jié)論及建議，七是其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。

五、實(shí)際案例

以水利部機(jī)關(guān)政府采購(gòu)工作績(jī)效評(píng)價(jià)作為實(shí)際案例，探討績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定情況，具體設(shè)定情況見(jiàn)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)申報(bào)表（表1）。

水利部機(jī)關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)申報(bào)填寫(xiě)參照表1的格式，申報(bào)表填列的內(nèi)容包括：項(xiàng)目的基本情況描述、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)。在申報(bào)表中 “項(xiàng)目的基本情況描述”由項(xiàng)目單位客觀(guān)填寫(xiě)，本文對(duì)此不再進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，重點(diǎn)對(duì)“績(jī)效目標(biāo)”和“評(píng)價(jià)指標(biāo)”進(jìn)行說(shuō)明。水利部機(jī)關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效目標(biāo)根據(jù)本單位的實(shí)際情況設(shè)定，包括長(zhǎng)期目標(biāo)和年度目標(biāo)，長(zhǎng)期目標(biāo)是對(duì)本單位政府采購(gòu)工作長(zhǎng)期開(kāi)展所要取得的成果描述，年度目標(biāo)是對(duì)按照工作計(jì)劃完成當(dāng)年政府采購(gòu)工作所取得的成果描述。評(píng)價(jià)指標(biāo)分為長(zhǎng)期評(píng)價(jià)指標(biāo)和年度評(píng)價(jià)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)是財(cái)政部《辦法》中規(guī)定的指標(biāo)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化，比如質(zhì)量指標(biāo)細(xì)化為政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)率、政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行比率等細(xì)化指標(biāo)，環(huán)境效益細(xì)化為節(jié)能環(huán)保采購(gòu)率等。長(zhǎng)期評(píng)價(jià)指標(biāo)和年度評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定也有差別，主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期指標(biāo)主要用定性的指標(biāo)，年度評(píng)價(jià)指標(biāo)主要用定量的指標(biāo)。