聶蕓蕓，李興權(quán)

（紅河學院，云南 蒙自 61100）

近年來，公共危機發(fā)生頻率逐漸增加，影響程度也日漸增強，國內(nèi)外學者對此做過頗多研究，而關(guān)注民族地區(qū)危機管理的研究成果卻比較少。目前，有關(guān)公共危機管理的研究多從宏觀上、政府層面上及城市范圍內(nèi)入手，[1]難以適用于民族文化多樣、地理復(fù)雜的民族地區(qū)。

對此，劉國軍指出，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民族地區(qū)正面臨著越來越多、越來越難預(yù)料的各種威脅：生產(chǎn)性、技術(shù)性安全事故頻發(fā)，群體性的沖突日益加劇，引發(fā)公共危機事件的因素復(fù)雜、多樣，且危機事件表現(xiàn)形式多種多樣，涉及面也極為廣泛，[2]因此急需進一步深化對民族地區(qū)危機管理研究。

我國民族地區(qū)公共危機管理的研究起步較晚，2005年，楊安華發(fā)表《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文，指出我國廣大民族地區(qū)危機管理研究仍然較少人涉及。[3]截至2012年3月，在中國知網(wǎng)輸入“民族地區(qū)危機管理”關(guān)鍵詞時，僅11篇文章，且最早的發(fā)表日期是2005年7月，這表明關(guān)于民族地區(qū)危機管理的研究成果較少，且研究時間較短。11篇文章中有5篇來自吉首大學學者楊安華，占研究成果的45.6%，這表明現(xiàn)有研究成果較為集中，研究者數(shù)量較少。

一 對民族地區(qū)危機管理的概念的界定

（一）關(guān)于“民族地區(qū)”的界定

關(guān)于“民族地區(qū)”的界定，學者基本意見一致。石路認為民族地區(qū)一般是指我國的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱。但是,從省級行政單位上看，通常將內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海等八個省區(qū)視為少數(shù)民族地區(qū);也有部分學者將少數(shù)民族人口較多的四川、甘肅和重慶等省市視為少數(shù)民族地區(qū)。因此,廣義上,民族地區(qū)不僅包括我國五大民族自治區(qū)及云南、貴州、青海在內(nèi)的八個省區(qū),還包括其他所有少數(shù)民族自治州、自治縣。[4]羅安平認為我國的民族地區(qū)，特指少數(shù)民族地區(qū)，主要分布在內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海等欠發(fā)達的西部地區(qū)。[5]李樹林、莎日娜認為我國民族地區(qū)一般是指我國的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱。[6]

由此可見，關(guān)于民族地區(qū)的概念研究，學者基本認同“廣義民族地區(qū)”和“狹義民族地區(qū)”的劃分，而且研究者認為民族地區(qū)有共同的特點。石路認為這些地區(qū)均具有少數(shù)民族人口多、自治面積大、地處邊遠、交通閉塞、經(jīng)濟發(fā)展相對落后、多元文化并存的社會背景以及復(fù)雜的地理和周邊環(huán)境等共同特征。[7]

（二）關(guān)于民族地區(qū)危機管理的界定

楊安華認為，關(guān)于“危機”的定義目前國內(nèi)有不少稱呼，如“突發(fā)性危機”、“突發(fā)事件”、“緊急事件”等，為了區(qū)別企業(yè)等私部門的危機,又有了“公共危機”、“公共部門危機”、“突發(fā)性公共事件”及“政府危機”等概念。[3]

筆者把近年來關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)性公共事件、民族地區(qū)緊急事件、民族地區(qū)危機事件等歸為危機事件，以此理清概念。

朱軍認為民族地區(qū)突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生在民族地區(qū),對公眾生命財產(chǎn)、社會秩序、公共安全或生態(tài)環(huán)境已經(jīng)或可能造成重大威脅和破壞,并需要政府緊急行動加以應(yīng)對的公共事件。[8]石路認為民族地區(qū)突發(fā)公共事件會造成民族地區(qū)的人員傷亡和財產(chǎn)損失,而且會危及到民族地區(qū)的公共秩序、社會安全乃至整個國家的安全和穩(wěn)定大局。[7]李樹林、莎日娜認為民族地區(qū)突發(fā)事件就是指在民族地區(qū)突然發(fā)生的,對民族地區(qū)社會秩序產(chǎn)生嚴重影響,需要各級政府結(jié)合本地區(qū)、本民族實際加以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。[6]熊坤新、胡琦認為民族地區(qū)公共危機的含義是指在民族地區(qū)的日常交往過程中,社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài)。[9]云健等只是對民族突發(fā)事件做了解釋，他們認為所謂民族突發(fā)事件,即指涉及民族因素的群體性突發(fā)事件。[10]

由此可見,關(guān)于民族地區(qū)危機事件研究者基本意見一致，指在民族地區(qū)發(fā)生的，涉及公共安全秩序，危及社會安全乃至國家安全的事件。

而關(guān)于民族地區(qū)危機管理的確切定義并無學者專門論述，只有劉國軍提到民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理是民族地區(qū)地方政府為保障公共安全和處置突發(fā)公共事件而采取的措施，[2]由此可以看出，民族地區(qū)危機管理的研究確實有待深入。

二 關(guān)于民族地區(qū)危機事件的類型、特性及形成原因

（一）民族地區(qū)危機事件的類型

民族地區(qū)特殊的地理位置和政治地位，使民族地區(qū)危機事件的類型與特性與其他公共危機相比呈現(xiàn)出不一樣的特點。

熊坤新、胡琦認為民族地區(qū)公共危機主要包括三大類:不可抗拒力而導(dǎo)致的自然災(zāi)難和危害;人為引起的危害公共安全和利益的危機;由于人為和不可抗拒力共同作用的結(jié)果等。[9]石路認為由人為因素引發(fā)的突發(fā)公共事件,特別是引發(fā)群體性突發(fā)事件值得注意和警惕。[7]楊安華認為在民族地區(qū)，公共危機集中表現(xiàn)為地震、泥石流、山體滑坡、水災(zāi)、旱災(zāi)、火災(zāi)、傳染性疾病、生態(tài)危機、民族沖突以及異常的民族信仰引發(fā)的民族災(zāi)難等。[11]楊安華、唐云鋒在其論文《我國民族地區(qū)的危機:形態(tài)、特征及誘因探析》中，對目前我國民族地區(qū)危機事件的分類做了歸納，見表1：[12]

表1 目前我國民族地區(qū)危機事件的分類

從研究者的分類中可以看出，民族地區(qū)危機事件的類型與一般危機類型有共同性，值得注意的是在楊安華、唐云鋒的分類中，文化沖突型、宗教異化型和利益失衡型三種類型的危機事件與其他一般危機事件不同，具有強烈的民族地域特征。

（二）民族地區(qū)危機事件的特點

1.民族地區(qū)危機事件的共同點

關(guān)于民族地區(qū)危機事件的特點，研究者普遍認為是隱蔽性、復(fù)雜性、特殊性。朱軍認為還有難以控制性、易于擴散蔓延性;危機事件涉及的主體多元性、廣泛性;危機事件的組織性、暴力性、危害性。[8]石路認為民族地區(qū)危機事件具有國際性。[7]除此之外，廖馨認為民族自治地方公共危機的特點還具有多元文化背景和艱巨性。[13]劉國軍認為危機事件呈現(xiàn)波動方式多元，震動頻度增大，危機事件國際化程度加大等特性。[14]

2.新疆地區(qū)危機事件的特點

由于新疆地區(qū)特殊的地理位置和政治地緣，研究者對新疆的危機管理研究較多。朱相莉?qū)π陆墓参C進行了總結(jié)，認為新疆公共危機除了具有一般公共危機所具有的特點外，還具有多樣性、復(fù)雜性、國際性、難以識別性和難以控制性的特征。[15]譚軍也認識到了新疆公共危機的特殊性，他認為新疆公共危機具有種類多、頻率高、易受周邊國家公共危機沖擊、影響力大等特點。[16]

從以上分析看來，研究者對于民族地區(qū)危機事件的特殊性有一致的共識，正是由于民族地區(qū)危機事件的特殊性，使得民族地區(qū)危機管理體系和機制的建立具有一定難度。

3.民族地區(qū)危機事件的形成原因

民族地區(qū)危機事件的發(fā)生不同于一般的公共危機事件，因為民族地區(qū)具有特殊的地理位置和政治地緣，因此，誘發(fā)危機事件的原因與其他公共危機事件有很大不同，這點廣大研究者也有所論述。朱軍對城市化進程中民族地區(qū)危機事件產(chǎn)生機制進行了分析，并給出了城市進化進程中民族地區(qū)危機事件產(chǎn)生機制的示意圖，如圖1所示：[8]

圖1 城市進化進程中民族地區(qū)危機事件產(chǎn)生機制的示意圖

石路對民族地區(qū)突發(fā)公共事件形成原因做了分析，他認為主要是自然生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化;社會經(jīng)濟發(fā)展的不均衡；民族地區(qū)多元的文化背景等三個原因?qū)е峦话l(fā)公共事件發(fā)生。[7]

楊安華則對民族地區(qū)突發(fā)事件形成的根本原因和直接原因做了分析，他認為造成民族地區(qū)危機呈上升趨勢的原因, 第一是生態(tài)危機方面,漢族與各少數(shù)民族的文化差異及其對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的不尊重與地方性知識的缺乏和忽略,是導(dǎo)致我國民族地區(qū)生態(tài)惡化的根本原因。[12]石路對楊安華所提出的民族地區(qū)生態(tài)惡化的根本原因持有不同意見，他認為，實際上,整個人類社會面臨的生態(tài)災(zāi)難,從根本上說是人類目前所謂的現(xiàn)代化生產(chǎn)和生活方式導(dǎo)致的,不能把民族地區(qū)的生態(tài)危機簡單地歸咎為漢民族和少數(shù)民族之間的文化差異上。[4]

楊安華還認為,語言不同,文化差異以及政府處理危機方式的單一化和暴力性和信仰危機及其“漣漪反應(yīng)”成為生態(tài)危機產(chǎn)生的一個重要因素。而經(jīng)濟的迅速發(fā)展及貧富差距的進一步擴大而造成的心理失衡是導(dǎo)致我國民族地區(qū)危機不斷發(fā)生的另一直接原因。[12]

郭雨彤等獨樹一幟地以琿春市為研究樣本，對該市的突發(fā)公共事件的成因進行了分析，更具有針對性，這在眾多只泛泛而談而缺乏實際案例的研究中尤為突出[17]。

同樣的把研究方向鎖定地方危機成因的還有新疆大學碩士譚軍，他認為新疆分裂主義勢力的存在、經(jīng)濟與社會發(fā)展的失衡、國際外來風險、自然災(zāi)害，科學技術(shù)原因產(chǎn)生的公共危機是新疆公共危機的成因。[16]這些危機誘因與其他民族地區(qū)有所不同，特凸顯了新疆的危機事件的特殊性。

綜上所述，民族地區(qū)危機事件因地域不同也具有不同的產(chǎn)生原因。

三 關(guān)于民族地區(qū)危機管理的現(xiàn)狀

在為數(shù)不多的研究中，關(guān)于民族地區(qū)危機管理現(xiàn)狀的分析是研究者的重點，他們從不同的視角考察了目前民族地區(qū)危機管理的現(xiàn)狀。

（一）危機管理體系已經(jīng)建立，但仍存在問題

1.危機管理體系存在較大漏洞

劉國軍認為民族地區(qū)危機管理的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究比較薄弱，沒有形成系統(tǒng)的、符合中國國情的民族地區(qū)危機管理理論。[2]他的分析是對民族地區(qū)危機管理現(xiàn)狀比較全面的描述，最具代表性。從這一分析中可以看出，民族地區(qū)危機管理體系存在著較大的漏洞。

2.民族地區(qū)危機管理人才缺乏

李冰心對危機管理的管理層面的認識與劉國軍持相同意見，她同時指出在人才儲備上,危機管理專業(yè)人才較為缺乏。[18]

3.民族地區(qū)創(chuàng)建危機管理機制受地理限制

王萃萃、劉宏杰則從邊疆民族地區(qū)創(chuàng)建應(yīng)急管理機制的主要限制和困難來分析管理現(xiàn)狀。他們認為來自自然和生態(tài)條件限制較多，民族地區(qū)鄰邊性特征明顯，受地緣政治的限制，構(gòu)建跨國、跨地區(qū)的應(yīng)急合作機制任務(wù)多、難度大。[19]

房文雙則認為民族文化因素加大危機管理的難度,各民族地區(qū)特殊生存環(huán)境也使得各地區(qū)危機變得復(fù)雜多樣。[19]

4.管理層對危機管理存在誤區(qū)

哈雨狄認為民族地區(qū)對于危機事件的管理由于長期以來政府部門在應(yīng)急管理思想上存在誤解，制約了政府應(yīng)急管理效能的提高，對整個國家應(yīng)急管理體系也造成不利的影響。[21]

5.危機信息網(wǎng)絡(luò)敏感度差

郭雨彤等在研究琿春市危機管理案例時分析了當?shù)匚C管理的現(xiàn)狀，指出危機信息網(wǎng)絡(luò)對突發(fā)事件的敏感程度差的問題。[17]

可見，不管是廣義上的民族地區(qū)還是狹義上的民族地區(qū)都已經(jīng)基本上建立了危機管理體系和機制，但是機制和體制卻存在著很多漏洞和不足。

（二）民族地區(qū)危機管理教育不充分

朱相莉分析了新疆公共危機教育中存在的問題，她認為新疆公共危機教育中存在著公共危機教育不到位；公共危機教育現(xiàn)狀還不能滿足公民的強烈需求的問題。[15]由此可見，公共危機教育如此不充分，民族地區(qū)的政府和群眾危機管理意識也不可能隨著危機發(fā)生頻率的增加而增強。

（三）民族地區(qū)危機管理體系缺乏特色

石正義、鄧樸指出，各民族地區(qū)的應(yīng)急管理體系,多是簡單照搬中央和上級政府的框架,盲目追求“對接”，沒有當?shù)厥?區(qū))情、州情、縣情的特色，缺乏對特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、習俗等因素的整合考慮。[22]這些缺點也是民族地區(qū)危機管理的弱點和盲點，不能把地區(qū)的特殊實際情況結(jié)合起來，制定適合本地區(qū)的有本地區(qū)民族特色的危機管理體系。

四 關(guān)于民族地區(qū)危機管理的對策和建議

不少研究者提出了民族地區(qū)危機管理的對策和建議，從不同的研究角度闡述了自己的理論，歸納起來主要有以下幾種：

（一）建立健全民族地區(qū)危機管理機制

以劉國軍為代表，危機管理體系的建設(shè)主要涉及到的是：①優(yōu)化民族地區(qū)地方政府常態(tài)管理，著力構(gòu)建全過程的危機管理系統(tǒng)。②加強民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理法制建設(shè)。③加強民族地區(qū)地方政府應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。④建立有效的危機管理溝通協(xié)調(diào)機制。⑤強化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機制建設(shè)。⑥加強應(yīng)急管理社會動員機制建設(shè)。[2]

對民族地區(qū)危機管理體制和機制建設(shè)的研究是最廣泛的，研究成果也是最為豐富的，劉國軍提出的這套危機管理機制具有普遍性，相對來說也是較完善的。

（二）增強政府和公務(wù)員個人的危機管理意識

增強政府和公務(wù)員個人的危機管理意識也是研究者們普遍提出的意見。李冰心認為應(yīng)該培育民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部危機管理常態(tài)化意識。[18]

陳玲從公務(wù)員其個人能力的角度分析政府的危機管理，提出了要提高公務(wù)員突發(fā)事件分析預(yù)測能力、快速應(yīng)對能力、突發(fā)事件善后處理能力等四種能力的要求。[23]

（三）增強民族地區(qū)危機管理中的財政物資保障

在提出建立和完善適合民族地區(qū)的危機管理機制的研究中，已經(jīng)有研究者提出為民族地區(qū)危機管理提供充分的物質(zhì)和財政資源支援[20]，而哈雨狄提出了危機管理中財政物資保障新的方法，她認為在解決救災(zāi)資金來源問題時，民族自治地方不能停留在僅僅依靠政府財政傳統(tǒng)的救災(zāi)模式上，可以開發(fā)投資價值的金融產(chǎn)品，最具代表性的如巨災(zāi)債券和巨災(zāi)股票的發(fā)行等。[21]

（四）注重培養(yǎng)懂民族語言的危機管理人才

民族地區(qū)危機管理不同于一般的危機管理，它涉及到多民族，多元文化的交織，情況復(fù)雜，所以在危機管理中應(yīng)注重危機管理人才的培養(yǎng)。石正義、鄧樸認為邊疆民族地區(qū)溝通機制當中一個重要的問題是語言差異,配備精通民族語言的應(yīng)急人員成為優(yōu)化溝通機制的關(guān)鍵所在。[22]李冰心認為應(yīng)重視民族文化建設(shè),培養(yǎng)懂民族語言、知曉民族風俗的專業(yè)人才。[18]哈雨狄認為應(yīng)建立民族自治地方新聞發(fā)言人制度，培養(yǎng)少數(shù)民族新聞發(fā)言人。[21]

（五）充分發(fā)揮民族智慧和力量

房文雙認為發(fā)掘、利用各民族傳統(tǒng)智慧發(fā)揚與借鑒各民族傳統(tǒng)文化應(yīng)對突發(fā)性危機事件不僅可行,而且可以充分調(diào)動民間力量在應(yīng)對危機事件中的積極作用。[20]廖馨認為在進行民族地區(qū)危機管理時應(yīng)充分尊重和發(fā)揚各民族的傳統(tǒng)文化及傳統(tǒng)智慧。[13]

（六）注重民族地區(qū)民眾的心理建設(shè)

何穎認為應(yīng)改善民族地區(qū)社會心理環(huán)境,開展公眾危機防范意識教育。[24]陳玲認為應(yīng)注重事件后向受影響的人群提供心理恢復(fù)與調(diào)適。[23]

五 研究存在的主要問題

通過以上分析，民族地區(qū)危機管理的研究是有一定的成果的，但也存在著問題。

（一）研究的角度仍然過于單一

通過分析，可以看出對于民族地區(qū)危機管理的研究仍然局限在危機管理體系的建立，而沒有運用多學科的理論和知識來分析和研究民族地區(qū)的危機管理。這點楊安華在其論文《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文中已經(jīng)指出，目前筆者所接觸到的文章中，僅有少數(shù)的幾篇視角獨特。如云健等的論文《蟻群聚類在民族突發(fā)事件應(yīng)急決策中的應(yīng)用》是僅有的一篇從計算機科學學科來研究民族突發(fā)事件的文章。缺少從傳播學、政治學、法學、民族學、國際關(guān)系學等學科與行政學交叉研究的成果。

（二）研究的地域過于單一

現(xiàn)有研究成果中，民族地區(qū)危機管理研究對象較為空泛，不具有針對性。研究新疆地區(qū)公共危機的成果較多，其他民族地區(qū)較少。這與新疆獨特的地理位置和政治地緣分不開，而且新疆的突發(fā)危機事件也極具代表性，同時也是廣大新疆研究者的勤奮和努力的成果。但因為我國民族地區(qū)地域廣闊，而各個地區(qū)的民族風俗、地域情況、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族個性也不一樣，因此發(fā)生的公共危機事件的成因也不盡相同。而在目前的研究中，仍然缺乏對于其他民族地區(qū)公共危機事件個案的研究，缺乏針對性。

（三）研究方法過于單一

現(xiàn)有研究成果中較少有研究者運用定量的研究方法，而較多地運用定性的研究方法，除陳玲等幾位在撰寫碩士畢業(yè)論文時有問卷調(diào)查外，其他大部分文章都只是做了泛泛論述，不能給出強有力的令人說服的實際調(diào)查證據(jù),這也是一大缺憾。

[1]楊安華.民族地區(qū)突發(fā)事件與危機管理機制研究[J].公共管理學報,2005,2(3):42-49.

[2]劉國軍.民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理機制的構(gòu)建與完善[J].青海社科論壇,2005(9):46-72.

[3]楊安華.近年來我國公共危機管理研究綜述[J].江海學刊.2005(1):75-81.

[4]石路.民族地區(qū)突發(fā)公共事件的基本問題探析[J].新疆社科論壇,2006(3):25-27.

[5]羅安平.民族地區(qū)突發(fā)事件中傳媒應(yīng)對原則探究[J].中國廣播電視學刊,2009(5):78-80.

[6]李樹林,莎日娜.民族地區(qū)突發(fā)事件的特殊性與應(yīng)急管理體系研究[J].廣播電視大學學報,2010(2):99-103.

[7]石路.論民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警與防范機制.貴州民族研究[J].2007(1):45-49.

[8]朱軍.城市化進程中民族地區(qū)危機事件產(chǎn)生機制分析[J].貴州師范大學學報(社會科學版). 2009(6):33-39.

[9]熊坤新,胡琦.試論中國民族地區(qū)解決公共危機的經(jīng)驗與教訓[J].大連民族學院學報,2010,12(4):306-309.

[10]云健,劉勇奎,何麗君,陳華,王雙成.蟻群聚類在民族突發(fā)事件應(yīng)急決策中的應(yīng)用[J].計算機應(yīng)用研究,2009,26(2):509-512.

[11]楊安華.構(gòu)建民族地區(qū)危機管理體系[J].公共管理評論,2005(3):119-134.

[12]楊安華,唐云鋒.我國民族地區(qū)的危機:形態(tài)、特征及誘因探析[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版),2006,24(5):21-24.

[13]廖馨.民族自治地方公共危機管理中的政府責任[D].新疆:新疆大學,2009:1-35.

[14]劉國軍.完善民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理機制建設(shè)的思考[J].重慶社會主義學院學報,2009(1):52-55.

[15]朱相莉.新疆公共危機教育研究[D].新疆:新疆大學,2010:1-46.

[16]譚軍.新疆地方政府公共危機管理研究.[D].新疆:新疆大學,2006:1-44.

[17]郭雨彤,徐慧杰,燕敏,徐旭飛.民族地區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機制研究——以吉林省延邊朝鮮族自治州琿春市為例[C].北京:中國行政管理學會,2007:976-981.

[18]李冰心.論中國民族地區(qū)危機管理長效機制建設(shè).甘肅社會科學[J].2010(1):251-254.

[19]王萃萃,劉宏杰.論邊疆民族地區(qū)應(yīng)急管理機制建設(shè)的特殊性.兵團教育學院學報[J].2010(5):1-5.

[20]房文雙.關(guān)于構(gòu)建西部民族地區(qū)危機管理體系的思考.內(nèi)蒙古煤炭經(jīng)濟[J].2009(2):16-20.

[21]哈雨狄.民族自治地方政府應(yīng)對有然災(zāi)害管理能才研究[D].北京:中央民族大學,2009:1-77.

[22]石正義,鄧樸.我國邊疆民族地區(qū)特色應(yīng)急管理體系探析[J].西南民族大學學報(人文社會科學版),2010(6):18-21.

[23]陳玲.新疆公務(wù)員應(yīng)對突發(fā)事件能力研究[D].新疆:新疆大學,2007:1-62.

[24]何穎.對民族地區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機制的認識——以青海省為例[J].青海社會科學,2008(6):161-164.