李美葉

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，新的《發(fā)票管理辦法》于2011年2月1日起施行。修訂后的管理辦法進(jìn)一步加大了對發(fā)票違法行為的懲處力度，對于制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等以前舊版《發(fā)票管理辦法》中亟待解決的問題進(jìn)行了完善彌補(bǔ)。

一、新《發(fā)票管理辦法》出臺的背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，舊《發(fā)票管理辦法》（以下簡稱舊《辦法》）在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少的問題:一是制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等違法行為日益嚴(yán)重，管理辦法規(guī)定的防控措施亟待相應(yīng)完善；二是對發(fā)票違法行為的處罰力度偏輕，難以有效懲處和制止發(fā)票違法行為。新《發(fā)票管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）對制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等舊《辦法》中亟待解決的問題進(jìn)行了完善彌補(bǔ)。

二、新《辦法》較舊《辦法》的創(chuàng)新性

1.從立法層面來看:此次發(fā)布的新《辦法》法律層次較高，是國務(wù)院總理溫家寶簽署的，屬于行政法規(guī)。不但是處理發(fā)票問題的重要依據(jù)，也是法院等部門執(zhí)法的重要依據(jù)。比國稅函或國稅發(fā)等文件的層次高，采信范圍廣。同時，將舊《辦法》第十七條改為第十六條，將原國稅函［2004］1027號文件中關(guān)于代開發(fā)票的規(guī)定寫入《發(fā)票管理辦法》，提升了相關(guān)規(guī)定的法律級次。

2.在政策目的方面:除了規(guī)范發(fā)票管理外，新《辦法》打擊虛開、代開發(fā)票等違法行為的目的非常明確。從形式上看，根據(jù)舊《辦法》的規(guī)定，企業(yè)在開具發(fā)票后蓋章時，可以在“財務(wù)印章”與“發(fā)票專用章”之間二選一，而新《辦法》明確規(guī)定，發(fā)票只能加蓋發(fā)票專用章；此外對發(fā)票專用章式樣作了明確規(guī)定。

3.在管理理念方面:新《辦法》更加強(qiáng)調(diào)征納雙方權(quán)利、義務(wù)的對等，而不是單純強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)。比如，新《辦法》更加側(cè)重開票方、受讓方的控管，進(jìn)一步規(guī)范了會計人員的職業(yè)操守，明確了納稅人“知道或應(yīng)知道”發(fā)票真?zhèn)蔚呢?zé)任，強(qiáng)調(diào)了稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供查詢發(fā)票真?zhèn)蔚谋憬萸馈?/p>

4.加大動態(tài)監(jiān)控力度:新《辦法》在第二條在中華人民共和國境內(nèi)印制、領(lǐng)購、開具、取得、保管、繳銷發(fā)票的單位和個人（以下稱印制、使用發(fā)票的單位和個人），必須遵守本辦法。同時，新《辦法》將第三十一條改為第三十條，第一款中增加“繳銷”發(fā)票的情況。屆時，也加大了輿論監(jiān)管力量，新《辦法》在第六條對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并酌情給予獎勵。這樣不僅鼓勵單位和個人舉報發(fā)票違規(guī)行為，而且加大違規(guī)使用發(fā)票的成本和社會監(jiān)督力量。

三、新《辦法》給予的啟示

首先，從實(shí)際操作上看，新《辦法》進(jìn)一步細(xì)化了虛開發(fā)票的違法行為，增強(qiáng)了實(shí)際工作中對虛開發(fā)票的違法行為認(rèn)定的可操作性，并且嚴(yán)禁納稅人的下列行為:為他人、為自己開具與實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票，介紹他人開具與實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票，轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓發(fā)票，介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票、發(fā)票監(jiān)制章和發(fā)票防偽專用品，知道或者應(yīng)當(dāng)知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發(fā)票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運(yùn)輸，拆本使用發(fā)票，擴(kuò)大發(fā)票使用范圍，以其他憑證代替發(fā)票使用等。將專業(yè)人員尤其是會計的職業(yè)判斷作為處理發(fā)票事項的應(yīng)知原則（應(yīng)知義務(wù)），將司法上的過錯推定原則和原罪理論引入發(fā)票管理中，讓舉證責(zé)任完全倒置，促使發(fā)票使用者要不斷提高發(fā)票甄別能力。同時，要求企業(yè)取得的合法發(fā)票必須如實(shí)反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。對于發(fā)票雙方若屬于關(guān)聯(lián)方，應(yīng)考慮符合獨(dú)立交易原則，使用公允價格，避免被稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅調(diào)整，不存在利用關(guān)聯(lián)方調(diào)節(jié)利潤的行為。

加大依法合理使用普通發(fā)票的宣傳力度，強(qiáng)化發(fā)票管理意識。既要提高廣大消費(fèi)者索取發(fā)票的自覺性，提高維護(hù)自身合法權(quán)益的意識；又要讓經(jīng)營者交易過程中明白提供發(fā)票是經(jīng)營者應(yīng)盡的義務(wù)，不按規(guī)定開具發(fā)票是違反發(fā)票管理法規(guī)的行為。從提高國民守法素質(zhì)這個根本問題上去控制利用普通發(fā)票進(jìn)行偷、逃國家稅款的行為，嚴(yán)堵稅收漏洞，防止財政資金流失。

最后，基于防范稅務(wù)風(fēng)險的考慮，納稅人應(yīng)充分認(rèn)識到發(fā)票管理的重要性，加強(qiáng)對發(fā)票的管理。因此，納稅人可從兩方面入手:一方面，納稅人應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新《辦法》和《發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》，根據(jù)最新的要求建立完善的內(nèi)部發(fā)票管理制度，由專人負(fù)責(zé)發(fā)票的管理和開具工作；另一方面，納稅人應(yīng)對照新《辦法》的各項要求，認(rèn)真檢查自己在日常發(fā)票管理中存在的不合規(guī)的做法并加以糾正，以避免因?yàn)榘l(fā)票違規(guī)而被稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰的風(fēng)險，切實(shí)做到懂法、守法，用好法律、合理納稅，樹立企業(yè)良好形象。