楊洪濤，劉 亮

（1.華東理工大學(xué) 商學(xué)院，上海 200237；2.上海海事大學(xué) 水運(yùn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所，上海 200135）

1990年，黨中央、國務(wù)院做出開發(fā)開放浦東的重大戰(zhàn)略決策，成為浦東實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重大契機(jī)和歷史新起點(diǎn)。經(jīng)過20年的努力，浦東在對外開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展方面取得了舉世矚目的巨大成就，成為帶動(dòng)長三角地區(qū)乃至全國現(xiàn)代化建設(shè)的重要增長極，成為向世界展示中國城市現(xiàn)代化的重要窗口和改革開放成功的重要標(biāo)志。

縱觀浦東開發(fā)的歷程，國家、上海市和浦東新區(qū)政府及相關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策，這些政策曾經(jīng)為浦東帶來了其他城市難以比擬的競爭優(yōu)勢，成為浦東開發(fā)開放取得成功的首要因素。然而，在浦東開發(fā)取得翻天覆地變化的同時(shí)，其面臨的環(huán)境也發(fā)生了變化：一方面，浦東未來的發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)，如來自天津?yàn)I海新區(qū)和上海周邊地區(qū)的競爭、土地成本的提高、資源的制約等；另一方面，浦東新區(qū)的開發(fā)開放政策也發(fā)生了很多變化——一些政策被修訂或廢止，這使得浦東具有的政策優(yōu)勢在減弱。在未來的發(fā)展中，浦東既要繼續(xù)充分利用好能夠享受到的各項(xiàng)政策，又不能過度地依賴于政策。這就要求對浦東新區(qū)的開發(fā)開放政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，掌握浦東新區(qū)開發(fā)開放政策及競爭優(yōu)勢的演變情況，清醒地認(rèn)識(shí)浦東目前享有的政策及由此而具備的競爭優(yōu)勢，以便為政府制定各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略提供參考依據(jù)。

一、浦東新區(qū)開發(fā)開放以來政策的統(tǒng)計(jì)分析

（一） 統(tǒng)計(jì)分析的思路

自浦東開發(fā)開放以來的20多年中，國家、上海市和浦東新區(qū)政府相繼出臺(tái)了一系列政策。本文將從兩個(gè)角度對各級(jí)政府出臺(tái)的政策進(jìn)行分析：

（1）結(jié)構(gòu)類型分析。在對各級(jí)政府出臺(tái)的政策進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，對每類政策的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

（2）時(shí)間分布情況分析。首先，將浦東開發(fā)開放20年分為幾個(gè)時(shí)間段。然后，對每個(gè)時(shí)間段的政策數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。浦東開發(fā)開放20年恰好覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的四個(gè)五年計(jì)劃，即“八五”至“十一五”計(jì)劃。每個(gè)五年計(jì)劃期間，基本對應(yīng)于浦東開發(fā)的一個(gè)階段。所以，以五年為一個(gè)階段來統(tǒng)計(jì)支持浦東開發(fā)開放政策的時(shí)間分布情況?？紤]到政策作用的發(fā)揮會(huì)比頒布時(shí)間有一定的滯后，將每個(gè)五年計(jì)劃的期限提前一年，分為以下四個(gè)階段：1990—1994年；1995—1999年；2000—2004年；2005年—2010年。

（二）國家政策的統(tǒng)計(jì)分析

從1990年至今，國務(wù)院、財(cái)政部、國家外匯管理局、中國人民銀行、海關(guān)總署、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門針對浦東出臺(tái)了26項(xiàng)政策文件，或者在一些政策文件中專門制定了針對浦東的特殊條款。在這些政策文件或條款中，既有同時(shí)涉及資金的籌集、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、稅收、審批權(quán)限等多個(gè)方面的綜合政策，也有專門針對某方面問題的單項(xiàng)政策。將國家針對浦東出臺(tái)的政策文件或條款分為五類：綜合政策、稅收優(yōu)惠政策、貿(mào)易政策、金融政策和外匯管理政策。按照結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布兩個(gè)維度，對國家政策分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見表1所列。

從結(jié)構(gòu)類型來看：在國家對浦東的支持政策中，稅收和貿(mào)易方面的政策所占比例最高，分別為34.6%和23.1%；綜合政策所占比例也很高，占23.1%。

從時(shí)間分布來看：1990—1994年間，國家出臺(tái)的政策最多，占總數(shù)的30.8%；2000—2004年間出臺(tái)的政策最少，占15.4%。

將結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布兩個(gè)維度綜合考慮，可以看出：①出臺(tái)綜合政策最多的時(shí)期是1990—1994年間，這個(gè)階段是浦東開發(fā)初期，國家通過《中共中央、國務(wù)院關(guān)于開發(fā)和開放浦東問題的批復(fù)》（1990）等文件從多個(gè)方面為浦東開發(fā)提供政策支持；②出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策最多的時(shí)期也是1990—1994年間，這說明在浦東開發(fā)初期，國家以稅收優(yōu)惠作為重要手段來吸引投資；③出臺(tái)貿(mào)易政策最多的時(shí)期是2000—2004年，這些政策的出臺(tái)為上海建設(shè)國際貿(mào)易中心打下了基礎(chǔ)。

表1 不同階段各類國家政策的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

（三）上海市政策的統(tǒng)計(jì)分析

為了配合黨中央、國務(wù)院做出的開發(fā)開放浦東的重大戰(zhàn)略決策，上海市政府及有關(guān)部門針對浦東新區(qū)出臺(tái)了39項(xiàng)政策文件，或者在一些政策文件中專門制定了針對浦東的特殊條款。這些政策可以分為：吸引投資政策、園區(qū)建設(shè)政策、鼓勵(lì)研發(fā)政策、綜合配套改革政策、外匯管理政策、其他政策。按照結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布兩個(gè)維度，對上海市政策分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見表2所列。

從結(jié)構(gòu)類型來看：在上海市對浦東的支持政策中，園區(qū)建設(shè)和外匯管理方面的政策所占比例最高，分別占政策總數(shù)的43.6%和23.1%；綜合配套改革政策所占比例也較高，達(dá)到15%。

從時(shí)間分布來看：2000年以后上海市頒布政策數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2000年以前。尤其是自2005年浦東被批準(zhǔn)為綜合配套改革試點(diǎn)之后，上海市對浦東出臺(tái)了很多政策，占浦東開發(fā)開放以來上海市政策的46.2%。

將結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布兩個(gè)維度綜合考慮，可以看出：①出臺(tái)吸引投資政策最多的時(shí)期是1990—1994年間，這個(gè)階段是浦東開發(fā)初期，上海市通過《上海市鼓勵(lì)外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》（1990）等政策從多個(gè)方面為浦東帶來吸引投資的優(yōu)勢；②出臺(tái)園區(qū)建設(shè)政策最多的時(shí)期是2000—2004年，這時(shí)浦東進(jìn)入了全面功能開發(fā)階段。上海市政府通過出臺(tái)一系列園區(qū)建設(shè)政策以促進(jìn)四個(gè)功能園區(qū)的開發(fā)；③綜合配套改革政策全部是在2005年以后出臺(tái)的。這是因?yàn)槠謻|在2005年被批準(zhǔn)為國家綜合配套改革試點(diǎn)，上海市有關(guān)部門相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持浦東新區(qū)的綜合配套改革。

表2 不同階段各類上海市政策的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

（四）浦東新區(qū)政策的統(tǒng)計(jì)分析

為了加快浦東開發(fā)，浦東新區(qū)政府及有關(guān)部門出臺(tái)了54項(xiàng)政策文件。具體可分為：產(chǎn)業(yè)扶持政策、園區(qū)發(fā)展政策、研發(fā)創(chuàng)新政策、吸引人才政策、金融政策、其他政策。按照結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布兩個(gè)維度，對浦東新區(qū)政策分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見表3所列。

從結(jié)構(gòu)類型來看：在浦東新區(qū)出臺(tái)的政策中，吸引人才和園區(qū)發(fā)展方面的政策所占比例最高，分別占政策總數(shù)的33.3%和22.2%。產(chǎn)業(yè)扶持政策所占比例也較高，達(dá)16.7%。這說明浦東新區(qū)政府十分重視人才、園區(qū)和產(chǎn)業(yè)等問題。

從時(shí)間分布來看：浦東新區(qū)的所有政策都是在2000年以后頒布的。這是由于在浦東開發(fā)的前十年內(nèi)，國家和上海市出臺(tái)了足夠多的政策支持浦東基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和功能開發(fā)。經(jīng)過十年的開發(fā)，浦東經(jīng)濟(jì)快速增長，產(chǎn)業(yè)大幅度升級(jí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)更高的發(fā)展階段。同時(shí)，國家政策帶來的優(yōu)勢較開發(fā)初期已有所減弱。這就要求浦東新區(qū)政府結(jié)合未來發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)階段的特點(diǎn)，出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)浦東的開發(fā)開放。尤其是，2005年被批準(zhǔn)為國家綜合配套改革試點(diǎn)之后，浦東獲得了在體制改革方面的“先行先試”的特權(quán)。浦東新區(qū)政府及有關(guān)部門抓住這一機(jī)遇，出臺(tái)多項(xiàng)政策，加大對人才吸引、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)和金融中心建設(shè)等各項(xiàng)工作的支持。

表3 不同階段各類浦東新區(qū)政策的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

二、浦東新區(qū)開發(fā)開放政策的演變分析

（一）國家政策的演變分析

國家政策的演變呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（1）從政策的有效性來看，多項(xiàng)政策由于已過適用期、被廢止或?yàn)樾碌恼咚〈仍蚨?。?6項(xiàng)國家政策中，有12項(xiàng)還在執(zhí)行，占46.2%。有14項(xiàng)政策已經(jīng)失效，占53.8%。其中，因過適用期而失效的政策有6項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的42.9%；因被廢止而失效的政策有2項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的14.3%；因被新的政策文件所取代而失效的政策有6項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的42.9%。這些政策的失效使得浦東曾經(jīng)獲得的一些競爭優(yōu)勢在減弱或消失。

（2）從政策的綜合程度來看，開發(fā)初期多為針對某個(gè)時(shí)期的綜合性政策文件，后期多為針對某個(gè)領(lǐng)域的單一性政策文件。開發(fā)初期，浦東基礎(chǔ)比較薄弱，國家出臺(tái)了“八五”和“九五”期間的綜合性政策文件。如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于開發(fā)和開放浦東問題的批復(fù)》（1990）、《關(guān)于“九五”期間上海浦東新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)政策的通知》（1995）。這些文件從資金、稅收、金融、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引進(jìn)外商等方面為浦東提供了優(yōu)惠政策［1］。在浦東開發(fā)后期，不再有這種適用于某個(gè)時(shí)期的綜合性政策文件，而是針對某個(gè)領(lǐng)域（稅收、貿(mào)易）出臺(tái)文件。

（3）從政策的重點(diǎn)來看，經(jīng)歷了由財(cái)稅扶持政策轉(zhuǎn)向功能開發(fā)政策，再到體制創(chuàng)新政策的演化歷程。在1990—1995年間，浦東開發(fā)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，國家對浦東的支持政策以資金扶持和稅收優(yōu)惠為主。如允許浦東新區(qū)在“八五”期間不上繳新增財(cái)政收入［2］；對生產(chǎn)性“三資”企業(yè)的所得稅減按15%征收。

在1996年以后，浦東開發(fā)進(jìn)入功能開發(fā)階段，國家政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向功能性政策。例如，批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行服務(wù)業(yè)對外開放試點(diǎn)；在上海浦東新區(qū)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)，允許外國的公司、企業(yè)同中國的公司、企業(yè)在中國境內(nèi)（試點(diǎn)地區(qū)）設(shè)立專門從事進(jìn)出口貿(mào)易的中外合資外貿(mào)公司；允許上海等四個(gè)城市符合條件的外國銀行分行設(shè)立支行。

2005年以后，浦東作為全國第一個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)，獲得了在體制改革方面的“先行先試”的特權(quán)。國家有關(guān)部門也相繼出臺(tái)了支持浦東綜合配套改革的政策。浦東新區(qū)也成為全國首個(gè)由享受政策優(yōu)惠優(yōu)勢轉(zhuǎn)向享有體制優(yōu)勢的地區(qū)。

（4）從政策的適用范圍來看，一些政策的適用范圍在擴(kuò)大。一些國家政策文件被新的文件所取代，優(yōu)惠政策的適用范圍由浦東等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)擴(kuò)大到全國，使浦東曾經(jīng)獲得的優(yōu)勢相對減弱甚至喪失。如1997年的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》取代了1990年的《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)出上海外高橋保稅區(qū)貨物、運(yùn)輸工具和個(gè)人攜帶物品的管理辦法》，將原來只針對上海外高橋保稅區(qū)進(jìn)出口貨物關(guān)稅的優(yōu)惠政策的適用范圍擴(kuò)大到所有的保稅區(qū)；2003年的《對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于設(shè)立中外合資對外貿(mào)易公司暫行辦法》取代了1996年的《對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于設(shè)立中外合資對外貿(mào)易公司試點(diǎn)暫行辦法》，外商可以設(shè)立合資公司進(jìn)行進(jìn)出口業(yè)務(wù)的地區(qū)由原來僅有的上海浦東新區(qū)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的兩地6家試點(diǎn)擴(kuò)展至全國，除取消試點(diǎn)地域和數(shù)量限制外，還對中西部地區(qū)給予了政策上的傾斜。

（二） 上海市政策的演變分析

上海政策的演變呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（1）從政策的有效性來看，大多數(shù)政策仍在執(zhí)行。在39項(xiàng)上海政策文件中，有30項(xiàng)還在執(zhí)行，占76.9%；有9項(xiàng)已失效，占23.1%。其中，因被廢止而失效的政策有4項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的44.4%；因被新的政策所取代而失效的政策有3項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的33.3%；因被修訂而失效的政策有2項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的22.2%。另外，失效政策的頒布年限都比較早，有6條失效的政策是1990—1991年頒布的。

（2）從政策的重點(diǎn)來看，經(jīng)歷了由吸引投資到園區(qū)建設(shè)，再到綜合配套改革的演變歷程。1990—1994年是浦東開發(fā)初期，上海市出臺(tái)了《上海市鼓勵(lì)外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》（1990）等3項(xiàng)政策文件（占該階段政策數(shù)量的42.9%）。這些文件從企業(yè)審批、稅收等方面出臺(tái)政策吸引內(nèi)外資。

在2000—2004年間，上海市出臺(tái)了《上海市促進(jìn)張江高科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定》等12項(xiàng)政策文件（占該階段政策數(shù)量的92.3%），扶持張江高科技園區(qū)、外高橋保稅區(qū)和金橋出口加工區(qū)的發(fā)展。

2005—2010年間，上海市出臺(tái)了《上海市工商行政管理局關(guān)于支持上海浦東綜合配套改革試點(diǎn)的意見》（2007）等6項(xiàng)文件（占該階段政策數(shù)量的31.6%），以支持浦東的綜合配套改革。

（三） 浦東新區(qū)政策的演變分析

浦東新區(qū)政策的演變呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（1）從政策的有效性來看，大多數(shù)政策仍在執(zhí)行。在54項(xiàng)浦東新區(qū)政策文件中，有5項(xiàng)已失效，占9.3%。其中，因過適用期而失效的政策有2項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的40%；因被新的政策所取代而失效的政策有3項(xiàng)，占失效政策總數(shù)的60%。有49項(xiàng)還在執(zhí)行，占90.7%。但是，需要注意的是，目前還在執(zhí)行的政策中有18項(xiàng)政策的適用期至2010年。占現(xiàn)執(zhí)行政策總數(shù)的36.7%。

（2）幾類重要政策呈現(xiàn)不同演變趨勢。園區(qū)發(fā)展政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策的數(shù)量穩(wěn)步增長，所占比例在各類政策中居第2、第3位。吸引人才政策近幾年數(shù)量增長最快，所占比例居第1位。金融政策都是在2005年以后頒布的，且數(shù)量較多。

三、浦東新區(qū)開發(fā)開放政策帶來的競爭優(yōu)勢的演變分析

（一） 開發(fā)開放政策給浦東帶來的競爭優(yōu)勢及變化情況

浦東新區(qū)開發(fā)分為三個(gè)階段［3］：①1990—1995年，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，即形態(tài)開發(fā)建設(shè)階段；②1996—2000年，基礎(chǔ)設(shè)施與功能開發(fā)并舉的階段。這一階段，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，加快了城市功能開發(fā)。③2001年以后，全面功能開發(fā)階段。這一階段是浦東功能開發(fā)的高速發(fā)展階段。浦東新區(qū)以四個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)為主要載體，深入推進(jìn)功能開發(fā)。特別是2005年6月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。浦東成為全國首個(gè)由享受政策優(yōu)勢的地區(qū)轉(zhuǎn)向享有體制優(yōu)勢的地區(qū)。浦東開發(fā)進(jìn)入了全面建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的新階段。隨著浦東開發(fā)階段的升級(jí)，各級(jí)政府調(diào)整了浦東開發(fā)開放的政策，浦東新區(qū)具有的優(yōu)勢也隨之發(fā)生了演變［4］。對三個(gè)階段由政策帶來的競爭優(yōu)勢及變化情況、原因進(jìn)行分析，結(jié)果見表4所列。

表4 浦東開發(fā)各階段由政策曾經(jīng)帶來的競爭優(yōu)勢及變化情況

（二） 現(xiàn)存的競爭優(yōu)勢

由表4可知，由于政策的演變使得浦東新區(qū)曾經(jīng)獲得的部分優(yōu)勢已經(jīng)在減弱直至消失，它們是：充足的發(fā)展資金、優(yōu)惠的稅收政策、特殊的外商政策、自由的項(xiàng)目審批權(quán)限等。而一些優(yōu)勢隨著政策的執(zhí)行得到加強(qiáng)。目前，浦東仍具有的由政策帶來的優(yōu)勢包括：

（1）完善的基礎(chǔ)設(shè)施。浦東開發(fā)初期、國家允許浦東多渠道籌集資金、并且鼓勵(lì)外商投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，使浦東能夠在較短時(shí)期內(nèi)改善基礎(chǔ)設(shè)施。盡管這些政策已經(jīng)失效，但完善的基礎(chǔ)設(shè)施仍然是浦東的一個(gè)優(yōu)勢。

（2）良好的金融環(huán)境。自浦東開發(fā)之初，國家就十分重視浦東金融業(yè)的發(fā)展，出臺(tái)了多項(xiàng)政策?！笆晃濉逼陂g，浦東新區(qū)出臺(tái)了7個(gè)政策文件加快金融業(yè)發(fā)展。這些政策使浦東成為國內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)和人才最具吸引力的地區(qū)之一，為浦東打造了良好的金融環(huán)境［5］。但是，浦東新區(qū)出臺(tái)的7個(gè)政策文件中有6個(gè)文件的有效期至2010年。在這些文件過期之后如何應(yīng)對來自北京、天津、深圳等城市金融業(yè)的競爭是需要考慮的問題。

（3）優(yōu)越的對外貿(mào)易條件。國家出臺(tái)的支持浦東發(fā)展對外貿(mào)易的政策大多數(shù)都仍在執(zhí)行，涉及進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)、擴(kuò)大保稅港區(qū)、跨國公司集中辦理貿(mào)易收付匯手續(xù)試點(diǎn)等方面。這些政策賦予了浦東優(yōu)越的對外貿(mào)易條件。2009年上海國際貿(mào)易中心方案已報(bào)批上海市政府，并將最終上報(bào)國務(wù)院。浦東作為上海國際貿(mào)易中心建設(shè)的兩個(gè)落點(diǎn)地區(qū)之一，將來有可能得到新的政策支持。在對外貿(mào)易條件方面的優(yōu)勢將會(huì)得到鞏固和強(qiáng)化。

（4）發(fā)達(dá)的國際航運(yùn)條件。根據(jù)2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運(yùn)中心的意見》和《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于上海建設(shè)國際金融和國際航運(yùn)中心營業(yè)稅政策的通知》，注冊在洋山保稅港區(qū)內(nèi)的納稅人從事海上國際航運(yùn)業(yè)務(wù)、貨物運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、裝卸搬運(yùn)業(yè)務(wù)，以及注冊在上海的保險(xiǎn)企業(yè)從事國際航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)取得的收入免征營業(yè)稅。這些政策將有助于推動(dòng)上海國際航運(yùn)相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展。尤其是全新的、突破性的關(guān)于航運(yùn)金融服務(wù)和航運(yùn)保險(xiǎn)等高端服務(wù)的政策使上海國際航運(yùn)中心建設(shè)將站在一個(gè)更高的起點(diǎn)上。

（5）充足的人才資源。為了吸引人才，浦東新區(qū)于2002—2008年間制定了涉及創(chuàng)業(yè)和研究資助、獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼、住房、醫(yī)療、戶籍、子女入學(xué)入托等方面的17項(xiàng)政策，其中15項(xiàng)政策仍在執(zhí)行。這些政策在幫助浦東吸引人才方面發(fā)揮了重要作用，使浦東具有充足的人才資源優(yōu)勢［6］。但是，需要注意的是，現(xiàn)行的15項(xiàng)浦東新區(qū)人才政策中，有10項(xiàng)政策的有效期至2010年底。在這些政策失效之后，上海巨大的生活壓力將成為浦東吸引人才的一大障礙。

（6）較強(qiáng)的研發(fā)實(shí)力。2000年以來，上海市和浦東新區(qū)先后出臺(tái)了《關(guān)于外商投資設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)的暫行規(guī)定》（2000）和《浦東新區(qū)促進(jìn)自主創(chuàng)新的若干意見》（2008）等5個(gè)鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新的政策文件。這些文件目前仍在執(zhí)行，在鼓勵(lì)各類企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)、支持企業(yè)創(chuàng)新、培養(yǎng)創(chuàng)新人才方面發(fā)揮了重要作用，提升了浦東新區(qū)的研發(fā)實(shí)力。

（7）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策優(yōu)勢。浦東新區(qū)政府自2000年以來相繼出臺(tái)了《關(guān)于浦東新區(qū)進(jìn)一步鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等8個(gè)政策文件，從稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、土地使用、人才、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些政策仍在執(zhí)行中，浦東的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)仍然享有政策優(yōu)勢。

（8）園區(qū)發(fā)展的政策優(yōu)勢。2000年以來，浦東新區(qū)政府先后出臺(tái)了《浦東新區(qū)“十五”期間財(cái)政扶持張江高科技園區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（2000）等12個(gè)政策文件，支持張江高科技園區(qū)、外高橋保稅區(qū)和金橋出口加工區(qū)的發(fā)展。除了有2個(gè)文件因過適用期而失效之外，其他10個(gè)文件都在執(zhí)行。因此，張江高科技園區(qū)、外高橋保稅區(qū)和金橋出口加工區(qū)的發(fā)展仍具有政策優(yōu)勢。

（9）體制優(yōu)勢。自2005年浦東成為全國首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)以來，上海市有關(guān)部門出臺(tái)了6個(gè)相關(guān)文件，支持浦東綜合配套改革。這些文件中的政策以及浦東新區(qū)的改革措施為浦東帶來了體制優(yōu)勢。目前，國家共批準(zhǔn)了8個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)。8個(gè)試點(diǎn)的改革主題都有鮮明的區(qū)域特色。綜合配套改革為它們帶來的優(yōu)勢必然會(huì)存在差異。因此，浦東的體制優(yōu)勢將會(huì)繼續(xù)存在，并成為浦東開發(fā)開放的重要推動(dòng)力。

四、結(jié) 論

經(jīng)過分析，發(fā)現(xiàn)了支持浦東開發(fā)開放政策的演變特點(diǎn)。國家政策演變有4個(gè)特點(diǎn)，即開發(fā)初期多為針對某個(gè)時(shí)期的綜合性政策文件，后期多為針對某個(gè)領(lǐng)域的單一性政策文件；多項(xiàng)政策由于已過適用期、被廢止或?yàn)樾碌恼咚〈仍蚨?；從政策的重點(diǎn)來看，經(jīng)歷了由財(cái)稅扶持政策轉(zhuǎn)向功能開發(fā)政策，再到體制創(chuàng)新政策的演化歷程；一些政策的適用范圍在擴(kuò)大。上海市政策的演變具有2個(gè)特點(diǎn)：大多數(shù)政策仍在執(zhí)行；從政策的重點(diǎn)來看，經(jīng)歷了由吸引投資到園區(qū)建設(shè)，再到綜合配套改革的演化歷程。浦東新區(qū)政策的2個(gè)演變特點(diǎn)：大多數(shù)政策仍在執(zhí)行；幾類重要政策呈現(xiàn)不同的演變趨勢。通過對開發(fā)開放政策給浦東新區(qū)帶來的優(yōu)勢的演變情況進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)由政策給浦東帶來的4個(gè)優(yōu)勢已經(jīng)消失，即充足的發(fā)展資金、優(yōu)惠的稅收政策、特殊的外商政策和自由的項(xiàng)目審批權(quán)。浦東在基礎(chǔ)設(shè)施、金融環(huán)境、外貿(mào)條件、國際航運(yùn)條件、人才資源、研發(fā)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展和體制方面仍具有優(yōu)勢。

［1］黃建榮.浦東新區(qū)建立過程中的政策制定研究［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2001，（6）：64-73.

［2］黃奇帆.浦東新區(qū)優(yōu)惠政策的特點(diǎn)及運(yùn)用［J］.中國投資與建設(shè)，1992，（8）：18-20.

［3］李庭輝.浦東開發(fā)的歷史過程和主要經(jīng)驗(yàn)［J］.沿海經(jīng)貿(mào)，2002，（8）：16-17.

［4］周軼昆.浦東新區(qū)開發(fā)開放的優(yōu)勢、問題與對策［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，18（1）：54-56.

［5］李庭輝.上海浦東發(fā)展金融服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)政策研究［J］.新金融，2008，（6）：54-58.

［6］徐堅(jiān)成，壽莉莉.浦東新區(qū)人才開發(fā)新政策研究［J］.公共行政與人力資源，2007，（2）：27-31.