李朝暉，向怡楠

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

一、問題的提出

當(dāng)前， 中國正處于城市化加速階段，越來越多的農(nóng)村勞動力移居城市，但客觀現(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)民工大多缺乏商品房購置的經(jīng)濟(jì)承受能力，且未能為城市公共住房保障體系所覆蓋，住房矛盾日益加劇，已引起政府及社會各界的關(guān)注。2008年1月中央政府《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》要求各地政府多渠道提供農(nóng)民工居住場所；2011年“新國八條”明確要加大保障性安居工程建設(shè)力度，以新建、改建、購買、長期租賃等方式多渠道籌集保障性房源。由于農(nóng)民工數(shù)量及城市化過程現(xiàn)實(shí)國情不同，相關(guān)國外學(xué)術(shù)研究成果可借鑒性較差；國內(nèi)對于將農(nóng)民工納入住房保障體系基本達(dá)成共識，但多主張將城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及公積金等住房保障政策全面覆蓋農(nóng)民工。國內(nèi)研究定性分析側(cè)重于現(xiàn)存問題及對策探討；[1-3]定量分析則通常以個別城市為例進(jìn)行，[4-6]論證過程較為抽象，且多直接以城市低收入者住房保障套用于農(nóng)民工。筆者認(rèn)為，基于社會成員公平公正原則，擁有農(nóng)村集體土地住房的農(nóng)民工不宜與城市中低收入家庭住房保障待遇等同；同時，政府財政實(shí)力也決定了短期內(nèi)將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、貼息貸款及住房基金等城鎮(zhèn)住房保障制度全面拓寬至農(nóng)民工尚不具可行性。為此，筆者擬就農(nóng)民工“商住房”與“城市公共住房”供給約束進(jìn)行分析，同時探討不同貼補(bǔ)方式的農(nóng)民工購房保障效應(yīng)和不同干預(yù)方式的農(nóng)民工住房租賃保障效應(yīng)。

二、農(nóng)民工城市住房供給約束

1．農(nóng)民工商住房供給約束

根據(jù)勞動力市場一般規(guī)律，不同人力資本特征勞動者可能獲得的就業(yè)機(jī)會不相同，勞動者素質(zhì)越高，就業(yè)選擇空間越大，機(jī)會也越多。很顯然，基于人力資本水平的局限，農(nóng)民工多就業(yè)于非正規(guī)部門，屬城市低收入階層，這一境況決定了他們?nèi)狈徺I商品住房的足夠經(jīng)濟(jì)能力。

假定農(nóng)民工住房需求為Dt，戶數(shù)為 Ht，商品房供給成本為Ut，則：

參數(shù) α0是成本 Ut=0 時已滿足住房需求的農(nóng)民工戶數(shù)比，參數(shù) α1體現(xiàn)隨成本變動時而變化的比例。

農(nóng)民工購房成本取決于商品房價格 Pt、貸款利率Mt、以及房屋預(yù)期升值 It：

t 表示未來房屋保值的預(yù)估期限。

假定農(nóng)民工購房價格處于變動之中，房屋供求平衡狀態(tài)為：

將式(1)、(2)代入式(3)中求解，可得到農(nóng)民工當(dāng)期購房價格：

從以上公式推導(dǎo)可知，在條件基本相同情況下，當(dāng)住房供給與預(yù)期購房農(nóng)民工戶數(shù)比值較小時，房屋價格與貸款利率成反向關(guān)系，而與價格上漲預(yù)期成正相關(guān)。通?？磥恚唐贩渴袌龉┙o決策取決于投資回報率與生產(chǎn)決策兩個方面，其中，預(yù)期利潤與住房建設(shè)成本之比“投資回報率”尤為重要。只有當(dāng)投資回報率不小于相應(yīng)市場利率時，即r≥i 時，投資商才可能保持商品房供給，式(4)因此可改寫為：

V 表示預(yù)期房價，C 表示住房建設(shè)成本(包括資金占用的時間成本)?？梢?，預(yù)期房價、市場利率以及各項投入要素價格(例如土地價格)對住房供給具有直接影響。在房企70%的資金來源于銀行貸款的現(xiàn)階段，中國人民銀行2010年上半年連續(xù)三次上調(diào)準(zhǔn)備金率，特別是存款類金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率上調(diào)極大地影響了地產(chǎn)商投資決策。城市住房價位長期居高不下，一些二線、三線城市，商品房均價也達(dá)到近6 000 元/米2，每套房售價至少在40 萬元以上，即使是一般的城市戶籍居民也須以住房保障為前提才能購得起房。作為城市低收入階層的農(nóng)民工，顯然缺乏足夠的城市商品住房購買能力。

成本最小化是生產(chǎn)決策的關(guān)鍵，農(nóng)民工住房供給還取決于生產(chǎn)要素投入組合，其函數(shù)式可表示為：H=H(L ,N)，其中，H 表示住房供給量，L 表示土地要素投入量，N 表示非土地要素投入量，其替代彈性受建筑業(yè)相關(guān)規(guī)章制度限制。國家早就明確規(guī)定了住房用地開發(fā)利用申報制度，2010年3月，《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2010〕34 號)進(jìn)一步明確了具體處罰措施，2010年全國土地資源工作會議也提出了規(guī)范房地產(chǎn)土地使用的專項整治措施。很顯然，這些有關(guān)土地要素的調(diào)控都會在不同程度上影響興建農(nóng)民工住房利潤空間，特別在征地補(bǔ)償成本不斷提高的現(xiàn)階段，盈利空間進(jìn)一步萎縮，基于“經(jīng)濟(jì)人”理性，地產(chǎn)商自然不會投資于農(nóng)民工住房建造，從而使得市場供給出現(xiàn)短缺。

2．農(nóng)民工政府公共住房供給約束

在現(xiàn)有法律中，城市土地屬國家所有，土地支配權(quán)掌握在城市政府手中，無論是城市居民或是進(jìn)城農(nóng)民工，都無權(quán)占有和支配城市土地，沒有在城市土地上建造房屋的權(quán)利。在基本不具備商住房購買力的現(xiàn)階段，農(nóng)民工能否獲得穩(wěn)定的城市住所，很大程度上取決于政府公共住房供給。當(dāng)前可選擇的農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障模式可分為兩類：一是為農(nóng)民工提供環(huán)境和條件相對較好的廉價短期租住房的“補(bǔ)磚頭模式”；二是將農(nóng)民工納入城市住房建設(shè)規(guī)劃考慮的“補(bǔ)人頭模式”。[7]所謂“補(bǔ)磚頭模式”，即政府以價格、財稅和金融手段對房地產(chǎn)開發(fā)商給予稅收減免優(yōu)惠、直接貸款等補(bǔ)貼方式；而“補(bǔ)人頭模式”，則是政府為提高低收入者住房支付能力而實(shí)施的消費(fèi)者住房補(bǔ)貼。很顯然，針對地產(chǎn)商的間接貼補(bǔ)只是一種暫時性對策，其效果取決于市場環(huán)境、投資收益回報等多種不確定因素，不能從根本上解決農(nóng)民工城市住房問題；而后者符合中國工業(yè)化和城市化發(fā)展目標(biāo)，也具提高社會福利水平的長期效果，但以農(nóng)民工數(shù)量之眾，政府作為公共住房唯一提供者，其財政實(shí)力與保障愿望之間存在較大距離。并且，在分割的二元戶籍制度格局下，城市戶籍居民占社會資源分配主導(dǎo)地位，享有住房分配優(yōu)先權(quán)，而農(nóng)民工住房需求將不可避免地會擠占城市住房公共資源，打亂城市主流階層利益分配格局，市民階層因此會成為農(nóng)民工城市居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要阻礙。并且，當(dāng)外來農(nóng)民工與城市戶籍居民發(fā)生利益沖突時，地方政府也更傾向于保護(hù)市民，尤其在城市人口增長過快與外部環(huán)境平衡被打破的狀況下，政府干預(yù)將進(jìn)一步縮小農(nóng)民工居住空間。利益集團(tuán)博弈劣勢與財政支持不足導(dǎo)致農(nóng)民工住房保障始終未被納入公共財政范疇，且在城鎮(zhèn)住房制度改革中缺乏基本話語權(quán)。

三、不同貼補(bǔ)方式的農(nóng)民工購房保障效應(yīng)分析

Charles L. Choguill 認(rèn)為住房政策有三大目標(biāo)：一是以家庭為單位向貧困人口提供住房；二是避免貧困人口在經(jīng)濟(jì)政治上的邊緣化，三是降低城市居民對貧困人口的優(yōu)越感。發(fā)達(dá)國家通常采取政府補(bǔ)貼方式向城市低收入者提供住房保障，有住房實(shí)物配給，也有貨幣貼補(bǔ)。如新加坡政府成立事業(yè)性建屋發(fā)展局，實(shí)施全國住宅統(tǒng)一建設(shè)及配售，每年從稅收中支出5 億至10 億新元進(jìn)行補(bǔ)貼，房價因此降低20%～50%，這實(shí)質(zhì)上是政府對城市中低收入家庭的一種貨幣性住房貼補(bǔ)。[8]相較之下，一些發(fā)展中國家對低收入者的住房保障更多地體現(xiàn)為實(shí)物配給。如巴西最低收入家庭住房由政府免費(fèi)提供，而低收入家庭在租用17年期滿后也可取得房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。[9]目前中國存在實(shí)物配給與貨幣貼補(bǔ)不同組合選擇的住房保障方式，但實(shí)物配給更多地只是體現(xiàn)在政府建造經(jīng)濟(jì)適用住房的貼補(bǔ)優(yōu)惠上，即由城市政府組織房地產(chǎn)企業(yè)或集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售住房?？陀^上來看，這一福利政策保障程度不高，只是通過土地和稅收政策扶持、控制建筑標(biāo)準(zhǔn)、限制利潤等手段以降低建筑成本進(jìn)行補(bǔ)貼。如建筑用地由地方政府行政劃撥，免收土地出讓金，對征地拆遷費(fèi)、勘察設(shè)計等各種收費(fèi)實(shí)行減半征收。面向中國城市最大低收入群體——農(nóng)民工的住房政策應(yīng)定位于能加速城市融合和體現(xiàn)社會福利保障的可持續(xù)發(fā)展。基于政府財政約束以及公共資源的公平共享，農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入分層較為顯著，住房保障計劃制定應(yīng)當(dāng)據(jù)其經(jīng)濟(jì)承受能力決定。對于低收入及中等偏下收入農(nóng)民工家庭，政府可提供“廉租房”以保證其基本居住權(quán)；對于中等收入農(nóng)民工家庭，應(yīng)全面予以住房貨幣補(bǔ)貼、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等直接貼補(bǔ)；而對于具有一定商住房購買力的中等偏高或高收入農(nóng)民工家庭，則可暫不納入保障體系而通過市場供給滿足其需求。

1．預(yù)算約束下直接的農(nóng)民工住房貼補(bǔ)保障效應(yīng)分析

農(nóng)民工人口基數(shù)龐大，在城市低收入者住房矛盾尚不能解決的現(xiàn)階段，住房保障方案的實(shí)施在很大程度上受制于預(yù)算約束(圖1)。圖1 表示農(nóng)民工住房實(shí)物配給Z 與貨幣貼補(bǔ)Q 的組合方案選擇。Z1與Q1分別表示財政預(yù)算約束為L1時的住房實(shí)物配給量與貨幣貼補(bǔ)量；而Z2與Q2則分別表示最終預(yù)算約束為L2時的住房實(shí)物配給量與貨幣貼補(bǔ)量。這里所謂“最終預(yù)算約束”，是指可用于農(nóng)民工住房貼補(bǔ)的總費(fèi)用，包括財政內(nèi)預(yù)算及其它籌資財政外預(yù)算。N1與N2分別表示兩種預(yù)算約束上的農(nóng)民工住房貼補(bǔ)的無差異效率組合。在財政預(yù)算約束L1內(nèi)的一組住房無差異性曲線上，無論采取何種組合方案都具可行性。但這些方案的保障程度較低，并且就目前國家財政實(shí)力而言仍存在一定難度，尤其是住房實(shí)物配給方式。如果在國家財政預(yù)算支出外多渠道籌資，由地方政府出地、企業(yè)分?jǐn)偝鲑Y共同承擔(dān)農(nóng)民工住房基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一財政預(yù)算外增量在住房實(shí)物配給上體現(xiàn)為Z1Z2，在貨幣貼補(bǔ)上則體現(xiàn)為Q1Q2。該部分貨幣貼補(bǔ)可由農(nóng)民工保障基金(公積金)、企業(yè)上交基金、政府建設(shè)預(yù)算撥付共同承擔(dān)。L2＞L1，意味著L2上任一組合效率都大于L1，表明采取其他渠道籌資的S 部分對于農(nóng)民工住房保障意義重大，尤其在目前城市公共住房資源尚不能覆蓋農(nóng)民工的現(xiàn)階段。

2．城鎮(zhèn)低收入家庭住房貼補(bǔ)的間接保障效應(yīng)分析

目前大部分城市都已啟動面向低收入家庭的住房保障計劃，形式多樣，如經(jīng)濟(jì)適用房、貼息貸款及住房基金等。經(jīng)濟(jì)適用房主要保障人群為家庭年工資收入在3 萬元以下的城市住房困難戶，享受用地行政劃撥，免交土地出讓金，免征各種稅費(fèi)等優(yōu)惠。經(jīng)濟(jì)適用房的建造利潤被限制在3%以下。目前學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)多主張將農(nóng)民工納入到城市經(jīng)濟(jì)適用住房供給體系，或直接建造符合農(nóng)民工需求的經(jīng)濟(jì)適用房?？陀^來看，農(nóng)民工在原籍有宅基地，大多擁有較為寬余房屋，而城鎮(zhèn)居民卻不能占用農(nóng)村集體土地購建住房，基于社會公平公正原則，經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)首先滿足城市低收入家庭。將經(jīng)濟(jì)適用房拓寬至農(nóng)民工不僅不符合社會公正公平原則，也不具現(xiàn)實(shí)可行性。在“安居工程”實(shí)施的十幾年中，經(jīng)濟(jì)適用房無論在支持力度或是建設(shè)規(guī)模上都被列于保障計劃之首，筆者擬設(shè)立模型，以“經(jīng)濟(jì)適用房”為參照，探討在經(jīng)濟(jì)適用房尚且只能覆蓋城鎮(zhèn)低收入者的現(xiàn)階段，城市低收入者住房保障方式對農(nóng)民工購房的影響。

模型研究假設(shè)如下：1)城市低收入者及農(nóng)民工在家庭數(shù)量上固定，假設(shè)為120 戶，不考慮新增農(nóng)民工家庭；2)城市住房市場上存在兩個子市場：與政府貼補(bǔ)住房(經(jīng)濟(jì)適用房)在質(zhì)量、價格上條件相當(dāng)?shù)腁市場，以及低于該水平條件(低等質(zhì)量)的B市場；3)城市低收入者與農(nóng)民工均可在兩大市場間自由選擇；4)兩類住房具不完全替代性。

假定在A市場上5 000 元/平方的價格上存在40 戶需求者，而在B市場3 500 元/平方的價格上存在80 戶需求者，如圖2 所示。當(dāng)政府針對A市場等同條件住房實(shí)行貼補(bǔ)，即有一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)適用住房投放市場，那么，供給曲線將從1S 移向右移至2S ，基于該市場住房供給增加，價格隨之下降，B市場上部分需求將轉(zhuǎn)移至A市場?？梢?，政府對A市場等同條件住房實(shí)行貼補(bǔ)將導(dǎo)致B市場產(chǎn)生供給與需求兩種效應(yīng)：一是B市場城市低收入家庭將產(chǎn)生對A市場較高質(zhì)量住房需求，需求曲線1D 向下移動；二是政府貼補(bǔ)導(dǎo)致A市場住房價格下降，地產(chǎn)商基于經(jīng)濟(jì)人理性，將減少A類住房建造而轉(zhuǎn)向B市場，供給曲線2S 因此向下移動。隨著A市場消費(fèi)意愿的增加與購買轉(zhuǎn)移，B市場需求曲線向左移動，與此同時，地產(chǎn)商也從A市場轉(zhuǎn)向B市場，B市場供給曲線由3S 右移至4S ，4D 與4S 為新的均衡點(diǎn)，B市場住房價格將進(jìn)一步下降，這是由A、B市場住房可替代性所產(chǎn)生的“過濾效應(yīng)”所決定。根據(jù)假設(shè)1，研究不考慮新增農(nóng)民工家庭，那么，隨著經(jīng)濟(jì)適用住房的逐漸增加，要保持市場競爭力，A市場在質(zhì)量及價格上基本等同于經(jīng)濟(jì)適用房的商品房價格必然隨之下降，意味著政府貼補(bǔ)每新建一處經(jīng)濟(jì)適用住房，就會有一個單位來自城市低收入家庭的B市場需求轉(zhuǎn)移至A市場，假定均衡條件保持不變，B市場住房相對供給將增加，價格進(jìn)一步下降，農(nóng)民工很可能成為B市場現(xiàn)實(shí)購買者。

圖1 預(yù)算約束下的農(nóng)民工住房實(shí)物配給貨幣貼補(bǔ)的組合

圖2 城鎮(zhèn)低收入者經(jīng)濟(jì)適用房貼補(bǔ)對農(nóng)民工住房供給影響

由此可見，盡管目前政府住房保障覆蓋人群僅為城市低收入者，國家組織房地產(chǎn)開發(fā)或集資建房也尚未將農(nóng)民工納入保障之列，《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》中有關(guān)購房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)規(guī)定也僅福及城市戶籍低收入居民，但這些保障政策對農(nóng)民工住房矛盾解決仍然會產(chǎn)生一定積極效應(yīng)，在某種情況下甚至成為一種間接貼補(bǔ)，對具一定購房能力的中等收入農(nóng)民工家庭尤其如此。

四、不同干預(yù)方式的農(nóng)民工住房租賃保障效應(yīng)分析

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家解決移民住房問題多采取“廉租房”制度，這不僅能為城市低收入者提供生存空間，同時也能有效降低住房需求以穩(wěn)定市場價格。目前中國正在實(shí)施的“廉租房”制度，是政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥夥绞綖槌鞘刑乩丝谔峁┑囊环N住房保障，資金主要來自中央及各級地方政府，房源包括新建住房、空置樓盤和改造危房、老舊公房等。在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移歷時30年后，農(nóng)民工正成為城市貧困人群的重要部分，“廉租房”保障政策成為解決其城市居住問題的重要途徑。[10]目前可供政府選擇的保障方式有“實(shí)物配租”與“租金補(bǔ)貼”。前者是由政府直接組建保障性建設(shè)公司以住宅生產(chǎn)者身份直接從事廉租房建造，或制定政策為開發(fā)商提供補(bǔ)貼以增加廉租房供給，并按特定價格出租給農(nóng)民工；后者則是由政府發(fā)放租金實(shí)行貨幣直接補(bǔ)貼，可用于農(nóng)民工自由租房。在這兩大貼補(bǔ)方式上，學(xué)術(shù)界有人主張采取“補(bǔ)人頭”的租金補(bǔ)貼方式，[11]也有人支持“補(bǔ)磚頭”的實(shí)物配租方式，歸納來看，無論持何種觀點(diǎn)，均是直接參照城市低收入者住房保障研究而言。事實(shí)上，城市戶籍貧困居民多為家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的常住人口，大多符合“廉租房”的申請條件；而以流動就業(yè)為特征的農(nóng)民工大多不能提供符合規(guī)定的勞動合同，且很難達(dá)到規(guī)定工作年限，大多不具備準(zhǔn)入資格。并且，“廉租房”一般建造于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而農(nóng)民工在城市中心地帶工作，交通及時間成本費(fèi)用過高。尤其值得重視的是，針對低收入階層集中提供住房，可以在短期內(nèi)迅速緩解住房矛盾，但也會形成族群異質(zhì)再生，成為中國城市化、工業(yè)化的阻礙。陳思頤在以長沙為例對農(nóng)民工“廉租房”政策實(shí)施效果相關(guān)研究已證實(shí)了這點(diǎn)。[12]

為保護(hù)城市低收入家庭住房，房租政策調(diào)控通常有“房租管制”與“房租貼補(bǔ)”兩種形式。這里所謂“房租管制”，即通過政策形式限制業(yè)主租金水平以保護(hù)租戶利益，尤其在通貨膨脹時期可避免業(yè)主轉(zhuǎn)嫁成本；而“房租貼補(bǔ)”，則是以貨幣形式進(jìn)行補(bǔ)貼，以滿足租戶最低住房需求。如圖3(a)所示，假定住房租賃市場初始均衡為E1，均衡數(shù)量1Q ，均衡租金R1。在目前房地產(chǎn)價格急速上升的現(xiàn)階段，住房購置成本的增加將導(dǎo)致供給曲線向左移至S2，假定需求曲線保持不變，均衡點(diǎn)由1E 移到2E ，均衡數(shù)量為Q2，均衡租金為R2，R2＞R1，且Q2＜Q1，表明租金的上漲將帶來供房數(shù)量的減少。如果此時以政策政令形式實(shí)行房租管制，甚至完全凍結(jié)租金水平，那么，相應(yīng)租金水平會從R2降至R1，但同時住房供應(yīng)數(shù)量也將從Q2減少到Q3，從長遠(yuǎn)來看，這種基于“房租管制”的導(dǎo)致的供給短缺還會進(jìn)一步加劇。

圖3 政府“房租管制”與“房租貼補(bǔ)”下的農(nóng)民工住房保障效應(yīng)

在市場初始狀態(tài)相同的情況下，假定采取“房租貼補(bǔ)”方式，在房地產(chǎn)價格不斷攀升的現(xiàn)階段，住房成本增加仍將使供給曲線左移至2S ，若需求曲線保持不變，均衡點(diǎn)由E1移至E2，均衡數(shù)量為Q2，均衡租金為R2，R2＞R1，如圖3(b)所示，表明租金出現(xiàn)上漲，作為住房租賃市場主體的農(nóng)民工因此成為直接受損者。如果此時政府實(shí)行房租貼補(bǔ)，那么，農(nóng)民工租房支付能力將提高至R0，相應(yīng)住房供給量也將增加至Q0。隨著政府貼補(bǔ)覆蓋面的擴(kuò)大，業(yè)主的供房積極性會進(jìn)一步提高，供給曲線會向下移動，可能重新由S2移至S1，在政府貼補(bǔ)租金后的0R水平上，均衡數(shù)量達(dá)到Q3，Q3Q0為原有供給水平S1上的租房增量，而Q2Q3則是政府房租貼補(bǔ)后的住房供給增量。顯而易見，政府貼補(bǔ)在提高農(nóng)民工租房支付能力的同時，市場住房供給也呈上升趨勢，作為需求主體的農(nóng)民工因此成為直接受益者。在政策制定過程中，其貼補(bǔ)額度R0取決于所需租房數(shù)量Q3。

從上述分析可以看出，無論是“房租管制”或是“房租補(bǔ)貼”，都是政府以租金控制方式來滿足農(nóng)民工住房需求的一種住房保障方式。“房租管制”政策可避免業(yè)主將成本轉(zhuǎn)嫁給租戶，尤其在房地產(chǎn)價格不斷攀升以及通貨膨脹加劇的時期，作用較明顯；但這一管制政策也很可能因降低業(yè)主租金期望而導(dǎo)致住房供給減少，且在一定程度上降低住房質(zhì)量。相較之下，“房租補(bǔ)貼”保障政策可直接提高農(nóng)民工租房支付能力，在住房需求滿足的同時不影響住房供給，但需以一定財政實(shí)力為支撐。總的來看，農(nóng)民工租住房保障宜實(shí)行“房租補(bǔ)貼”為主，實(shí)物配租為輔，且在農(nóng)民工住房需求獲得一定滿足后可試行“房租管制”政策；對于已交繳公積金的農(nóng)民工，政府應(yīng)允許其以公積金或公積金貸款支付房租來改善居住條件。

五、結(jié)論與政策建議

基于中國國情及城市化發(fā)展水平，在未來較長時期內(nèi)，政府還不具備將農(nóng)民工住房保障清晰地納入公共財政的能力，城市住房歧視仍將存在，但農(nóng)民工最終將獲得公正的國民待遇。在其身份轉(zhuǎn)換與非農(nóng)職業(yè)改變不相匹配的進(jìn)程中，城市住房問題解決應(yīng)立足于以下幾個方面：第一，根據(jù)不同類型農(nóng)民工居住需求分類進(jìn)行住房條件改善，提供符合其群體消費(fèi)水平的居住環(huán)境。對于具有城市移居傾向的農(nóng)民工，宜逐步納入城市住房建設(shè)規(guī)劃，在城市用地及城市規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，具體住房準(zhǔn)入、輪候及退出規(guī)定可參考城鎮(zhèn)居民細(xì)則制定；對于階段性、季節(jié)性短期流動農(nóng)民工，則鼓勵用工單位提供廉租房，或由地方政府統(tǒng)籌開發(fā)廉租房以增加住房供給。第二，可嘗試實(shí)行農(nóng)民工住房公積金制度，逐漸消除對農(nóng)民工的政策性歧視。部分城市居住達(dá)到一定年限的農(nóng)民工，用人單位及個人可聯(lián)合繳存住房公積金以獲得市民同等保障待遇。這里需要關(guān)注的是，盡管住房公積金制度在很大程度上能提高居民住房支付能力，但這一制度與農(nóng)民工群體特征并不十分匹配，尤其在農(nóng)民工流動性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)收入水平多不具備購房首期支付能力的現(xiàn)階段，這一市民化政策還需進(jìn)一步摸索實(shí)踐。總而言之，政府在 制定農(nóng)民工住房保障計劃時，近期目標(biāo)應(yīng)立足于居住環(huán)境改善，引導(dǎo)城市中、低檔住房市場的發(fā)展；應(yīng)特別關(guān)注租賃市場的培育以避免貧困人口聚集造成族群異質(zhì)再生；隨著城市公共服務(wù)能力提高，應(yīng)逐步將農(nóng)民工納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)行公共資源統(tǒng)籌。

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