中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 宋凌霄

社會媒體背景下美國文件管理研究

中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 宋凌霄

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)發(fā)展走進(jìn)web2.0時(shí)代，社會媒體作為web2.0技術(shù)的工具代表已經(jīng)越來越受到國內(nèi)外政府的重視。然而政府社會媒體的應(yīng)用在帶來便利的同時(shí)也帶來了挑戰(zhàn)，在國外，政府社會媒體環(huán)境下的文件管理已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家電子文件管理的新議題，這種環(huán)境下文件的動態(tài)性、交互性，信息的零碎性都對文件管理尤其是歸檔保存帶來了新的挑戰(zhàn)。本文著重從社會媒體的定義、總體使用情況、社會媒體使用形式及目的、挑戰(zhàn)和策略幾個(gè)方面進(jìn)行了論述，最后對我國社會媒體應(yīng)用背景下的政府文件管理提出了一些建議。

社會媒體；美國；政府文件管理

1.研究背景

目前社會媒體作為web2.0技術(shù)的工具代表已經(jīng)越來越受到國內(nèi)外政府的重視，在我國主要表現(xiàn)在“政務(wù)微博”的應(yīng)用上。然而政府社會媒體的應(yīng)用在帶來便利的同時(shí)也帶來了挑戰(zhàn)，在國外政府社會媒體環(huán)境下的文件管理已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家電子文件管理的新議題，這種環(huán)境下文件的動態(tài)性、交互性，信息的零碎性都對文件管理尤其是歸檔保存帶來造成挑戰(zhàn)；目前在國內(nèi)，對政府社會媒體的研究多停留在技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)用層，主要體現(xiàn)在政務(wù)微博的使用上，而在文件管理領(lǐng)域的研究層次幾乎為空白，這是不利于我國政府社會媒體的長遠(yuǎn)發(fā)展的。因此對社會媒體應(yīng)用背景下國外政府電子文件管理現(xiàn)狀進(jìn)行充分了解，對其先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理性的借鑒是有必要的。

2.社會媒體的定義和使用

2.1 定義

社會媒體（social media）融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、社交互動和內(nèi)容創(chuàng)建，通過多人的協(xié)作來創(chuàng)建、組織、編輯、評論和共享信息內(nèi)容，機(jī)構(gòu)可利用社會化媒體和Web2.0平臺促進(jìn)公眾和政府的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間的信息共享。社會媒體作為一種全新的信息交流與共享工具，具有互動性、便捷性、及時(shí)性等諸多優(yōu)勢，在美國，政府社會媒體的使用基本已經(jīng)得到了普及。

2.2 總體使用情況

根據(jù)美國科技工業(yè)咨詢理事會(ACTIAC)的調(diào)查結(jié)果，2011年美國一些主要政府機(jī)構(gòu)使用的社會媒體包括博客、微博(如Twitter)、社交網(wǎng)絡(luò)(如Facebook、My Space)、視頻(如Youtube)、社會媒體發(fā)布(如：Gov Gab Birthday)、網(wǎng)上聊天、維基、虛擬世界(如Second Life)、網(wǎng)絡(luò)聚合訂閱、微件、社會新聞網(wǎng)站、Mashups等(詳見表1)。根據(jù)一份美國審計(jì)署(GAO)調(diào)查報(bào)告中相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國24家主要機(jī)構(gòu)中，有23家通過各種途徑使用Facebook，Twitter，和Youtube，包括轉(zhuǎn)發(fā)政府機(jī)構(gòu)官網(wǎng)信息，發(fā)布未公開的信息，征求公眾意見，回復(fù)公眾評論以及提供非政府網(wǎng)站的鏈接。

表1 美國政府機(jī)構(gòu)使用社會媒體情況的統(tǒng)計(jì)①

2.3 社會媒體在政府機(jī)構(gòu)中的使用形式及目的

美國的各大機(jī)構(gòu)主要通過以下三種形式使用社交媒體工具：

2.3.1 對外宣傳和公眾參與

機(jī)構(gòu)使用社交媒體的主要目的就是宣傳以及獲得廣泛的受眾。在這種模式下，最常用的兩種形式是社交網(wǎng)絡(luò)和微博(如Facebook，Twitter)，以此發(fā)布機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、工作時(shí)間、宣傳公告以及主辦活動。由于Web2.0的一個(gè)重要特點(diǎn)在于它的互動性，機(jī)構(gòu)在使用社交媒體進(jìn)行公眾宣傳時(shí)，也會得到受眾的評論反饋。機(jī)構(gòu)還會鼓勵(lì)公眾通過發(fā)布信息的形式討論，例如，國務(wù)院國際信息局使用各種平臺鼓勵(lì)關(guān)于民主在世界各地的作用和性質(zhì)的討論，但這種討論并沒有直接影響國務(wù)院國際信息局的日常職能，發(fā)布這些信息的目的是促進(jìn)公眾討論。

2.3.2 機(jī)構(gòu)間合作與外部合作

許多機(jī)構(gòu)使用社會媒體的目的是為機(jī)構(gòu)間的合作提供空間。MAX聯(lián)邦社區(qū)是一個(gè)由OMB管理的wiki環(huán)境。在MAX聯(lián)邦社區(qū)內(nèi)，參與的機(jī)構(gòu)可以互動、合作，每一個(gè)機(jī)構(gòu)可以貢獻(xiàn)自己的內(nèi)容。Intelink網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)機(jī)構(gòu)之間分享內(nèi)容的空間。通過Intelink網(wǎng)絡(luò)，其他機(jī)構(gòu)也可以也可以使用國務(wù)院的Communities@State，其他的軍事團(tuán)體也可以使用陸軍MilSuite中的維基、博客和其他社交工具。

2.3.3 內(nèi)部協(xié)作和信息共享

Web 2.0技術(shù)的另一個(gè)重要應(yīng)用就是在促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)和合作，以及簡化組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程。內(nèi)部協(xié)作包括向員工傳播相關(guān)政策、工作流程、做法以及協(xié)作制造產(chǎn)品。投票工具、wikis以及很多其他平臺都可用于內(nèi)部協(xié)作。一些機(jī)構(gòu)使用交互式的會議工具，使得會議上的溝通更方便。Wiki還可以為工作人員提供向上級和同事匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度的場所，幫助監(jiān)督者使用更直接的方法得到工作人員活動的反饋。內(nèi)部聊天室可以幫助官員了解世界大事，并提供與組織相關(guān)的文章。

3.社會媒體的使用帶來的問題

美國政府機(jī)構(gòu)在利用社會媒體中所面臨的挑戰(zhàn)主要可以分為以下幾個(gè)方面：

3.1 文件管理政策規(guī)范的制訂問題

目前負(fù)責(zé)為聯(lián)邦檔案法案提供指導(dǎo)文件的是國家檔案和文件署(NARA)②。在文件捕獲的環(huán)節(jié)中，雖然NARA提出了定義與識別的原則，但是由于聯(lián)邦政府文件目前沒有統(tǒng)一的定義，最終確定什么是文件、什么該保存、該如何保存都需要由各機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況自己來識別與定義。在鑒定的環(huán)節(jié)中，機(jī)構(gòu)很難預(yù)測社會媒體中產(chǎn)生的信息的價(jià)值如何，確定保管期限非常困難。在文件保管與處置的環(huán)節(jié)中，社會媒體中哪些文件應(yīng)該得到適時(shí)處置，如何長期保存電子文件，這些問題都沒有明確的規(guī)范。

3.2 文件的所有權(quán)與控制權(quán)問題

社會媒體的交互性與復(fù)雜性造成了文件形成者難以確定的問題，文件的所有權(quán)歸屬和內(nèi)容管理責(zé)任分配成為協(xié)作環(huán)境下文件管理面臨的新挑戰(zhàn)。這包括文件系列的識別問題；跨部門、跨機(jī)構(gòu)的協(xié)作環(huán)境下如何應(yīng)用全宗原則和來源原則識別文件的所有權(quán)歸屬；存儲于第三方服務(wù)器的數(shù)據(jù)的所有權(quán)和控制權(quán)問題等。

3.3 隱私保護(hù)問題

美國政府社會媒體的使用必須符合美國隱私權(quán)法的要求，保護(hù)個(gè)人及聯(lián)邦政府信息。如何在交互性信息中確定隱私權(quán)法的適用性，如何確保政府機(jī)構(gòu)通過社會媒體合理有限地收集和使用個(gè)人信息，如何確保社會媒體工具第三方供應(yīng)商有限地收集和使用個(gè)人與政府信息等隱私問題，都是目前面臨的挑戰(zhàn)，需要制定嚴(yán)格的規(guī)則并明晰責(zé)任界限。

3.4 系統(tǒng)安全問題

聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)一直存在被入侵的風(fēng)險(xiǎn)，而利用社會媒體進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)攻擊對系統(tǒng)安全構(gòu)成了潛在威脅。目前面臨的安全威脅主要包括釣魚網(wǎng)絡(luò)、社會工程（通過取得用戶信任套取個(gè)人及政府信息或進(jìn)行身份欺詐）和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序攻擊。如何防范這些惡意攻擊是一個(gè)長期的挑戰(zhàn)。

4.應(yīng)對社會媒體帶來的問題和調(diào)整

美國政府機(jī)構(gòu)針對在利用社會媒體中所面臨的挑戰(zhàn)，提出了部分建議與對策，主要可以分為以下幾個(gè)方面：

4.1 充分發(fā)揮NARA的指導(dǎo)規(guī)范作用

2010年10月，NARA發(fā)出公告，指導(dǎo)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理處理聯(lián)邦事務(wù)時(shí)使用社交媒體平臺產(chǎn)生的信息。2011年10月20日，NARA發(fā)布了題為《Web2.0和社會化媒體平臺文件管理指南》的公報(bào)，該指南根據(jù)美國文件法的要求，為管理Web2.0和社會化媒體平臺上產(chǎn)生的文件提供指導(dǎo)，擴(kuò)展NARA已有的網(wǎng)絡(luò)指南，闡述最新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對NARA網(wǎng)絡(luò)指南的借鑒，提出NARA管理web文件的指導(dǎo)建議，對管理社會化媒體環(huán)境下的電子文件進(jìn)行了說明。各機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合指南和本機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)編制適用的文件保管期限表。目前，NARA網(wǎng)站上提供了很多可利用的資源，包括網(wǎng)絡(luò)研究、電子文件管理指南、多機(jī)構(gòu)環(huán)境下利用協(xié)作工具進(jìn)行的電子文件管理信息、網(wǎng)絡(luò)傳輸指南，在其博客上也提供了國家電子文件管理的經(jīng)驗(yàn)分享。

4.2 加強(qiáng)社會媒體工作者與文件管理者之間的交流

NARA文件中已經(jīng)指出社會媒體文件管理的成功不能僅僅依靠文件管理者，還需要網(wǎng)絡(luò)管理者、社會媒體管理者、信息技術(shù)人員、隱私和信息安全人員等各方人員的共同合作。目前已有一些機(jī)構(gòu)組建了這樣的跨機(jī)構(gòu)工作小組，并顯示出了一定的效果。

美國環(huán)保署(EPA)組建了一個(gè)社會媒體委員會，由社會媒體代表、網(wǎng)絡(luò)管理代表、文件管理代表、信息技術(shù)交流人員共同組成。美國農(nóng)業(yè)部(USDA)已經(jīng)成立了內(nèi)部文件網(wǎng)絡(luò)，在這里它的每個(gè)下屬部門可以根據(jù)他們使用的社會媒體工具和程序分別協(xié)調(diào)文件管理政策，以確保文件管理政策制定有效。雖然USDA還沒有一套專門針對社會媒體的政策制定出來，這種機(jī)構(gòu)間自然的交流對于文件管理也大有裨益。

各個(gè)政府機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)與NARA的合作與交流，確定捕獲和管理社交媒體文件的最佳做法，并將文件管理要求整合到社交媒體政策制定和規(guī)劃的過程中。

4.3 加強(qiáng)隱私保護(hù)

對于使用社會媒體中隱私保護(hù)的問題，美國1974年的隱私權(quán)法(控制聯(lián)邦政府收集、使用和公開個(gè)人信息的關(guān)鍵機(jī)制，并授予公眾了解自己的個(gè)人信息如何被聯(lián)邦政府所收集、維護(hù)、使用和公布的權(quán)利)要求限制政府機(jī)構(gòu)對文件系統(tǒng)中個(gè)人信息的收集、公開和使用。2002年的電子政府法案要求政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行隱私安全評估。2010年6月，政府預(yù)算管理局(OMB)向聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)發(fā)布文件，對使用web2.0技術(shù)時(shí)產(chǎn)生的隱私保護(hù)問題進(jìn)行了指導(dǎo)。指導(dǎo)文件主要基于隱私法和電子政府法，這兩項(xiàng)法案都呼吁各機(jī)構(gòu)制定透明的隱私政策和公告，以確保機(jī)構(gòu)在使用社交媒體服務(wù)時(shí)向公眾提供適當(dāng)?shù)恼f明，同時(shí)能夠考慮分析潛在的隱私問題。

根據(jù)GAO的調(diào)查，目前12家機(jī)構(gòu)已經(jīng)重新制定了有關(guān)隱私政策，作為使用社交媒體已公布的個(gè)人信息的標(biāo)準(zhǔn)。8家機(jī)構(gòu)確立了隱私評估制度，評估在政府使用社交媒體時(shí)可能將個(gè)人信息公之于眾而產(chǎn)生的潛在隱私風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 采取措施應(yīng)對系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)

對于信息安全的問題很早就得到了美國政府的重視。2002年《聯(lián)邦信息安全管理法案》(FISMA)建立了一個(gè)框架，以確保有效控制支撐聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)的信息的安全。根據(jù)FISMA，每個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供與未經(jīng)授權(quán)就訪問、使用、披露、破壞、修改由政府機(jī)構(gòu)保存或者與政府利益相關(guān)的信息，以及由政府機(jī)構(gòu)使用、經(jīng)營的信息系統(tǒng)或者由政府機(jī)構(gòu)承包人、其他機(jī)構(gòu)代表政府經(jīng)營使用的信息系統(tǒng)所造成的危害與風(fēng)險(xiǎn)相稱的信息安全保護(hù)措施。

國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院(NIST)于2009年8月更改了有關(guān)指導(dǎo)聯(lián)邦信息系統(tǒng)和組織安全控制的文件。NIST的指導(dǎo)文件稱，政府機(jī)構(gòu)要綜合考慮組織的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、成員、其他相關(guān)組織和國家影響來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，再根據(jù)評估結(jié)果選擇和詳細(xì)規(guī)定安全控制措施?；陲L(fēng)險(xiǎn)的方法不僅限于該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)作，當(dāng)機(jī)構(gòu)使用一種無法自己建立安全控制的技術(shù)時(shí)，例如使用第三方的社交媒體服務(wù)，這種方法也很重要。

5.結(jié)論及建議

在國外，社會媒體應(yīng)用背景下的電子文件管理問題已經(jīng)受到了政府很大的重視。而在我國政府對于社會媒體的應(yīng)用多沒有涉及到文件管理這一層次，這是不利于我國電子政府事業(yè)的長期發(fā)展的。雖然中國政府的社會媒體使用仍處于剛剛興起的階段，但是美國政府在運(yùn)用社會媒體的過程中所遇到的問題同樣值得我們?nèi)パ芯颗c思考，因?yàn)槊绹诮?jīng)歷的問題很有可能就是中國在不遠(yuǎn)的未來也要處理的難題。從這一角度出發(fā)，中國若能提前對美國經(jīng)歷的問題進(jìn)行一定的研究，結(jié)合我國的國情探討這些問題如果出現(xiàn)在中國該如何解決，那么中國就有可能找到緩解問題、解決問題、甚至是直接避免問題出現(xiàn)的方法。

美國政府對社會媒體的使用發(fā)展到現(xiàn)階段，逐步開始關(guān)注社會媒體使用中產(chǎn)生的電子文件的相關(guān)問題。中國也應(yīng)該看到關(guān)注電子文件的重要性，提早對相關(guān)問題進(jìn)行研究，制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與政策，為運(yùn)用社會媒體工具產(chǎn)生的電子文件逐步建立一個(gè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化的管理環(huán)境。

注釋：

①該表來自ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media RecordsPolicies[EB/OL].2011,3.

②NARA負(fù)責(zé)發(fā)出檔案管理的指導(dǎo)意見；與其他機(jī)構(gòu)合作，在建立、維護(hù)和使用檔案方面實(shí)施有效的控制；監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)的檔案管理事務(wù)；批準(zhǔn)檔案的處置(銷毀或保存)并提供檔案的倉儲設(shè)施。

[1]Patricia C.Franks.How Federal Agencies Can Effectively Manage Records Created Using New Social Media Tools[EB/OL].2010.

[2]ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media Records Policies[EB/OL].2011,3.

[3]CIO.Guidelines for Secure Use of Social Media by Federal Departments and Agencies[EB/OL].2009.

[4]GAO.Challenges In Federal Agencies' Use of Web 2.0 Technologies[EB/OL].2010.

[5]GAO.Federal Agencies Need Policies and Procedures for Managing and Protecting Information They Access and Disseminate[EB/OL].2011,7.

[6]NARA.A REPORT ON FEDERAL WEB 2.0 USE AND RECORD VALUE[EB/OL].(2010).

[7]NARA.NARA Guidance on Managing Web Records[EB/OL].2005,1.

[8]OMB.Guidance for Agency Use of.Third-Party Websites and Applications.[EB/OL].2010.

[9]OMB.Social Media Guidance[EB/OL].2010.

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宋凌霄，女，河北滄州人，現(xiàn)就讀于中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院。