■鄧大松 柳光強(qiáng)

關(guān)于加強(qiáng)我國社會(huì)保障基金監(jiān)管的幾點(diǎn)理論思考

■鄧大松 柳光強(qiáng)

鄧大松，1949年10月生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)任教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心”主任，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長，武漢大學(xué)公共管理一級(jí)學(xué)科負(fù)責(zé)人，國家重點(diǎn)學(xué)科社會(huì)保障專業(yè)的學(xué)科和學(xué)術(shù)帶頭人，美國內(nèi)華達(dá)大學(xué)和美國國際大學(xué)兼職教授。兼任教育部社會(huì)科學(xué)委員會(huì)委員，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組成員，教育部兩屆公共管理類學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)副主任委員，教育部首屆經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，全國公共管理碩士專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會(huì)委員，中國保險(xiǎn)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員、理事，中國社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)和中國醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)常務(wù)理事，湖北省公共管理研究會(huì)會(huì)長，國內(nèi)多所高等院校兼職教授。曾到美國、德國、法國、英國、日本等20幾個(gè)國家中的40余所著名高校考察、訪問、學(xué)習(xí)研究和進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。1993年被評(píng)為享受國務(wù)院特殊津貼的專家，1995年被授予湖北省有突出貢獻(xiàn)的中青年專家稱號(hào)。2002年成為湖北省新世紀(jì)高層次人才工程第一層次人選；2003年12月，獲“寶鋼”教育獎(jiǎng)——優(yōu)秀教師獎(jiǎng)；2004年被評(píng)為湖北省優(yōu)秀研究生導(dǎo)師；2007年被中國校友會(huì)網(wǎng)、《大學(xué)》雜志和21世紀(jì)人才報(bào)等聯(lián)合評(píng)選為中國杰出社會(huì)科學(xué)家；2008年被授予湖北五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)拢?011年被中國校友網(wǎng)評(píng)為中國杰出人文社會(huì)科學(xué)家。鄧大松教授長期從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)和社會(huì)保障學(xué)的教學(xué)與研究,發(fā)表學(xué)術(shù)論文180余篇，出版專著，教材譯著，合著共28部，主持完成和參與完成各類科研課題36項(xiàng)，獲得各級(jí)各類獎(jiǎng)項(xiàng)41項(xiàng)。

柳光強(qiáng)，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心公共經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)博士研究生，財(cái)政監(jiān)督雜志編輯部主任。

社會(huì)保障基金包括全國社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金，既是參保人的“血汗錢”和“養(yǎng)命錢”，更是社會(huì)保障制度的物質(zhì)保證。為此，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管。本文認(rèn)為，加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管必須從理論上加深認(rèn)識(shí)以下問題。

一、厘清社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)源是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的前提

社會(huì)保障基金作為社會(huì)保障制度的物質(zhì)保證，其公共性、安全性、公正性與有效性至關(guān)重要。在體制轉(zhuǎn)軌背景下，我國當(dāng)前的社會(huì)保障基金監(jiān)管面臨著諸多公共風(fēng)險(xiǎn)。明晰風(fēng)險(xiǎn)來源，是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的基本前提。當(dāng)前，我國社會(huì)保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于以下三個(gè)方面：

一是地方政府財(cái)力缺乏與社會(huì)保險(xiǎn)基金節(jié)余同時(shí)存在使得“挪用”、“擠占”社會(huì)保險(xiǎn)基金成為可能。1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，地方財(cái)政在全國財(cái)政收入中的占比總體上呈下降趨勢(shì)，而體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府面臨著與日俱增的事權(quán)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱導(dǎo)致財(cái)政吃緊，而社會(huì)保險(xiǎn)基金的存量盈余成為地方政府在制度外汲取財(cái)力的重要來源，從一定意義上來說，社會(huì)保險(xiǎn)基金構(gòu)成地方政府彌補(bǔ)一般性財(cái)政收入不足的隱性“蓄水池”與后備“供血庫”，根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2011年年底，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余總額2.87萬億元，巨額的社會(huì)保險(xiǎn)基金節(jié)余為地方政府在財(cái)力不支時(shí)開辟了越入“雷池”的操作路徑，使得截留、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為成為可能。

二是社會(huì)保障基金管理的委托代理鏈條過長加大了風(fēng)險(xiǎn)。目前，社會(huì)保障基金的投資渠道包括存入銀行、購買國家債券，以及投資金融工具等，除銀行存款和購買國家債券外，其余投資均委托專門管理人運(yùn)營和托管人管理，這其中包含了多層次與多環(huán)節(jié)的委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，代理關(guān)系中存在著諸如信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容、道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇等問題，冗長的委托代理鏈會(huì)弱化社會(huì)保障基金管理的公共導(dǎo)向。社會(huì)保障委托人的初始目標(biāo)是以保安全、低成本獲取高收益，而代理人則期望實(shí)現(xiàn)傭金與利潤最大化，最終目標(biāo)的對(duì)沖減損了公共資金管理的正向激勵(lì)，而由于缺乏對(duì)代理人敗德行為的實(shí)質(zhì)性約束，如對(duì)證券公司失信行為的懲罰限于剝奪其代理資格，導(dǎo)致社會(huì)保障基金在實(shí)際管理運(yùn)營中的安全性與效益性不足。

三是轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)經(jīng)秩序的混亂助長了社會(huì)保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格的財(cái)經(jīng)制度是社會(huì)保障基金有效管理的法治基礎(chǔ)。但在轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國財(cái)經(jīng)體制處于重大調(diào)整的背景下，財(cái)經(jīng)秩序仍有諸多不盡如人意之處，在財(cái)經(jīng)法制建設(shè)上，重實(shí)體規(guī)范、輕程序規(guī)則，重事后監(jiān)督、輕事前預(yù)防與事中控制；在監(jiān)督方式上，凸顯運(yùn)動(dòng)式的突擊與直接檢查，淡化對(duì)被監(jiān)督對(duì)象有效財(cái)經(jīng)信息的實(shí)質(zhì)性掌控，缺乏對(duì)社會(huì)保障基金委托代理格局的深度監(jiān)控；在責(zé)任追究上，以對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)處罰為主，對(duì)直接責(zé)任人的行政責(zé)任、刑事責(zé)任追究較少；在非正式約束方面，人治意識(shí)濃厚，權(quán)力制約與權(quán)利保障的法治觀念相對(duì)薄弱。這些都嚴(yán)重弱化了現(xiàn)有財(cái)經(jīng)制度下社會(huì)保障基金管理的有效性與績效，加大了社會(huì)保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的基礎(chǔ)

完善的社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)，是社會(huì)保障基金有效監(jiān)管的體制基石。“十二五”時(shí)期，我國體制改革的戰(zhàn)略理念是“完善頂層設(shè)計(jì)”。社會(huì)保障制度是國家“完善頂層設(shè)計(jì)”的一部分，應(yīng)順應(yīng)我國深化改革的趨勢(shì)，完善社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)，從而為加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)存在以下影響社會(huì)保障基金監(jiān)管的因素：一是社會(huì)保障法律體系不健全導(dǎo)致社會(huì)保障基金監(jiān)管的規(guī)范性依據(jù)不足。一方面，作為社會(huì)保障法律體系最為核心部分的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理僅做了原則性規(guī)定，實(shí)際監(jiān)管工作中可操作性差。另一方面，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管主要以部門規(guī)章以及規(guī)范性文件為依據(jù)，不僅立法層次較低，而且沒有系統(tǒng)性。二是社會(huì)保障權(quán)屬關(guān)系的強(qiáng)行政化制約社會(huì)保障基金監(jiān)管的有效性。雖然我國初步確立了基于職能分工的社會(huì)保障組織體系，但實(shí)際運(yùn)行中，我國政府主導(dǎo)的社會(huì)保障組織格局不利于社會(huì)保障基金的有效監(jiān)管。尤其是社會(huì)保障部門既是經(jīng)辦者又是監(jiān)管者，這種集運(yùn)動(dòng)員與裁判員身份于一體的安排，大大降低了社會(huì)保障基金監(jiān)管的有效性。三是全國統(tǒng)一社會(huì)保障號(hào)碼制度的缺失使社會(huì)保障基金監(jiān)管的實(shí)效性大打折扣。

為加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)：一是進(jìn)一步完善社會(huì)保障法律體系。社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳運(yùn)營與監(jiān)管必須有明確的法律依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營的法治化與制度化，為強(qiáng)制性的社會(huì)保障基金監(jiān)管提供規(guī)范依據(jù)。二是明晰的社會(huì)保障權(quán)屬關(guān)系，為社會(huì)保障基金監(jiān)管提供組織保障。在社會(huì)保障制度體系內(nèi)，征繳、管理與監(jiān)督等清晰的職責(zé)分工是社會(huì)保障制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)，明確的職能分工有助于打散權(quán)力的集中性，抑制尋租與腐敗?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理，全國社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金由全國社會(huì)保障基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，國務(wù)院財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督，基本確立了權(quán)力制約與職責(zé)分工的組織體系。今后，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰社會(huì)保障權(quán)屬關(guān)系。三是適時(shí)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障號(hào)碼制度。社會(huì)保障制度建立的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)是捍衛(wèi)公民個(gè)體的平等權(quán)利與尊嚴(yán)，尤其是社會(huì)中低端收入階層，當(dāng)其在市場競爭中遭遇不利或天災(zāi)人禍時(shí)，社會(huì)保障制度通過鋪設(shè)社會(huì)一般安全網(wǎng)絡(luò)保障其基本權(quán)利，但由于個(gè)體是流動(dòng)的，為防止開寶馬車領(lǐng)“救濟(jì)糧”等社會(huì)保障受益結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象，需要建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障號(hào)碼，通過與銀行、企業(yè)、各政府相關(guān)部門的信息聯(lián)網(wǎng)與共享，將社會(huì)保障受益人的資金流與行為流信息匯集到統(tǒng)一的社會(huì)保障號(hào)之下，強(qiáng)化社會(huì)保障基金監(jiān)管。

三、構(gòu)建“三位一體”的社會(huì)保障基金監(jiān)管體系是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的關(guān)鍵

我國現(xiàn)行的社會(huì)保障基金監(jiān)督體系主要是以社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)政等行政部門為核心，審計(jì)等部門為補(bǔ)充的監(jiān)督模式，其特點(diǎn)是以行政監(jiān)督為核心，立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有待加強(qiáng)。這一監(jiān)管體系存在以下突出問題：一是多頭監(jiān)管、職責(zé)不清、獨(dú)立性差。目前，我國的社會(huì)保障基金監(jiān)管涉及社會(huì)保險(xiǎn)、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、審計(jì)等部門，各個(gè)部門之間的監(jiān)管職責(zé)劃分不清，容易出現(xiàn)“政出多門，各行其是”的局面。同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)大多隸屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門以及社會(huì)保障尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌、社會(huì)保障基金監(jiān)管受制于地方政府等因素，導(dǎo)致社會(huì)保障監(jiān)管獨(dú)立性差，且往往是一種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)督，監(jiān)管力度和效果大打折扣。二是內(nèi)部監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺失。目前，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門肩負(fù)著管理與監(jiān)督的雙重責(zé)任。而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)大多隸屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，這種及監(jiān)督管理于一身的管理模式，內(nèi)部關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，必然帶來社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力。三是信息透明度低，社會(huì)監(jiān)管不到位。在我國，社會(huì)保險(xiǎn)基金長期處于相對(duì)封閉運(yùn)作之中，造成了基金的來源、運(yùn)作、增值等信息披露不完全，信息透明度低。而管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間信息的不對(duì)稱，又造成了社會(huì)監(jiān)督缺失。社會(huì)保險(xiǎn)基金繳款人作為委托人、受益人，應(yīng)是最具有參與社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管熱情的。而在我國，由于社會(huì)保險(xiǎn)的參保人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況沒有足夠的知情權(quán)，社會(huì)監(jiān)督參與度低。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)保障基金監(jiān)管存在的問題，我國應(yīng)構(gòu)建由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成的“三位一體”、涵蓋社會(huì)保障基金運(yùn)行全過程的立體式的社會(huì)保障基金監(jiān)管體系。

首先，明確監(jiān)督主體。構(gòu)建“三位一體”社會(huì)保障基金監(jiān)督體系，首先要明確監(jiān)督主體。內(nèi)部監(jiān)督的主體是社會(huì)保障基金各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，主要指社會(huì)保險(xiǎn)行政部門及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)：全國社會(huì)保障基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，其通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，以規(guī)范資金的收繳使用，提高資金使用效率。外部監(jiān)督則包括立法監(jiān)督和行政監(jiān)督，其主體則包括各級(jí)人大和財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)政府部門。為解決我國現(xiàn)行社會(huì)保障基金監(jiān)督多頭監(jiān)管、職責(zé)不清、獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性差的現(xiàn)狀，可嘗試建立全國統(tǒng)一的監(jiān)督管理委員會(huì)，實(shí)行直屬監(jiān)管，提高監(jiān)管的獨(dú)立性和統(tǒng)一性。社會(huì)監(jiān)督則應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)參保人為主體。要以嚴(yán)格規(guī)范的信息公開制度為基礎(chǔ)，讓社會(huì)保險(xiǎn)參保人直接參與到社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督中，形成全面的社會(huì)監(jiān)督體系。

其次，明確監(jiān)督客體及對(duì)象。構(gòu)建“三位一體”社會(huì)保障基金監(jiān)督體系還要明確監(jiān)督的客體和對(duì)象。內(nèi)部監(jiān)督主體主要通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳和嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)保障基金的使用，及時(shí)足額征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和按需足額發(fā)放社會(huì)保障基金，杜絕侵占、挪用社會(huì)保障基金的行為。外部監(jiān)督主體則主要通過建立日常監(jiān)管機(jī)制和開展專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金預(yù)算和決算的監(jiān)管，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題開展專項(xiàng)檢查，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)收盡收和安全、規(guī)范、有效使用。社會(huì)監(jiān)督則通過建立嚴(yán)格的信息披露制度，增強(qiáng)社會(huì)保障基金運(yùn)作及政府監(jiān)督的透明度，調(diào)動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人參與監(jiān)管的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

四、完善社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)

社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)參保人實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系。參保人定期、足額地將保費(fèi)繳納到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并授權(quán)其對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行管理。為了保證基金的安全、穩(wěn)定與保值增值，更好地保護(hù)參保人的權(quán)益，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要建立一系列的內(nèi)部控制措施。

我國早在2007年就頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，開始構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度，但從實(shí)際情況來看，《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》執(zhí)行情況并不理想，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制方面還存在以下問題：一是業(yè)務(wù)運(yùn)行不規(guī)范，檔案管理混亂，直接影響到社會(huì)保險(xiǎn)基金管理和社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行。二是內(nèi)部控制制度不健全，內(nèi)部監(jiān)督缺少專業(yè)人員，突出表現(xiàn)為財(cái)務(wù)獨(dú)立性和規(guī)范性差。我國近年來發(fā)生的眾多社會(huì)保險(xiǎn)基金挪用案件的共性就是內(nèi)部控制的弱化。三是信息化水平低。安全性差。特別是部分省市的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理系統(tǒng)仍較為落后，嚴(yán)重制約了內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

目前，我國正在積極推動(dòng)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度，并發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （征求意見稿）》。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)有關(guān)制度，認(rèn)真落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，建立健全內(nèi)部控制制度。

一是構(gòu)建內(nèi)部控制框架。根據(jù)國內(nèi)外內(nèi)控控制的成功經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)這一框架，培養(yǎng)內(nèi)部控制環(huán)境，建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，開展包括預(yù)算控制、不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、業(yè)務(wù)流程控制、資產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、信息技術(shù)控制等控制活動(dòng)，建立信息溝通機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督制度等，構(gòu)建內(nèi)部控制框架。

二是突出內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的核心和關(guān)鍵在于各項(xiàng)業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)經(jīng)辦的各環(huán)節(jié)之中。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來說，規(guī)范操作規(guī)程是建立管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)控有效、考評(píng)嚴(yán)格的內(nèi)部控制體系的重要保證。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要按照經(jīng)辦、管理及監(jiān)管業(yè)務(wù)的要求，詳細(xì)制定各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)范圍，明晰各個(gè)環(huán)節(jié)的具體要求和權(quán)力職責(zé)，確保形成權(quán)責(zé)明確、流程連貫、分權(quán)適度的科學(xué)管理體系。

三是積極推進(jìn)信息化管理，為內(nèi)部控制提供技術(shù)支持。當(dāng)前，信息化工作已是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)保障條件。全面推行“金保工程”，切實(shí)構(gòu)建統(tǒng)一、高效、安全的信息系統(tǒng)應(yīng)用支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域之間、各地區(qū)之間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和有效銜接，形成統(tǒng)一規(guī)范的信息化公共服務(wù)體系和科學(xué)有效的決策支持體系，為建立健全社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度提供技術(shù)支持。

五、增強(qiáng)社會(huì)保障基金透明度是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的有效舉措

陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督。社會(huì)保障基金信息公開透明是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的有效措施。一方面，信息公開透明是預(yù)防違規(guī)行為發(fā)生和保證基金安全的有效途徑。信息公開是最好的監(jiān)督方式。如果信息不公開不透明就容易形成暗箱操作，滋生貪污腐敗、擠占挪用社會(huì)保障基金等違規(guī)行為。另一方面，社會(huì)保障基金信息公開透明是加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管尤其是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用的基礎(chǔ)和保障。只能把社會(huì)保障基金信息公開了，才能保證有關(guān)監(jiān)管部門和社會(huì)公眾能夠跟蹤了解基金的動(dòng)態(tài)，從而實(shí)施監(jiān)督。

但當(dāng)前，我國社會(huì)保障基金信息公開情況卻存在諸多問題，主要體現(xiàn)為信息公開不充分、不規(guī)范、不主動(dòng)。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)日常信息公開的內(nèi)容非常有限，主要是個(gè)人繳費(fèi)信息，而對(duì)基金收支、投資收益等關(guān)鍵信息卻較少。這種信息公開只是為了方便繳費(fèi)者查詢個(gè)人繳費(fèi)信息而已，而無意讓社會(huì)監(jiān)督基金安全。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心從2008年開始持續(xù)三年對(duì)全國31個(gè)省(區(qū)、市)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)四類基金的收入、支出、資產(chǎn)以及負(fù)債等信息進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)基金信息公開透明過程中存在基金運(yùn)營信息透明度低、信息被動(dòng)公開、信息公開缺乏制度性且隨意性大、信息公開缺乏規(guī)范性等問題，如對(duì)于投資情況，31個(gè)省(區(qū)、市)中只有3個(gè)省完全公開信息，且信息披露不充分——銀行存款周期、國債年期、收益狀況等都不透明。

因此，要加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管，必須增強(qiáng)社會(huì)保障基金的透明度。具體來說應(yīng)采取以下措施：一是嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律和信息披露制度，為信息披露提供制度平臺(tái)。2007年，原勞動(dòng)保障部發(fā)布了《關(guān)于建立社會(huì)保險(xiǎn)信息披露制度的指導(dǎo)意見》，但從目前的情況來看，這一制度并沒有很好的執(zhí)行，相關(guān)法律和制度的缺失或者沒有被嚴(yán)格執(zhí)行是社會(huì)保障基金信息披露不到位的重要原因，必須嚴(yán)格執(zhí)行信息披露的相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的問責(zé)。這樣才能逐步改善信息披露的狀況，爭取做到主動(dòng)、客觀、規(guī)范和制度化的信息披露。二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為信息披露提供設(shè)施平臺(tái)。要充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督的技術(shù)含量，提高社會(huì)保障基金信息透明度。為了節(jié)約成本和照顧民眾信息查詢的習(xí)慣，建議在當(dāng)前民眾個(gè)人繳費(fèi)信息查詢系統(tǒng)基礎(chǔ)上添加社會(huì)保障基金監(jiān)督功能，并建立社會(huì)保障基金監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，提高信息公開的規(guī)范性、真實(shí)性和效率。三是建立健全社會(huì)保障基金獨(dú)立審計(jì)制度，保證所披露信息的真實(shí)性和規(guī)范性。為了提高外部獨(dú)立審計(jì)的客觀性和科學(xué)性，外部獨(dú)立審計(jì)團(tuán)應(yīng)該由注冊(cè)會(huì)計(jì)師、精算師、資產(chǎn)評(píng)估師和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)師等組成。

武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）