文/郭偉偉

新加坡住房保障的經(jīng)驗啟示

文/郭偉偉

新加坡是世界上公認的成功解決低收入者住房問題的典范。因此，研究新加坡低收入者住房保障制度的成功經(jīng)驗，對于當前構建與完善我國的住房保障體系具有積極的啟示與借鑒意義。

新加坡是一個多種族的移民國家，人口密度很大。在建國初期1959年自治時面臨著嚴重的“屋荒”，當時200萬人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚內，人均住房面積只有3.3平方米。惡劣的住房條件導致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會問題，成為社會不穩(wěn)定的重要因素。為解決居住及其引發(fā)的社會問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋（類似于我國的廉租房和經(jīng)濟適用房，是在政府主導下，由建屋發(fā)展局建設的公共住房）計劃。其具體做法是：

1.政府主導組屋的開發(fā)與建設，由建屋發(fā)展局具體實施

新加坡是市場經(jīng)濟國家，但住房的開發(fā)與建設并不完全通過市場來實現(xiàn)，而是由政府主導。新加坡建屋發(fā)展局直屬國家發(fā)展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。在發(fā)展公共住宅方面，建屋發(fā)展局是起主導作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權力，它既代表政府行使權力，負責制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標；同時又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營管理者，負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。

2.政府嚴格控制土地資源，為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障

土地是國家財富之源，也是組屋建設的基礎和命脈所在。新加坡政府將土地資源牢牢地掌握在手里，確保土地供應。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規(guī)定政府有權征用私人土地用于國家建設，并有權調整被征用土地的價格。根據(jù)該項法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠低于市場的價格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設組屋的需要。

與此同時，新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持。政府每年都為建屋發(fā)展局提供建屋發(fā)展貸款，此貸款是掛賬形式，政府不追索還債，而且其利率明顯低于市場利率。此外，為保障普通老百姓能夠買得起組屋，其售價由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來確定，而不是靠成本來定價，其遠遠低于市場價格，由此造成建屋發(fā)展局的虧損。這部分損失，政府核準后每年都從財政預算中給予補貼。

3.以家庭收入水平為依據(jù)，實行公有住宅的合理配售政策

為搞好組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權益，實現(xiàn)公平、有序的市場分配原則，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規(guī)，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均作出嚴格規(guī)定，按照公平原則進行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的購屋準入政策，并隨著生活水平的提高調整收入頂限。此外，政府還依據(jù)購房者的經(jīng)濟收入水平區(qū)分層次，嚴格按照家庭收入來確定享受住房保障補貼的級別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，設計出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現(xiàn)出國家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。

4.出臺法律嚴格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實施

新加坡于上世紀60年代制定并實施了《新加坡建屋與發(fā)展法》，同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。政府采取了一系列措施嚴格限制炒賣組屋的行為。建屋發(fā)展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購買組屋的次數(shù)。規(guī)定新的組屋在購買5年之內不得轉售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營。一個家庭只能同時擁有一套組屋，如果要再購買新房子，舊組屋必須退出來，以防投機多占，更不允許以投資為目的買房等等。

5．因地制宜，精心設計與管理，制定科學合理的住宅建設發(fā)展規(guī)劃

組屋的選址和布局關系到城市總體規(guī)劃的和諧。首先要詳細分析歷年住宅建設的數(shù)量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數(shù)量及其對戶型、地點的要求，以及各不同地區(qū)基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業(yè)機會，并預測今后5年的需求量，選擇最佳開發(fā)地點。根據(jù)新加坡人多地少的國情特點，建屋發(fā)展局在城市住宅建設的整體規(guī)劃上，始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，即避開市中心區(qū)，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規(guī)劃不僅有利于居民的疏散，而且由于這些地區(qū)拆遷量少，地價與基地處理費用比較便宜，從而大大降低了組屋建設的開發(fā)成本。目前約有80%多的新加坡人口居住在政府組屋中，組屋政策真正成為“普惠性的政策”，有力增進了多種族的安居樂業(yè)、和諧相處，促進了和諧社會的建設。

新加坡組屋政策的成功帶來的經(jīng)驗啟示是：政府作為一國經(jīng)濟的宏觀調控者，擔負著促進社會全面發(fā)展和保障全體國民基本權利實現(xiàn)的職責，建立和完善住房保障制度是政府履行社會管理和公共服務職責的重要體現(xiàn)，因此，政府應當成為構建住房保障體系的主體。

具體來說，就是要充分發(fā)揮政府的宏觀調控職能，以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預住房市場，搞好土地合理供應、集約利用和管理，合理調整城市土地供給結構，加大公共住房土地供應；要加大對公共住房資金投入，大力提高財政支付能力；還可以借鑒新加坡經(jīng)驗，依法成立一個類似于建屋發(fā)展局那樣的專司社會保障性住房開發(fā)建設職能的管理機構，在政府主導下負責保障性住房的開發(fā)建設、銷售和管理工作。

新加坡立足國情發(fā)展住房保障，其住房保障體系的建立是一個長期規(guī)劃、循序漸進、不斷完善的過程，注重住房保障的漸進性、層次性，有步驟地解決中低收入家庭的住房問題。借鑒新加坡經(jīng)驗，我們要遵循“適宜保障”的原則，認真界定住房保障對象，只為那些沒有能力解決住房問題的最低收入和低收入家庭提供住房保障。此外，還應按照“動態(tài)調節(jié)”的原則，隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步擴大保障范圍，保障重點從最低收入者逐步擴大到中低收入群體。

新加坡住房保障制度的成功之處還在于立法明確、法制健全。在組屋建設的各個發(fā)展階段，都通過立法的形式以確保“居者有其屋”計劃的貫徹實施住房保障制度的立法工作應該先行一步。

（作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部研究員、處長）

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com