劉瑞芬

一、節(jié)能減排績效審計的內(nèi)涵

1948年3月，阿瑟·肯特在《內(nèi)部審計師》中首次提出了“績效審計”這一概念。1986年召開的最高審計機關(guān)國際組織會議上對績效審計的概念和目標(biāo)加以明確?？冃徲嬀褪恰俺撕弦?guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價”。國際會計標(biāo)準(zhǔn)委員會1992年將績效審計定義為“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性審計”。

績效審計的核心涵義在其“3E”性，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。筆者認(rèn)為，對于節(jié)能減排工作來說，績效審計的核心內(nèi)容就是履行職責(zé)過程中資源利用的“經(jīng)濟(jì)性”、節(jié)能減排管理的“效率性”和節(jié)能減排活動的“效果性”。

二、基層央行開展節(jié)能減排績效審計的必要性

（一）開展節(jié)能減排績效審計是加強節(jié)能降耗的需要

我國“十一五”期間，已將節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)列入國家發(fā)展戰(zhàn)略?！笆濉币?guī)劃綱要又進(jìn)一步明確提出:堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點。人民銀行系統(tǒng)副省級以上分支行有36個，地市級支行308個，縣支行1766個，加上直屬企事業(yè)單位，是一個很大的能源消耗單位。如何通過審計活動，進(jìn)一步提高人民銀行節(jié)能減排工作，成為擺在內(nèi)審人員面前的一個重要而新鮮的課題。

（二）開展節(jié)能減排績效審計是央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的需要

在美國、英國、日本等國家，績效審計在審計業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重。在2008年公布的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中首次明確，到2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。2010年全國兩會上，國家審計署審計長劉家義表示，到2012年，我國所有的審計項目都將開展績效審計。審計形勢的發(fā)展對人民銀行內(nèi)部審計工作提出了新的要求，需要審計工作不僅在合規(guī)性審計方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性發(fā)揮更大的作用。人民銀行開展績效審計已是內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的必然要求，而且隨著社會的發(fā)展，人們對節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度越來越高，逐步試點推廣節(jié)能減排績效審計是人民銀行做好績效審計必不可少的一環(huán)。

（三）開展節(jié)能減排績效審計是促進(jìn)央行干部職工探索創(chuàng)新的需要

人民銀行系統(tǒng)開展的合規(guī)性審計通常只要求干部職工在履行職責(zé)時做到合規(guī)合法，對于一些創(chuàng)新性的東西不做過多的關(guān)注，一定程度上削弱了其創(chuàng)新的熱情。而績效審計不僅要看干部職工在履職過程中是否做到合規(guī)合法，更要關(guān)注干部職工的工作是否產(chǎn)生績效，這勢必促進(jìn)干部職工在履行職責(zé)時不斷開拓新思路、嘗試有益新方法，掀起工作創(chuàng)新的高潮。同時，績效審計尤其是節(jié)能減排績效審計對于人民銀行內(nèi)審人員也是一個嶄新的課題，開展此項工作也必將激發(fā)內(nèi)審人員的學(xué)習(xí)熱情和探索創(chuàng)新精神，從而為內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、基層央行開展節(jié)能減排績效審計的初步設(shè)想

（一）審計方案的制定原則

1.特殊性與普遍性相結(jié)合的原則。節(jié)能減排工作是一項全國性的工作，有關(guān)規(guī)章制度、文件要求的制定具有一定的普遍性。但是，由于地域性等方面的原因，每個地方、每個單位的節(jié)能減排工作又具有個體性和特殊性。因此，在制定審計方案時，應(yīng)在充分學(xué)習(xí)有關(guān)普遍性制度的基礎(chǔ)上，注重具體的調(diào)查研究，努力做到特殊性與普遍性相結(jié)合。

2.合規(guī)性審計與績效審計相結(jié)合的原則?；鶎友胄械墓?jié)能減排工作尚處于探索階段，應(yīng)主要從整體上把握審計對象節(jié)能減排工作的開展情況，著眼于被審計單位組織管理體系的搭建，對文件有明確規(guī)定的內(nèi)容采用合規(guī)性審查為主；對可以獲得相關(guān)可靠數(shù)據(jù)的，反映節(jié)能減排工作成效的，采用績效性評價為主，做到合規(guī)性審查與績效審計的有機融合。

3.績效考核與績效審計相結(jié)合的原則。近年來，人民銀行節(jié)能減排辦公室每年都會對分支機構(gòu)的節(jié)能減排工作進(jìn)行考核，并逐步建立了一套較為完善的考核機制，這對開展節(jié)能減排績效審計具有較強的借鑒作用。因此，在制定審計方案時將績效考核與績效審計結(jié)合起來，既可以有效推動央行節(jié)能減排績效考核的實施，又可以促進(jìn)央行績效審計工作的順利開展。

4.定量分析與定性評價相結(jié)合的原則。節(jié)能減排工作沒有明顯的數(shù)量特征，不能簡單地通過數(shù)值計算和比較來分析評價。因此，在進(jìn)行指標(biāo)選取時，既要考慮運用量化指標(biāo)進(jìn)行對比分析，又要考慮運用非數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行定性描述與評價，做到定量分析和定性評價相結(jié)合。

（二）審計工作框架

在深入分析基層央行節(jié)能減排工作實際的基礎(chǔ)上，從節(jié)能減排基礎(chǔ)工作、節(jié)能減排重點工作、節(jié)能減排創(chuàng)新工作三個方面對被審計單位開展審計評價。（詳見圖1）。

圖1 績效審計工作框架

圍繞績效審計工作的總體框架，共設(shè)置3個一級評價指標(biāo)、9個二級評價指標(biāo)、27個三級評價指標(biāo)，并賦予不同的評價權(quán)重，基本覆蓋了基層央行節(jié)能減排工作的要求（詳見表1）。

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選用的績效評價指標(biāo)包括政策性標(biāo)準(zhǔn)（文件規(guī)定）、目標(biāo)完成情況、歷史對比標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新工作情況等，通過構(gòu)建節(jié)能減排評價指標(biāo)體系，對被審計單位節(jié)能管理工作形成全面、系統(tǒng)的評價。

（三）審計評價方法

根據(jù)每項評價指標(biāo)的重要性分別設(shè)置不同的分值，通過對各項目打分加總，以此對審計結(jié)果進(jìn)行量化評價。按評價綜合得分情況劃分為3個績效級別，將60分以下評價為不合格；60—80分評價為良好；80分以上評價為優(yōu)秀。

（四）審計調(diào)查輔助工具

為了更好地開展節(jié)能減排績效審計調(diào)查，設(shè)計《節(jié)能減排績效審計檢查對照表》，將審計方案細(xì)化，把檢查指標(biāo)、檢查依據(jù)、檢查方法、項目分值等都設(shè)置于表內(nèi)，方便檢查工作，提高檢查效率。為了較深入地了解被審計單位人員的節(jié)能意識，獲得更多的節(jié)能減排建議，設(shè)計《節(jié)能減排常識問卷》。該問卷由選擇題和問答題組成，其中選擇題分值為100分，主要是評價被審計單位對節(jié)能減排常識的掌握程度及自身的節(jié)能習(xí)慣，問答題不參與計分，主要是征求一些節(jié)能建議。

四、對節(jié)能減排績效審計的幾點思考

（一）注重審計成果轉(zhuǎn)化利用

審計的目的是為了通過審計更好地促進(jìn)被審計單位及其他有關(guān)工作的提高完善。通過開展節(jié)能減排績效審計，能夠總結(jié)被審計單位在節(jié)能減排工作方面取得的成績，也會發(fā)現(xiàn)被審計單位當(dāng)前節(jié)能管理工作中的一些薄弱環(huán)節(jié)。如果僅僅是將上述發(fā)現(xiàn)停留在審計報告上，便失去了審計的價值。如何通過有效途徑，將好的經(jīng)驗推廣開來，將發(fā)現(xiàn)的問題整改到位，是我們在審計過后應(yīng)該認(rèn)真思考的。

（二）確保節(jié)能減排績效審計的連續(xù)性、長期性

節(jié)能減排工作是一項長期而艱巨的工作，每年的工作重點、能源消耗指標(biāo)等內(nèi)容都會有變化，這也要求我們的節(jié)能減排績效審計工作必須是一項長期連續(xù)的工作。只有長期連續(xù)的審計評價，才能總結(jié)評價一個單位、一個部門節(jié)能減排工作的發(fā)展與進(jìn)步，才能更好地促進(jìn)節(jié)能減排工作的開展。

（三）嘗試節(jié)能減排績效審計與其他審計相結(jié)合

節(jié)能減排績效審計是一項相對單一的審計業(yè)務(wù)，隨著此項審計的連續(xù)開展，在針對已審計過的單位重新進(jìn)行此項審計時，某些審計內(nèi)容（如一些基礎(chǔ)工作）將會在以后的審計中減少。為了有效的利用審計資源，可以嘗試將節(jié)能減排績效審計與其他審計結(jié)合，如將節(jié)能減排績效審計與履職審計結(jié)合，以達(dá)到提高審計經(jīng)濟(jì)性與效率性的目的。

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[2]徐麗紅.人民銀行節(jié)能減排績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建及注意事項[J]中國內(nèi)部審計，2010（11）:70-71.

[3]韓錫峰，郭俊華，任文濤.央行績效審計探討[J]華北金融，2011（1）:46-48.