文/李浪嬰

早在上世紀八九十年代，各地根據(jù)國家法律法規(guī)，就開始實施價格調(diào)節(jié)基金政策，其重點征收范圍主要涉及旅館業(yè)、旅游業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)、服務業(yè)、工商業(yè)、運輸業(yè)。然而，這個為了“調(diào)控價格，穩(wěn)定市場”的政策，在跨進新世紀后又開始在剛剛整體脫困、處于恢復性增長階段的煤炭行業(yè)推行。

同樣的“價格調(diào)節(jié)基金”不同的實行辦法

2004年，貴州省在全國率先設立“煤炭價格調(diào)節(jié)基金”，從當年5月15日起開始向本省行政區(qū)域內(nèi)從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)征收。征收標準按煤炭品種分類確定，在征收稅費時一并收取，原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元。

寧夏從2004年12月開征 （只針對當時被亂挖濫采的稀缺的太西煤），陜西從2006年10月1日開征，四川從2008年8月1日起開征，湖南從2008年5月15日開征，重慶從2008年9月1日起開征，內(nèi)蒙從2009年7月1日開征，山西從2010年1月1日起開征（名為“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”），河南也從2011年7月4日起開征。

從媒體披露情況看，各地煤炭價格調(diào)節(jié)基金的征收標準、使用方向都不盡相同。

首先是征收標準五花八門。貴州省原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元，地方政府另征收出省煤炭價格調(diào)節(jié)基金，比如六盤水市2011年3月將出省煤炭價格調(diào)節(jié)基金征收標準由原煤每噸100元調(diào)整為200元；寧夏每噸15元，不足1噸的免征；四川原煤（含洗混煤）每噸40元、洗精煤每噸60元、焦炭每噸70元；湖南不分煤炭品種一律每噸35元；內(nèi)蒙褐煤、無煙煤每噸分別為8元、20元,其他煤種每噸15元；山西按產(chǎn)能和煤種每噸13元至20元不等，基建礦和不合規(guī)礦井產(chǎn)煤及所有非礦井產(chǎn)煤不分煤種和產(chǎn)能調(diào)節(jié)系數(shù)統(tǒng)一為40元/噸，今年3月調(diào)整，噸煤提高3元；河南原煤20元/噸，洗選煤30元/噸，焦炭35元/噸。重慶2008年9月推出煤炭價格調(diào)節(jié)基金政策時，征收標準定為原煤40元/噸、洗精煤60元/噸、焦炭70元/噸，主采煤層低于3000大卡的煤炭生產(chǎn)企業(yè)銷售低質(zhì)原煤減半征收。

其次是使用方向讓人眼花繚亂。貴州省規(guī)定煤炭價格調(diào)節(jié)基金主要用在四個方面：不低于征收金額的50%用于平抑市場煤炭價格；礦區(qū)經(jīng)濟結構調(diào)整和后續(xù)非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展；礦區(qū)地質(zhì)災害治理和煤礦安全生產(chǎn)補欠；經(jīng)省人民政府批準的其他用途。重慶則大同小異，稱主要用途是調(diào)控煤炭市場價格，保障本市火電企業(yè)電煤供應和煤炭供求平衡；適當用于引導本市能源產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整；適當用于煤礦礦山環(huán)境恢復與治理，包括煤礦采空區(qū)沉陷治理；經(jīng)同級政府批準的其他支出項目。寧夏則稱，基金“主要用于礦區(qū)沉陷區(qū)治理補貼、礦區(qū)滅火工程補貼、太西煤資源的保護、安全生產(chǎn)支出等方面。”四川則稱，主要用于向主網(wǎng)火電廠、地方火電廠和納入統(tǒng)調(diào)的企業(yè)自備火電廠供應電煤的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，以及省外購進電煤的補貼。湖南表示基金用于獎勵向省電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)電廠銷售煤炭的省內(nèi)企業(yè)，對省內(nèi)煤炭戰(zhàn)略儲備實行補貼。河南省稱，基金“將用于調(diào)節(jié)煤炭供求，平抑省內(nèi)電煤價格，扶持‘菜籃子’工程建設等”。但實際上各地煤炭價格調(diào)節(jié)基金的使用都處于不透明狀態(tài)，少有人知道究竟其中有多少用在規(guī)定的范圍。

不同的套路卻產(chǎn)生大體相同的結果

從性質(zhì)看，各省市區(qū)將煤炭價格調(diào)節(jié)基金的功能定義為“解決電煤生產(chǎn)供應問題，保障電煤供應，調(diào)節(jié)電煤價格”。這決定了煤炭價格調(diào)節(jié)基金是政府干預市場的一種行政手段。市場經(jīng)濟條件下，市場這只“看不見的手”不是萬能的，市場機制在不少場合下會導致資源的無效率，這決定了需要政府這只“有形的手”來調(diào)控，以保證市場的有序進行。但政府對市場的干預，必須以有利于緩和市場供求關系為前提，第一是合法，依據(jù)法律法規(guī)；第二是合理，干預適度，講究方法，避免違背經(jīng)濟規(guī)律，導致不公正不公平分配；第三是規(guī)范，程序規(guī)范、過程公開、可監(jiān)督，避免暗箱作業(yè)。

從表面看，各地開征煤炭價格調(diào)節(jié)基金依據(jù)和理由似乎都很充分：“為有效緩解電煤供應日益緊張的矛盾”“確保電煤供應”“逐步理順煤電價格關系”。但是，理由的充分并不意味著能夠達到預期效果——有效地、根本性地解決電煤短缺的問題。

第一，通過征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金來補貼電企，并不能從根本上解決電煤短缺問題。電煤短缺的要害，在于兩個方面的問題：一是煤炭物流“中梗阻”，即由于煤炭生產(chǎn)地與消費地逆向分布，煤炭運往火電企業(yè)要經(jīng)過長途運輸，消費的季節(jié)性波動很大，運輸環(huán)節(jié)和中間商趁勢加價；二是電力企業(yè)為節(jié)省成本而沒有儲煤積極性。電力企業(yè)通過多年的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，利用電力關乎民生來“挾持”政府是更方便更有利的博弈手段，因而不愿在壓縮成本上下功夫，不愿意多存煤，這更放大了電煤短缺問題。顯然，解決電煤短缺，設立與征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金是“藥不對癥”。

第二，向煤礦征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金，必然加重煤炭企業(yè)的稅費負擔，更加遏制了煤炭產(chǎn)能的發(fā)揮。各省市區(qū)煤炭價格調(diào)節(jié)基金的資金只來自對煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的征收。這必然帶來兩個結果：一是過度征收，政府為保證掌握有足夠資金，必然提高征收標準，導致煤礦技術更新、安全投入和員工工資提升投入不足；二是分配不公平，本來稅負高于其他行業(yè)而工人工資處于各行業(yè)倒數(shù)幾位的煤礦，如今再額外增加一個煤炭價格調(diào)節(jié)基金，事實上將煤礦工人用血汗換來的價值無償?shù)剞D移給電力及其他企業(yè)，其不公平公正顯而易見，目前南方煤礦普遍出現(xiàn)“用工荒”就是最好例證。

讓人不理解的是，一些市場經(jīng)濟本來落后的地方政府部門，在實行煤炭價格調(diào)節(jié)基金的同時，違背市場經(jīng)濟規(guī)律對煤炭實行價與量的雙重管制：煤炭價格由政府部門說了算，煤礦只能以低于市場的價格向電廠賣煤；企業(yè)必須按規(guī)定的數(shù)量向本地電廠供煤，完不成規(guī)定的供應量要受罰；或在國企考核時扣罰年薪，或加重向煤礦征收價格調(diào)節(jié)金，或出省煤另征收“出省價格調(diào)節(jié)金”。

可見，“煤炭價格調(diào)節(jié)基金”，已經(jīng)分明成為變相的地方保護、資源“諸侯割據(jù)”的手段，成為在國家規(guī)定稅種之外額外增加企業(yè)負擔和地方財源的途徑。尤其令人擔心的是，實行煤炭價格調(diào)節(jié)基金政策在南方產(chǎn)煤省市產(chǎn)生了明顯的副作用。那就是在煤炭價格調(diào)節(jié)基金侵蝕煤礦利潤的背景下，煤炭企業(yè)為了完成主管部門下達的剛性利潤指標，不得不壓減裝備和安全投入，壓低本已明顯偏低的員工工資，直接阻礙煤礦現(xiàn)代化水平提升，削弱煤礦生產(chǎn)后勁和安全保障，加劇煤礦用工荒，讓煤炭緊缺不僅成為現(xiàn)實之憂，也釀致了未來之患。

喜與憂的背后是資源和利益分配的不公

征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金，幾家歡喜幾家愁？透過煤炭價格調(diào)節(jié)基金征收的實際效果，人們看到的是電力企業(yè)歡喜，煤炭經(jīng)營企業(yè)發(fā)愁；開采條件較好的北方煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不在意，而生產(chǎn)條件惡劣成本很高的南方煤炭企業(yè)發(fā)愁；地方政府財政部門歡喜，主管煤炭、了解煤礦困難的政府部門發(fā)愁。這喜與憂的背后，折射的是資源和利益分配的不公。

以重慶能源集團為例，集團下有37對煤礦礦井，煤層賦存條件全都極其惡劣，水火與瓦斯災害特別嚴重，作為原煤炭部確定的全國六大重災區(qū)之一，規(guī)模效益極為低下，煤炭生產(chǎn)成本遠高于全國平均水平，加之煤礦綜合稅率高達11%以上，稅負本來就高于其他行業(yè)企業(yè)，可繳納的煤炭價格調(diào)節(jié)基金標準卻是全國相對偏高的。導致的直接結果就是煤礦利潤被抽血般輸給電力企業(yè)，礦井生產(chǎn)后勁投入不足，礦工平均工資不到當?shù)仉娏ζ髽I(yè)員工人均工資的三分之一，大半職工的年收入低于全市國有企業(yè)人均水平。煤礦招工因此越來越難，技術人才不斷流失，重慶未來電煤供應由之存在越來越大的隱患。

那么，煤炭價格調(diào)節(jié)基金，該向左還是向右？

2011年國慶前夕，媒體報道：湖南改變原有的“價格調(diào)節(jié)基金”征收辦法，從當年10月1日起到2012年9月30日，將全省2000萬噸電煤供應任務分配到各產(chǎn)煤市州、縣市區(qū)和湘煤集團，再按月分解落實。在此基礎上，煤炭價格調(diào)節(jié)基金也從2011年10月1日起按新的標準征收，即非電煤價格調(diào)節(jié)基金由30元/噸降低至10元/噸，送省內(nèi)電網(wǎng)各燃煤電廠的電煤免征煤炭價格調(diào)節(jié)基金。

這條新聞傳遞的信息非常明確：征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金，非但不能解決電煤短缺的問題，反而會產(chǎn)生抑制煤礦有安全保障的產(chǎn)能增長的副作用，尤其不利于長遠解決電煤短缺的問題。湖南省原來的征收標準已經(jīng)處于全國偏低水平，還繼續(xù)往下調(diào)，甚至取消電煤價格調(diào)節(jié)基金，說明已意識到目前開征煤炭價格調(diào)節(jié)基金治標不治本，收取標準過高也不符合南方煤礦開采條件惡劣、盈利水平低下的實際。

這提醒全國各地政府：在電煤供應短缺嚴重影響民生和經(jīng)濟發(fā)展的情況下，地方政府采取措施進行調(diào)控可以理解，但調(diào)控的方式未必只有向煤礦“抽血”的一條路可走；改革必須堅持市場化方向，市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟的最大區(qū)別是市場主導資源分配，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預是市場化改革中政府改革的一個重要方面。如何在調(diào)控好煤炭市場的同時，避免行政過度干預導致的資源和利益分配不公，防止整個經(jīng)濟運行體系的低效率和低效益，是各級政府需要深長思慮、全面謀劃的一個問題。