國(guó)家的治理需要依托“政府”這個(gè)組織機(jī)構(gòu)。疆域廣闊、人口眾多，公共事務(wù)的繁雜使得一級(jí)中央政府已遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家治理的需要，地方政府應(yīng)運(yùn)而生。在強(qiáng)調(diào)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建立健全基本公共服務(wù)體系，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的今天，地方政府起著越來越重要的作用。

公債是政府憑借信用權(quán)利獲取財(cái)政收入的一種特定方式。地方公債即地方政府舉借的債務(wù)，依據(jù)借貸原則，為滿足公共支出尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過發(fā)行債券進(jìn)行籌資的一種方式。

一、晚清及北洋時(shí)期地方公債的發(fā)展及特點(diǎn)

我國(guó)地方公債起于晚清，這與中國(guó)封建社會(huì)社會(huì)特有的政治經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)。從管理體制看，自秦漢確立中央集權(quán)型財(cái)政體制并經(jīng)過歷朝歷代進(jìn)一步鞏固深化，至清朝鼎盛時(shí)期達(dá)到了中央政府對(duì)地方政府的高度集權(quán)；從經(jīng)濟(jì)體制看，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下政府支出通過賦稅徭役即可滿足，同時(shí)商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)也使得人們沒有余錢拿去投資。

隨著鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)打響，中國(guó)開始淪為半殖民地半封建社會(huì)。外有列強(qiáng)入侵、內(nèi)有武裝起義，巨額的軍費(fèi)開支、戰(zhàn)爭(zhēng)賠款加劇了清政府的財(cái)政危機(jī)。中央財(cái)政自顧不暇，各省協(xié)餉也不能按時(shí)到達(dá)。為解決財(cái)政開支各省開始舉債，從此打破奏效制度與解協(xié)餉制度。晚清時(shí)期的地方債有以下特點(diǎn)：舉債用途以彌補(bǔ)財(cái)政赤字、支撐軍政費(fèi)用為主；實(shí)際發(fā)行國(guó)內(nèi)份額很少，多以內(nèi)債轉(zhuǎn)外債的形式完成舉債；公債發(fā)行、管理不規(guī)范，沒有相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)。

國(guó)內(nèi)公債產(chǎn)生于晚清，但經(jīng)常性、大規(guī)模發(fā)行內(nèi)債則是在民國(guó)之后。1914年以前，北洋政府主要依靠外債，但隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，以及帝國(guó)主義內(nèi)部紛爭(zhēng)，使得外債來源萎縮，同時(shí)，軍閥混戰(zhàn)，稅收不穩(wěn)定，只有靠大舉內(nèi)債進(jìn)行籌資，來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。北洋時(shí)期與晚清相比，已較為完善，有以下特點(diǎn)：發(fā)債頻率增加，舉新債補(bǔ)舊債；發(fā)債目的仍以軍政、還債為主，較少涉及實(shí)業(yè)發(fā)展；折價(jià)發(fā)行，年息高，還款率低；政府信用低；銀行對(duì)政府債券的積極作用凸顯。

二、新中國(guó)地方政府債券的發(fā)展

新中國(guó)成立以來，地方公債經(jīng)歷了四階段：建國(guó)初期東北人民政府發(fā)行1950年東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債；大躍進(jìn)時(shí)期發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券；2009年來為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，由財(cái)務(wù)部代辦的地方公債；2011年允許特定地區(qū)自行發(fā)債。

由中央政府代為發(fā)債轉(zhuǎn)為允許地方自行發(fā)債可謂我國(guó)地方政府債券的一大突破?！蛾P(guān)于印發(fā)<2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法>的通知》規(guī)定上海市、浙江省、廣東省、深圳市準(zhǔn)予在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?/p>

此次自行發(fā)債有以下特點(diǎn)：資格省市可組建本?。ㄊ校┱畟袖N團(tuán)，在定價(jià)、利率、程序等方面有較大自主權(quán)，有效降低了融資成本；發(fā)行使用對(duì)等化，無需逐級(jí)撥發(fā)；地方政府自行發(fā)債，擴(kuò)大了地方政府融資平臺(tái)；額度內(nèi)發(fā)行，發(fā)行量較少，試探性目的較強(qiáng)。

三、以史為鏡的反思與建議

歷史的痕跡總會(huì)在現(xiàn)實(shí)中再次呈現(xiàn)，如何以史為鑒，未雨綢繆，在歷史的教訓(xùn)中積累經(jīng)驗(yàn)有著重大意義。在此，筆者談?wù)剬?duì)此次允許個(gè)別地方政府自行發(fā)債的幾點(diǎn)看法和建議。

（一）政府與公民的平等

政府公債與稅收不同，是基于債務(wù)債權(quán)關(guān)系的雙方自愿的交易，政府公債的發(fā)行方政府與公民之間應(yīng)該是完全平等的。晚清政府以及北洋政府時(shí)期的地方公債，由于社會(huì)性質(zhì)的特殊，導(dǎo)致政府與公民不是對(duì)等關(guān)系。使得債券的發(fā)行經(jīng)常依靠強(qiáng)制性的“勸債”。扭曲了公債自愿交易的原則。

（二）進(jìn)一步規(guī)范和完善地方公債的法治體系

我國(guó)應(yīng)加快地方公債法的推出，使得地方政府公債發(fā)行、承銷、登記與托管以及減免稅等有法可依，同時(shí)也要對(duì)地方公債規(guī)模、償債能力、奉獻(xiàn)預(yù)警、以及地方政府破產(chǎn)處理等方面做出規(guī)定。避免當(dāng)前多以《通知》的行政規(guī)范來指導(dǎo)和約束。

（三）建立健全陽光財(cái)政以及監(jiān)督監(jiān)管制度

雖然我國(guó)對(duì)地方公債的使用做出了限制，各地方政府也都宣稱舉債主要投向民生工程，但是從北洋政府時(shí)期的地方公債，尤其是后期安徽、湖南等地區(qū)的公債，雖然表示用于“新政”，但由于缺乏監(jiān)督監(jiān)管，出現(xiàn)嚴(yán)重的挪用的情況。所以我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督監(jiān)管，并及時(shí)披露經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀況指標(biāo)，保證資金的使用到位。

（四）建立政府償債能力保障機(jī)制

從晚清和北洋政府時(shí)期地方公債內(nèi)債轉(zhuǎn)外債，舉新債還舊債的情況來看，地方政府有必要建立政府償債能力保障機(jī)制。我國(guó)屬于單一制國(guó)家，中央政府與地方政府的上下級(jí)關(guān)系，使得地方政府應(yīng)該不存在破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。但隨著地方政府公債的完善和發(fā)展，若不設(shè)立健全的政府償債能力保障機(jī)制，將會(huì)存在地方政府無顧忌的亂發(fā)公債，沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度講，更不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（五）完善金融市場(chǎng)體系

晚清時(shí)期以及北洋政府時(shí)期，社會(huì)動(dòng)蕩，國(guó)家金融體系不發(fā)達(dá)，外國(guó)列強(qiáng)通過操控匯率，使得不論是內(nèi)債、外債都受到嚴(yán)重?fù)p失。

當(dāng)今，我國(guó)金融市場(chǎng)仍處于成長(zhǎng)發(fā)展階段，匯率也是我國(guó)長(zhǎng)期以來面對(duì)的熱點(diǎn)問題。應(yīng)加強(qiáng)防范意識(shí)，未雨綢繆，盡快完善金融市場(chǎng)體系的建設(shè)，防止由于重大事件等造成對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的沖擊，使得地方公債的發(fā)行不受損失。

參考文獻(xiàn)

[1] 潘國(guó)旗.近代中國(guó)國(guó)內(nèi)公債研究(1840～1926）[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007.

[2] 潘國(guó)旗.近代中國(guó)地方公債研究：以江浙滬為例[M].浙江大學(xué)出版社,2009.

[3] 姜長(zhǎng)青.我國(guó)三次發(fā)行地方債券的歷史考察[J].金融改革,2010(4）:28-33.

[4] 劉孝誠(chéng).中國(guó)財(cái)稅史[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2007.

作者簡(jiǎn)介：陳俊竹（1989-），女，漢族，吉林延邊人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，研究方向：稅務(wù)。

（責(zé)任編輯：劉影）