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        從晚清及北洋政府時期地方公債發(fā)行試談我國地方公債的發(fā)展

        2012-07-09 19:10:22陳俊竹
        時代金融 2012年12期
        關(guān)鍵詞:北洋政府發(fā)債公債

        國家的治理需要依托“政府”這個組織機構(gòu)。疆域廣闊、人口眾多,公共事務的繁雜使得一級中央政府已遠不能滿足國家治理的需要,地方政府應運而生。在強調(diào)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,建立健全基本公共服務體系,完善社會主義市場經(jīng)濟,推進社會主義政治文明建設(shè)的今天,地方政府起著越來越重要的作用。

        公債是政府憑借信用權(quán)利獲取財政收入的一種特定方式。地方公債即地方政府舉借的債務,依據(jù)借貸原則,為滿足公共支出尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過發(fā)行債券進行籌資的一種方式。

        一、晚清及北洋時期地方公債的發(fā)展及特點

        我國地方公債起于晚清,這與中國封建社會社會特有的政治經(jīng)濟背景密切相關(guān)。從管理體制看,自秦漢確立中央集權(quán)型財政體制并經(jīng)過歷朝歷代進一步鞏固深化,至清朝鼎盛時期達到了中央政府對地方政府的高度集權(quán);從經(jīng)濟體制看,小農(nóng)經(jīng)濟下政府支出通過賦稅徭役即可滿足,同時商品經(jīng)濟不發(fā)達也使得人們沒有余錢拿去投資。

        隨著鴉片戰(zhàn)爭打響,中國開始淪為半殖民地半封建社會。外有列強入侵、內(nèi)有武裝起義,巨額的軍費開支、戰(zhàn)爭賠款加劇了清政府的財政危機。中央財政自顧不暇,各省協(xié)餉也不能按時到達。為解決財政開支各省開始舉債,從此打破奏效制度與解協(xié)餉制度。晚清時期的地方債有以下特點:舉債用途以彌補財政赤字、支撐軍政費用為主;實際發(fā)行國內(nèi)份額很少,多以內(nèi)債轉(zhuǎn)外債的形式完成舉債;公債發(fā)行、管理不規(guī)范,沒有相適應的金融機構(gòu)。

        國內(nèi)公債產(chǎn)生于晚清,但經(jīng)常性、大規(guī)模發(fā)行內(nèi)債則是在民國之后。1914年以前,北洋政府主要依靠外債,但隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā),以及帝國主義內(nèi)部紛爭,使得外債來源萎縮,同時,軍閥混戰(zhàn),稅收不穩(wěn)定,只有靠大舉內(nèi)債進行籌資,來彌補財政赤字。北洋時期與晚清相比,已較為完善,有以下特點:發(fā)債頻率增加,舉新債補舊債;發(fā)債目的仍以軍政、還債為主,較少涉及實業(yè)發(fā)展;折價發(fā)行,年息高,還款率低;政府信用低;銀行對政府債券的積極作用凸顯。

        二、新中國地方政府債券的發(fā)展

        新中國成立以來,地方公債經(jīng)歷了四階段:建國初期東北人民政府發(fā)行1950年東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債;大躍進時期發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)債券;2009年來為應對金融危機,由財務部代辦的地方公債;2011年允許特定地區(qū)自行發(fā)債。

        由中央政府代為發(fā)債轉(zhuǎn)為允許地方自行發(fā)債可謂我國地方政府債券的一大突破?!蛾P(guān)于印發(fā)<2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法>的通知》規(guī)定上海市、浙江省、廣東省、深圳市準予在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi),自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?。

        此次自行發(fā)債有以下特點:資格省市可組建本?。ㄊ校┱畟袖N團,在定價、利率、程序等方面有較大自主權(quán),有效降低了融資成本;發(fā)行使用對等化,無需逐級撥發(fā);地方政府自行發(fā)債,擴大了地方政府融資平臺;額度內(nèi)發(fā)行,發(fā)行量較少,試探性目的較強。

        三、以史為鏡的反思與建議

        歷史的痕跡總會在現(xiàn)實中再次呈現(xiàn),如何以史為鑒,未雨綢繆,在歷史的教訓中積累經(jīng)驗有著重大意義。在此,筆者談談對此次允許個別地方政府自行發(fā)債的幾點看法和建議。

        (一)政府與公民的平等

        政府公債與稅收不同,是基于債務債權(quán)關(guān)系的雙方自愿的交易,政府公債的發(fā)行方政府與公民之間應該是完全平等的。晚清政府以及北洋政府時期的地方公債,由于社會性質(zhì)的特殊,導致政府與公民不是對等關(guān)系。使得債券的發(fā)行經(jīng)常依靠強制性的“勸債”。扭曲了公債自愿交易的原則。

        (二)進一步規(guī)范和完善地方公債的法治體系

        我國應加快地方公債法的推出,使得地方政府公債發(fā)行、承銷、登記與托管以及減免稅等有法可依,同時也要對地方公債規(guī)模、償債能力、奉獻預警、以及地方政府破產(chǎn)處理等方面做出規(guī)定。避免當前多以《通知》的行政規(guī)范來指導和約束。

        (三)建立健全陽光財政以及監(jiān)督監(jiān)管制度

        雖然我國對地方公債的使用做出了限制,各地方政府也都宣稱舉債主要投向民生工程,但是從北洋政府時期的地方公債,尤其是后期安徽、湖南等地區(qū)的公債,雖然表示用于“新政”,但由于缺乏監(jiān)督監(jiān)管,出現(xiàn)嚴重的挪用的情況。所以我國也應加強資金使用的監(jiān)督監(jiān)管,并及時披露經(jīng)濟運行和財政收支狀況指標,保證資金的使用到位。

        (四)建立政府償債能力保障機制

        從晚清和北洋政府時期地方公債內(nèi)債轉(zhuǎn)外債,舉新債還舊債的情況來看,地方政府有必要建立政府償債能力保障機制。我國屬于單一制國家,中央政府與地方政府的上下級關(guān)系,使得地方政府應該不存在破產(chǎn)的風險。但隨著地方政府公債的完善和發(fā)展,若不設(shè)立健全的政府償債能力保障機制,將會存在地方政府無顧忌的亂發(fā)公債,沒有風險防范意識。從長遠角度講,更不利于我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。

        (五)完善金融市場體系

        晚清時期以及北洋政府時期,社會動蕩,國家金融體系不發(fā)達,外國列強通過操控匯率,使得不論是內(nèi)債、外債都受到嚴重損失。

        當今,我國金融市場仍處于成長發(fā)展階段,匯率也是我國長期以來面對的熱點問題。應加強防范意識,未雨綢繆,盡快完善金融市場體系的建設(shè),防止由于重大事件等造成對我國金融市場、經(jīng)濟市場的沖擊,使得地方公債的發(fā)行不受損失。

        參考文獻

        [1] 潘國旗.近代中國國內(nèi)公債研究(1840~1926)[M].經(jīng)濟科學出版社,2007.

        [2] 潘國旗.近代中國地方公債研究:以江浙滬為例[M].浙江大學出版社,2009.

        [3] 姜長青.我國三次發(fā)行地方債券的歷史考察[J].金融改革,2010(4):28-33.

        [4] 劉孝誠.中國財稅史[M].中國財政經(jīng)濟出版社,2007.

        作者簡介:陳俊竹(1989-),女,漢族,吉林延邊人,西南財經(jīng)大學財政稅務學院,研究方向:稅務。

        (責任編輯:劉影)

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