武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 孫興全 張文婷

中國近幾輪房?jī)r(jià)調(diào)控政策與房?jī)r(jià)波動(dòng)

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 孫興全 張文婷

自改革開放以來，我國經(jīng)歷了數(shù)輪房?jī)r(jià)調(diào)控，在各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都起到了相應(yīng)的作用，本文以近幾輪房?jī)r(jià)調(diào)控政策演進(jìn)為主線，總結(jié)了這幾次改革的一般特點(diǎn)，為接下來我國的房?jī)r(jià)調(diào)控工作提供借鑒。

房?jī)r(jià) 調(diào)控政策 歷程演進(jìn)

一、中國住房?jī)r(jià)格調(diào)控政策的階段性

（一）1993—1997年房地產(chǎn)緊縮性調(diào)控。20世紀(jì)90年代，中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了一個(gè)新階段，住房改革正在逐步推進(jìn)。從更早幾年開始，中國城市房地產(chǎn)發(fā)展以沿海開放城市為中心出現(xiàn)了第一輪高潮，并醞釀成海南、北海等地的局部泡沫經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。中國房?jī)r(jià)調(diào)控也隨之開始。

在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為全國的共識(shí)，并進(jìn)行了大膽實(shí)踐的背景下，各地方上項(xiàng)目、追求GDP的沖動(dòng)強(qiáng)烈，加之宏觀調(diào)控手段和效果不夠理想，次年經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象凸現(xiàn)。其中，房地產(chǎn)熱首當(dāng)其沖，主要問題是：房?jī)r(jià)上漲和房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)過快，房地產(chǎn)市場(chǎng)在高速發(fā)展過程也存在秩序混亂的問題。房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)適應(yīng)緊縮在所難免。

1993年確定了理順房地產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策目標(biāo)，于是開始進(jìn)行宏觀調(diào)控；控制投資規(guī)模，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，規(guī)范市場(chǎng)行為，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)經(jīng)營收益。1996年，中央政府采取了雙緊政策，即收緊財(cái)政支出、收緊銀根（提高利率、減少貸款額度、提前收貸），甚至強(qiáng)調(diào)國有銀行一律不能對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行貸款。其目的是壓縮固定資產(chǎn)投資（包括房地產(chǎn)投資），減少社會(huì)總需求，保持總需求和總供給的基本平衡。同時(shí)控制用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地出讓，停止高檔樓宇的建設(shè)立項(xiàng)，規(guī)范市場(chǎng)行為等，試圖通過減少房地產(chǎn)的投入達(dá)到減少社會(huì)總需求，減輕對(duì)社會(huì)總供給的壓力。1997年，仍實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策。

在自1993年開始持續(xù)數(shù)年的房地產(chǎn)緊縮調(diào)控中，市場(chǎng)對(duì)于房地產(chǎn)的需求明顯減緩。房地產(chǎn)供不應(yīng)求的局面得到根本的改觀，供求開始協(xié)調(diào)起來，房?jī)r(jià)趨于平穩(wěn)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)效益除1997年外基本維持在正常水平。這是政府干預(yù)的正面成果、調(diào)控政策取得了較好的效果。

（二）1998—2002年上半年政策“救市”。1997年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，對(duì)中國房地產(chǎn)產(chǎn)生了明顯的抑制作用，尤其是需求的大幅度下降。整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)一片疲軟，企業(yè)削價(jià)銷售，不少房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，中國房地產(chǎn)業(yè)已到了較為艱難的時(shí)刻，自1997年開始，房地產(chǎn)全行業(yè)連續(xù)三年虧損（按統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑）。宏觀經(jīng)濟(jì)不振的壓力，房地產(chǎn)行業(yè)的困難，政府的調(diào)控從緊縮轉(zhuǎn)向今后持續(xù)多年的寬松政策。

1998年，政策目標(biāo)定位為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》和《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》，要求從1998年下半年起停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；同時(shí)調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系（此項(xiàng)政策在以后幾年落實(shí)不夠）。1999年實(shí)行積極財(cái)政政策，啟動(dòng)住房消費(fèi)，深化落實(shí)住房分配的貨幣化改革；鼓勵(lì)個(gè)人換購住房，免征個(gè)人所得稅；啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，免征交易營業(yè)稅，契稅減半。2000年，繼續(xù)促進(jìn)住房消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)進(jìn)行住房公積金貸款的個(gè)人和銀行都免稅。2001年政策目標(biāo)確定為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)消化積壓房，政策內(nèi)容包括：對(duì)住房消費(fèi)采取扶持政策，積極促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加大房地產(chǎn)開發(fā)投資力度，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)現(xiàn)消化積壓商品房政策，對(duì)1998年6月30日以前的商業(yè)用房、寫字樓、住房免營業(yè)稅、契稅及各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。寬松政策實(shí)際持續(xù)到2002年前幾個(gè)月，2002年3月還降低了住房公積金存貸款利率，5年以上貸款利率由4.59%降到4.05%。

就政策績(jī)效而言，這幾年房地產(chǎn)行業(yè)由衰退轉(zhuǎn)向平穩(wěn)上升，房?jī)r(jià)也是平穩(wěn)向上，到2001年，房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)實(shí)現(xiàn)扭為盈。政府的救市政策取得成效。不過，局部過熱的苗頭又開始顯現(xiàn)。

（三）2002年至2008年上半年的房地產(chǎn)政策從緊而房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)的困局。2002年決策層已意識(shí)到中國房地產(chǎn)存在區(qū)域性泡沫現(xiàn)象。這些地區(qū)主要集中在東部地區(qū)，其中以北京、上海、遼寧、廣東和浙江最為突出。少數(shù)西部地區(qū)如重慶、四川、陜西等省的一些中心城市也被認(rèn)為存在一定的泡沫現(xiàn)象。各部門在2002年中期開始又出臺(tái)一些房地產(chǎn)緊縮政策。2002年國土資源部取消了協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地，為應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)利益格局失衡，土地收益大量流失的問題，整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，強(qiáng)化土地供應(yīng)管理，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，恢復(fù)征收土地增值稅，加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸控制，四證取得后才能發(fā)放貸款，提高第二套住房的首付比例。2003年加強(qiáng)信貸管理，以對(duì)付房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)“空手套白狼”。2004年，國土資源部劃出8月31日大限，徹底終止協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地，存款準(zhǔn)備金率上調(diào)，提高了開發(fā)商的資金門檻，對(duì)高爾夫球場(chǎng)、會(huì)展中心、物流園區(qū)、大型購物中心等項(xiàng)目進(jìn)行清理。對(duì)土地供應(yīng)以及使用實(shí)行嚴(yán)格控制，為了抑制房地產(chǎn)投資過快的增長(zhǎng)，增加政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控力度，依法從開發(fā)商手中收回預(yù)期不開發(fā)土地。2005年，房貸優(yōu)惠政策取消，借助二手房交易征收個(gè)人所得稅、營業(yè)稅等一系列稅收政策，切實(shí)打擊樓市中的炒作與投機(jī)行為，平抑房?jī)r(jià)。2006年，國務(wù)院總理溫家寶所作的政府工作報(bào)告明確提出，要抑制投資規(guī)模過大和房?jī)r(jià)上漲過快等問題；兩次上調(diào)房貸利率、存款準(zhǔn)備金率；鼓勵(lì)小戶型商品開發(fā)；進(jìn)一步調(diào)控二手房炒作，規(guī)范開發(fā)商預(yù)售中的違規(guī)行為，規(guī)范土地市場(chǎng)，清查土地違規(guī)；逐步落實(shí)住房保障政策；進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)整頓，規(guī)范交易秩序；完善二手房市場(chǎng)交易管理。2007年，國稅總局清算土地增值稅并調(diào)高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率；全年共計(jì)6次加息，10次上調(diào)存款準(zhǔn)備金；健全廉租住房制度；更加嚴(yán)厲地打擊炒房行為，規(guī)定第2套住房貸款首付不得低于40%，利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍；加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控，縮短開發(fā)周期。2008年上半年，重拳打擊囤地，免征出租廉租住房租金收入的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅，免征廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的印花稅；上半年共5次上調(diào)準(zhǔn)備金率，從年初的14.5%上調(diào)至17.5%，縮緊銀根。

這一階段，抑制房?jī)r(jià)過快上漲的調(diào)控政策頻出，但除了2005年僅上海一市房?jī)r(jià)觸頂有所回落、2007年年末受世界金融危機(jī)的波及，房?jī)r(jià)環(huán)比有所下跌外，房?jī)r(jià)總體上呈快速上漲趨勢(shì)，2006年房?jī)r(jià)在政策的打壓下相對(duì)平衡，但2007年多數(shù)月份漲幅非常大。這一階段整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)盈利水平也十分可觀，全行業(yè)利潤平均環(huán)比增長(zhǎng)率平均超過50%，有的年份甚至高達(dá)90%以上。

（四）2008下半年—2009年初短暫的放松。受全球金融危機(jī)等因素的影響，2008年被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)比較困難的一年，自2008年下半年起，國家出臺(tái)了大量的經(jīng)濟(jì)刺激政策，積極的財(cái)政政策與寬松的貨幣政策并舉，房?jī)r(jià)經(jīng)過短暫的回調(diào)期，迅速重拾升勢(shì)。

2008年9月至12月間，四次下調(diào)銀行利率，一年期存款利率4.14%降至2.25%，存款準(zhǔn)備金率也多次下調(diào)。貸款持續(xù)放量增加，被稱“天量”。2008年10月，財(cái)政部出臺(tái) 《繼續(xù)加大保障民生投入力度切實(shí)解決低收入群眾基本生活》，降低真實(shí)購房需求者的置業(yè)門檻。

這一輪以救市為目標(biāo)的調(diào)控政策，使2008年的房?jī)r(jià)略有回調(diào)之勢(shì)迅速逆轉(zhuǎn)，2009年房地產(chǎn)市場(chǎng)全面復(fù)蘇，當(dāng)年出現(xiàn)報(bào)復(fù)性上漲，按全國商品住房均價(jià)計(jì)算，漲幅超過24%（與統(tǒng)計(jì)局公布的房?jī)r(jià)指數(shù)不一致）。

（五）2009年4月開始的新一輪緊縮性調(diào)控。2009年房?jī)r(jià)復(fù)蘇并轉(zhuǎn)向暴漲，使抑制房?jī)r(jià)又成為政策目標(biāo)。2009年4月至今抑制性政策出臺(tái)最為密集。

2009年，我國開始進(jìn)一步治理房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問題；加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地增值稅征收管理；研究開征物業(yè)稅，北京、遼寧等10多省(市)開始物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行；國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》中明確規(guī)定，保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目的最低資本金比例為20%，其他房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的最低資本金比例為30%；同時(shí)公布《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》指出土地調(diào)查包括全國土地調(diào)查、土地變更調(diào)查和土地專項(xiàng)調(diào)查，并從土地調(diào)查機(jī)構(gòu)及人員等方面對(duì) 《土地調(diào)查條例》的相關(guān)制度進(jìn)行了細(xì)化；個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅征免時(shí)限由2年恢復(fù)到5年，5年以上普通住房免征營業(yè)稅，非普通住宅差額征收；5年以內(nèi)，普通住宅差額征收，非普通住宅全額征收；督辦處理房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，明確二套房貸首付不能低于40%，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，同時(shí)要求增加保障性住房和普通商品住房有效供給，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)抑制投資投機(jī)性購房需求等。省級(jí)政府負(fù)總責(zé)是該政策的重要關(guān)注點(diǎn)；暫停發(fā)放第三套房貸，各商業(yè)銀行暫停發(fā)放居民家庭購買第三套及以上住房貸款，消費(fèi)性貸款的禁止用于購買住房；部分城市推出限購房套數(shù)即在房?jī)r(jià)過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)；加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地增值稅征收管理；加強(qiáng)貸款資金監(jiān)管，確保固定資產(chǎn)貸款資金真正用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要，防止貸款被挪作他用，以及防范在貸款快速增長(zhǎng)形勢(shì)下的銀行風(fēng)險(xiǎn)；個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅征免時(shí)限全部由2年恢復(fù)到5年 （見表1）；要求地方政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任遏制房?jī)r(jià)過快上漲；要求各地加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的勢(shì)頭。2011年，發(fā)改委通知要求商品房銷售需明碼標(biāo)價(jià)；從2010至今四次上調(diào)利率；各地頻出限購令；重慶、上海兩進(jìn)行物業(yè)稅征收試點(diǎn)（見表 2）。

2011年我國又相繼出臺(tái)了一系列措施。2011年初，中國國務(wù)院出臺(tái)新版“國八條”，嚴(yán)厲要求地方政府在一季度之內(nèi)給出房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)。落實(shí)地方政府責(zé)任；加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)；完善相關(guān)稅收政策，加強(qiáng)稅收征管；強(qiáng)化差別化住房信貸政策；嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理；合理引導(dǎo)住房需求。4月30日北京出臺(tái)“國十條實(shí)施細(xì)則”中明確提出“限購令”，目前北京、上海、天津、重慶、大連、寧波、廈門、南京、武漢、深圳、成都等城市都已明確限購令，此政策逐步由一二線城市向三四線城市擴(kuò)大。截至8月10日，過去10個(gè)月中，中國已經(jīng)加息5次，提高存款準(zhǔn)備金率9次，在總貸款額同比大幅下降的情況下，房地產(chǎn)業(yè)的貸款降幅更加顯著。今年上半年，中央下達(dá)的1000萬套保障房的“硬指標(biāo)”，建立考核問責(zé)制度，確保政策落實(shí)；調(diào)整完善招拍掛制度，確保保障房用地供給；今年全國商品住房用地供應(yīng)計(jì)劃14.06萬頃，比2010年實(shí)際供應(yīng)增長(zhǎng)了51%，全國住房計(jì)劃用地21.8萬頃，與2010年實(shí)際供地量（12.63萬頃）相比增加了72.6%。

此輪調(diào)控，力度空前，全國房?jī)r(jià)總體呈緩慢上升的趨勢(shì)，目前全國大部分地區(qū)出現(xiàn)交易額急速下降，價(jià)格也有呈現(xiàn)向下拐點(diǎn)之勢(shì)。但房地產(chǎn)拖累經(jīng)濟(jì)的苗頭又有所顯現(xiàn)。

表1 營業(yè)稅調(diào)整

表2 上海重慶兩版房產(chǎn)稅比較

二、中國近些年來住房?jī)r(jià)格調(diào)控政策的幾個(gè)顯著特征

（一）逆經(jīng)濟(jì)周期的相機(jī)抉擇。從1993年至今，房?jī)r(jià)調(diào)控始終與經(jīng)濟(jì)周期逆向而行，力圖平衡經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡現(xiàn)，執(zhí)行擴(kuò)張性的刺激房地產(chǎn)發(fā)展政策，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱問題，則執(zhí)行抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)和房?jī)r(jià)的政策。一般而言，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)越大，逆向調(diào)控政策力度和密度越大。

（二）政策手段越來越多樣化。按本文所劃分的五個(gè)階段分，第一個(gè)調(diào)控階段主要依賴行政手段，如檢查、整頓、禁貸等，經(jīng)濟(jì)手段居于次要地位。此后財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段更多地采用。最新一輪調(diào)控還有一個(gè)轉(zhuǎn)變，就是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)居住保障政策，并視之為調(diào)控房?jī)r(jià)的重要手段。

（三）政策效果在時(shí)間維度上看呈衰減態(tài)勢(shì)。本文所列的第一階段，調(diào)控效果非常明顯，從第二階段開始，盡管調(diào)控政策密度越來越大，但房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)的局面沒有得到根本改變。往往是房?jī)r(jià)受到抑制時(shí)間越來越短，壓下來之后，房?jī)r(jià)“報(bào)復(fù)性”增長(zhǎng)勢(shì)頭很強(qiáng)勁。不少時(shí)段內(nèi)，存在控而失控，越控越失控的現(xiàn)象。

（本文系武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目【人文社會(huì)科學(xué)】“住房?jī)r(jià)格運(yùn)行特征及其功能評(píng)價(jià)”研究成果之一，得到“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助。）

景敏婷.2011.利益博弈視角下的公共政策執(zhí)行失靈問題研究——基于我國房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行現(xiàn)狀的思考.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2。