■劉發(fā)明

政府公共支出管理的績效考評及其途徑

■劉發(fā)明

一、政府公共支出績效考評的難點與標準的制定

（一）公共支出績效考評的難點

由于政府職能及其政策目標存在的多元性、獨特性以及多層次性，對于公共支出績效難以從單一角度或者層面進行考評；且對其進行考評是一項十分復雜和艱難的工作。此外，公共支出管理和運作成本構(gòu)成復雜，要全面客觀地反映難度較大。公共領域績效也存在著多向維度，鑒于此，公共部門績效評估應該建立在更為廣泛的維度上，對公共部門績效的評價不僅需要定量的數(shù)據(jù)，更要與定性的判斷相結(jié)合。在設計績效評價指標體系時，必須要反映信息使用者的利益；此外，績效信息的提供與未來資源的配置和政策選擇密切相關，同時，績效的計量必須與資源配置的水平相適應。

（二）公共支出績效考評的標準

公共評估標準的制定是進行績效評估的前提條件，評估標準的客觀性和科學性直接影響著公共支出績效評估的結(jié)果?；诠膊块T績效評估的多向維度考慮，使得其與私人部門相比，具有高度復雜性。其主要包括：一是多元化政策目標使價值判斷標準發(fā)生沖突；二是公共支出的產(chǎn)出很難量化，且缺少來自市場的反饋信息，難以準確地計量和考核；三是公共支出大多是公益性和非盈利性的，由于缺乏激勵和監(jiān)督約束機制導致公共支出制度結(jié)構(gòu)的非市場化。因此，政府公共支出績效評估現(xiàn)今仍受到各種各樣因素的影響而使得標準的制定十分復雜。誠然，在各國的實踐中，也仍然存在著一些被廣為認可的標準，如“3Es”標準、“SMART”標準等等。政府支出目標的多樣性和層次性決定了公共支出績效評估標準的復雜性，所以，在運用這些指標的時候要注意結(jié)合我國當下具體的國情，做好與國家現(xiàn)行各部門和各行業(yè)之間的銜接，做好與標準的區(qū)域適應性和國際標準的銜接。

二、公共支出績效管理中的成本效益分析

（一）凈現(xiàn)值法和內(nèi)部收益率法

凈現(xiàn)值法和內(nèi)部收益率法兩種方法都考慮了貨幣的時間價值，將根據(jù)發(fā)生在不同時期項目的現(xiàn)金流入進行計算分析。凈現(xiàn)值（NPV）的計算公式為：NPV＝∑Ci(1+R)ˉi+Ct(1+R)ˉi （i＝0～n）。根據(jù)所計算出來的凈現(xiàn)值結(jié)果判斷：當NPV大于0時，項目可行；當NPV小于0時不可行。而內(nèi)部收益率法下，當IRR大于市場利率時，說明該項目可行，但不一定是最優(yōu)的；IRR最大的項目才是最優(yōu)選擇。

（二）公共支出的投入與產(chǎn)出

一是影子價格。影子價格是在市場價格不能反映社會價值時所出現(xiàn)的。以下舉例分析：假設X為某一項目的投入品，稅率用t來表示，需求曲線D[P(1+t)]表示在每一價格P(1+t)處的市場需求量；S(P)表示在不同的供給價格即凈價格P處時所能供給多少X，然后通過在每一價格處垂直增加稅收支付，將S(P)轉(zhuǎn)化為S[P(1+t)]。具體如圖1所示，其他主要應用由勞動力的影子價格、外匯的影子價格與公共資金的社會機會成本的確定。

圖1

二是無形價值的評估。主要內(nèi)容包括：一方面表現(xiàn)為時間節(jié)約的價值，對于廠商來說，將節(jié)約的時間用于生產(chǎn)的競爭性經(jīng)濟中，其價值就是因時間節(jié)約而進行生產(chǎn)從而使產(chǎn)出增加的價值，表現(xiàn)為稅前工資率提高；另一方面表現(xiàn)為生命延緩或疾病預防的價值，項目評估需要考慮死亡風險增加的機會成本。

（三）風險和不確定性

三、公共支出中的制度績效評價

（一）生產(chǎn)與供給

首先必須明確生產(chǎn)與供給的概念。私人經(jīng)濟交換過程中的供給與生產(chǎn)的區(qū)分十分明顯，所以很少有人會關注。但是，在公共領域?qū)┙o與生產(chǎn)的區(qū)分是相當重要的，有時供給單位與生產(chǎn)單位并非一個單位。組織供給的過程基本上與消費、融資、安排物品和服務的征稅與監(jiān)督有關，只要物品和服務是由一個集體來供給的，那是無論它是政府單位還是一組私人用戶都必須進行相關活動。

（二）總體績效標準

總體績效標準主要包括五個方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟效率，資源的有效配置即意味著達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，而在對公共支出的制度績效的研究中，首先需要考慮的就是經(jīng)濟效率的問題；二是公平，經(jīng)濟效率并非判斷制度是否合理的唯一標準，公平的評價方法很多，同樣勞動獲得同等報酬與不同貢獻應有不同報酬是最重要的兩個；三是責任，公共支出管理的重要內(nèi)容之一就是對相關稀缺資源使用的責任，對于責任的重視是與公共物品的特性直接相關的，雖然制度安排能夠促進責任，但是要確保政府官員責任的實現(xiàn)也是相當困難的。實際上，決策者能夠得到有關公民偏好的信息對效率目標的實現(xiàn)是至關重要的。對收集效率和公平信息的制度安排有利于增進責任并促進再分配目標的實現(xiàn)。

四、中國公共支出績效提高的途徑

（一）采用績效預算

績效預算也可以稱為效益預算，它是在利用現(xiàn)有預算數(shù)據(jù)的基礎上實行并逐步完善的一種預算；它充分應用績效和成本分析法來制定項目計劃；績效預算的實施可以同時在中央和地方基層政府機構(gòu)中實施。其過程為：首先從項目預算入手，制定出分項目的績效指標；建立正確的激勵機制。在其預算過程中，實行部分的權責發(fā)生制會計，從而使政府的績效得到全面反映。

（二）實行國庫單一賬戶制度

國庫單一賬戶制度是國際上普遍采用的做法，其核心是通過賬戶體系的統(tǒng)一管理，提高預算執(zhí)行的透明度。國庫單一賬戶制度具有三個特征：一是效益，是指提高財政資金效益和運行效率；二是提高透明度，政府財政收支活動要向納稅人、社會公眾透明；三是監(jiān)控。通過完善的制度設計，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡的系統(tǒng)，對所涉及的財政資金的相關收付活動進行全程動態(tài)監(jiān)控，并對相關違規(guī)行為進行核查處理，從而保證財政資金支付的安全性與有效性。

（三）建立政府采購制度

建立我國政府公共采購制度；確立和堅持政府采購中心“代表政府依法行使采購權”的法定地位；將屬于財政性資金參與投資的公共工程項目全部納入到公共采購范圍，擴大公共采購范圍，提高公共資金使用效率，降低行政和監(jiān)督成本；充分發(fā)揮公共采購在拉動內(nèi)需、保護中小企業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，以及支持技術創(chuàng)新等方面的政策功能；在監(jiān)督上著眼于制度建設，建立適應公共采購體制的審計和問責制度，做好事前、事中、事后的全程監(jiān)督；加快公共采購信息化建設，建立全國統(tǒng)一的電子化交易平臺，實現(xiàn)全流程網(wǎng)上采購，從技術上強化監(jiān)督、管理和執(zhí)行手段。

孝感職業(yè)技術學院）

（本欄目責任編輯：羅曉）