■李花玉

新醫(yī)改背景下的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理

■李花玉

一、研究背景

非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為我國(guó)醫(yī)療事業(yè)的支柱力量，在保障人民群眾身心健康方面發(fā)揮著決定性作用。非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)指為社會(huì)公眾利益服務(wù)而設(shè)立運(yùn)營(yíng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的。

非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)指國(guó)家撥付、或醫(yī)院以醫(yī)療收入取得、或接受捐贈(zèng)等形成的由國(guó)家所有，醫(yī)療機(jī)構(gòu)占有或使用的資源。近年來，非營(yíng)利性衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面存在的問題逐步顯現(xiàn)出來，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，國(guó)家在2009年3月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）為國(guó)有資產(chǎn)管理提供了新的發(fā)展方向?！兑庖姟诽岢龈骷?jí)非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要以“政府主導(dǎo)，回歸公益”為醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)，體現(xiàn)我國(guó)非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的公益性。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)作為其從事醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)體現(xiàn)其非營(yíng)利性，是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供各項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)的基金而不是獲取利益的本金。在這一指導(dǎo)原則下，醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的目標(biāo)就由原來的“保值增值”向“保值增效”轉(zhuǎn)變，這給我國(guó)非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理帶來深遠(yuǎn)影響，也為非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)解決國(guó)有資產(chǎn)管理過程中存在的問題指明了方向。

二、我國(guó)非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“管辦分離”不徹底

政府作為非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的出資人，是非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)所有人，同時(shí)，非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然受到政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理。非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人事安排受到政府部門的嚴(yán)格控制，在人員編制、業(yè)務(wù)考核、獎(jiǎng)懲實(shí)施等方面需要政府部門層層審批才能落實(shí)，削弱了醫(yī)院人才選用、聘任的靈活性。政府作為出資人對(duì)醫(yī)院資產(chǎn)管理情況不了解，在對(duì)醫(yī)院資產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)只是通過控制資金和人事任免等方式，而了解醫(yī)院真實(shí)情況的醫(yī)院本身卻沒有足夠的決定權(quán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)管辦分離仍是任重道遠(yuǎn)。

（二）多元化收入補(bǔ)償機(jī)制背離改革初衷

非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的公益性決定了其不能以追求盈利為目的，否則就違背了非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)立宗旨。我國(guó)醫(yī)療改革之初，強(qiáng)調(diào)多元化辦院，嘗試醫(yī)院市場(chǎng)化改革，部分地方政府對(duì)公辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的投入大幅縮減，各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得不向私立醫(yī)院看齊，以經(jīng)濟(jì)效益作為衡量醫(yī)務(wù)人員業(yè)績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！翱床‰y、看病貴”的問題時(shí)至今日已成為影響國(guó)民健康水平的社會(huì)問題，背離了醫(yī)療體制改革“多元化辦院，提升醫(yī)療服務(wù)水平”的初衷。

（三）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督缺位

目前多數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不完善，設(shè)備盲目購(gòu)置、賬實(shí)不符的情況仍然存在，作為非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)所有人的國(guó)家，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生部門的國(guó)有資產(chǎn)缺少有效的監(jiān)督手段，信息不公開、不完整，使得醫(yī)療機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)核算和管理過程中存在的問題長(zhǎng)期得不到解決。

三、完善非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策

（一）進(jìn)一步落實(shí)“管辦分離”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制

1、醫(yī)管中心代位行使出資人職責(zé)。

成立醫(yī)管中心代表政府行使出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)各級(jí)非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)投資與管理。醫(yī)管中心對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人力資源、財(cái)產(chǎn)狀況、物資管理和業(yè)務(wù)開展進(jìn)行管理，確保國(guó)有資產(chǎn)效益的提升。根據(jù)醫(yī)管中心的職責(zé)，可以設(shè)置相應(yīng)的職能部門，指導(dǎo)所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)療技術(shù)和重點(diǎn)科室建設(shè)，提升醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。人力資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、推進(jìn)所轄醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人事改革和薪酬分配，努力營(yíng)造公平、公開的考評(píng)體系。資產(chǎn)財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)所轄醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行全面核算，例如藥品、醫(yī)療器械的招標(biāo)采購(gòu)、財(cái)務(wù)預(yù)算、決算執(zhí)行情況等。

2、衛(wèi)生廳（局）行使監(jiān)督職能。衛(wèi)生廳（局）作為政府職能部門，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督醫(yī)管中心和各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展情況。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的開辦、變更等需醫(yī)院管理中心提出申請(qǐng)，經(jīng)衛(wèi)生廳（局）批準(zhǔn)后方可設(shè)立。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況應(yīng)由各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)要求填寫各類財(cái)務(wù)報(bào)表，經(jīng)醫(yī)管中心負(fù)責(zé)匯總、審核后報(bào)衛(wèi)生廳（局）。組織開展醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)席會(huì)議，商議、協(xié)調(diào)各部門之間的工作。

3、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)職能。擴(kuò)大醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在管理體制方面，以院長(zhǎng)作為法人代表與醫(yī)管中心簽訂目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)醫(yī)療服務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)全面負(fù)責(zé)。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由醫(yī)管中心負(fù)責(zé)聘任，黨委書記、副書記由衛(wèi)生廳（局）任命，工會(huì)主席、副主席由工會(huì)委派，再由院長(zhǎng)、書記、工會(huì)主席、副院長(zhǎng)、副書記組成醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)，由委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)日常管理工作。在經(jīng)營(yíng)方面，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，可以根據(jù)需要決定采購(gòu)何種設(shè)備，機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，即根據(jù)醫(yī)療服務(wù)需要新增、合并科室。在人事方面，可以編制用人計(jì)劃，由醫(yī)管中心批準(zhǔn)后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)自行聘用，既保證了人才聘用的靈活性，又能使醫(yī)管中心了解各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員配備情況。

圖 管辦分離下醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)管理體系

通過上述改革，使得管辦分離得以貫徹落實(shí)，在明確監(jiān)管責(zé)任和管理權(quán)限的同時(shí)，提高了非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，大大提高了醫(yī)院管理國(guó)有資產(chǎn)的效能。

（二）推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增效

1、國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置。醫(yī)療機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置需要根據(jù)醫(yī)院年度計(jì)劃和業(yè)務(wù)開展需要進(jìn)行充分論證，廣泛搜集數(shù)據(jù)資料，分析資產(chǎn)購(gòu)置的必要性和預(yù)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。購(gòu)置方案需經(jīng)醫(yī)院管理層集團(tuán)討論決定，并報(bào)請(qǐng)醫(yī)院管理中心批準(zhǔn)同意后進(jìn)行購(gòu)置，避免資源重置、閑置問題，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效能。

2、國(guó)有資產(chǎn)采購(gòu)過程。嚴(yán)格按照政府集中采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)購(gòu)置。醫(yī)療機(jī)構(gòu)在決定擬采購(gòu)項(xiàng)目后，經(jīng)醫(yī)管中心批準(zhǔn)后，制定政府采購(gòu)目錄并報(bào)財(cái)政局審批。采購(gòu)事項(xiàng)獲得審批后，由政府采購(gòu)中心統(tǒng)一進(jìn)行采購(gòu)工作，具體采購(gòu)過程由醫(yī)管中心負(fù)責(zé)，物資驗(yàn)收由醫(yī)院負(fù)責(zé)。采購(gòu)招標(biāo)信息和中標(biāo)結(jié)果需要在政府采購(gòu)網(wǎng)站公示，并接受監(jiān)察審計(jì)部門監(jiān)督。

3、國(guó)有資產(chǎn)使用管理。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理制度和控制措施建設(shè)，落實(shí)醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)使用保管、損壞賠償、盤點(diǎn)清查等規(guī)定，建立三級(jí)賬卡體系。醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門建立機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)總賬，資產(chǎn)管理部門設(shè)置明細(xì)分類賬，資產(chǎn)使用部門設(shè)置資產(chǎn)臺(tái)賬。使用中的資產(chǎn)由使用人負(fù)責(zé)保管，庫(kù)存資產(chǎn)由倉(cāng)庫(kù)保管員保管，維修部門根據(jù)保管人申請(qǐng)進(jìn)行維修維護(hù)。每年采用實(shí)地盤點(diǎn)方式進(jìn)行一至兩次全面清查，對(duì)造成資產(chǎn)損壞、丟失的責(zé)任人要追究責(zé)任，要求賠償。

4、國(guó)有資產(chǎn)處置報(bào)廢管理。規(guī)范資產(chǎn)報(bào)廢處置工作，通過定期檢查確認(rèn)資產(chǎn)的耗用情況，擬報(bào)廢的資產(chǎn)由使用部門提出申請(qǐng)，經(jīng)資產(chǎn)管理部門現(xiàn)場(chǎng)核查后報(bào)送醫(yī)院管理層決定是否予以報(bào)廢。對(duì)于確定可以報(bào)廢的資產(chǎn)，應(yīng)按照財(cái)務(wù)處理流程進(jìn)行處置，做好賬務(wù)處理工作，保證賬實(shí)相符。

(三)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)監(jiān)管

1、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管。各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)成立國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)察小組，界定國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，合理收取資產(chǎn)使用費(fèi)。定期檢查與不定期抽查相結(jié)合，對(duì)各職能部門、醫(yī)院科室的資產(chǎn)使用情況進(jìn)行檢查，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。

落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)使用責(zé)任制度，將國(guó)有資產(chǎn)管理納入部門負(fù)責(zé)人、科室主任的考核范圍，對(duì)造成資產(chǎn)毀損、丟失的情況，不僅要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理制度、管理流程進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，提升國(guó)有資產(chǎn)使用效率。

2、衛(wèi)生主管部門的監(jiān)督。衛(wèi)生主管部門主要負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展活動(dòng)的監(jiān)督，應(yīng)將提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)水平作為監(jiān)督重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)社會(huì)效益的提高。為此，應(yīng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任期內(nèi)的工作業(yè)績(jī)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、科室建設(shè)、重點(diǎn)醫(yī)療攻關(guān)項(xiàng)目等作為考察對(duì)象，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)支出等進(jìn)行專項(xiàng)整治，規(guī)范醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)活動(dòng)。

3、國(guó)有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督。醫(yī)管中心作為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的主要管理部門應(yīng)不斷完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度，全面掌握轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)基本情況，落實(shí)管理資產(chǎn)管理制度的執(zhí)行情況，做好各單位的國(guó)有資產(chǎn)核查與管理，保證國(guó)有資產(chǎn)安全與完整。

吉林省延邊大學(xué)附屬醫(yī)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）